行政許可視角下營商環(huán)境法治化研究

四川大學(xué)公共管理學(xué)院 楊睿杰

一、導(dǎo)言

我國自2020年1月1日起開始實施《優(yōu)化營商環(huán)境條例》。在推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的過程中，推進營商環(huán)境法治化是其中一項必然要求；是促進我國經(jīng)濟高質(zhì)量長遠發(fā)展的重要保障；是依法治理國家，實現(xiàn)社會主義法治化的必要條件。

（一）營商環(huán)境法治化是國家治理體系現(xiàn)代化的要求

按照步驟完成戰(zhàn)略發(fā)展目標(biāo)，需要經(jīng)濟、政治、法治等多方面的協(xié)作與努力。國家樹立服務(wù)政府理念，持續(xù)深化簡政放權(quán)，推進放管結(jié)合，從頂層的制度設(shè)計出發(fā)，才能逐步提升營商環(huán)境，促進營商環(huán)境法治化，從而推動實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

（二）營商環(huán)境法治化是經(jīng)濟又好又快發(fā)展的要求

我國是社會主義國家，是以公有制為主體的經(jīng)濟制度，多種所有制經(jīng)濟也在這個制度之下并存。在新時代，我國需要進一步推動經(jīng)濟的高質(zhì)量發(fā)展，首先要加快建立統(tǒng)一開放、競爭有序的現(xiàn)代市場體系，保證企業(yè)等在內(nèi)的市場主體的正常經(jīng)營活動。其次要大力支持和引導(dǎo)非公有制經(jīng)濟發(fā)展，激發(fā)非公有制經(jīng)濟的活力。最后要積極發(fā)揮國有經(jīng)濟的主導(dǎo)地位，引導(dǎo)不同所有制經(jīng)濟共同發(fā)展。

優(yōu)化營商環(huán)境是轉(zhuǎn)變我國經(jīng)濟發(fā)展方式，提升我國經(jīng)濟實力，促進經(jīng)濟穩(wěn)定發(fā)展的重要保障。因此，促進營商環(huán)境法治化，是通過法律制度和安排來規(guī)范市場主體行為、改善營商環(huán)境的重要手段。

（三）營商環(huán)境法治化是社會主義法治化的要求

法律規(guī)范和法律制度為營商環(huán)境提供了制度化的支持。從國家的角度看，需要制定與市場主體生產(chǎn)經(jīng)營活動密切相關(guān)的行政法規(guī)、規(guī)章、行政規(guī)范性文件。從市場的角度看，依照法律、法規(guī)和章程，加強行業(yè)自律是行業(yè)協(xié)會商會應(yīng)當(dāng)遵循的規(guī)則；為市場主體提供信息咨詢、宣傳培訓(xùn)、權(quán)益保護、糾紛處理，是行業(yè)協(xié)會應(yīng)當(dāng)提供的服務(wù)。從企業(yè)等市場主體的角度看，需要提升企業(yè)責(zé)任感，加強守法、遵法的意識。只有國家、市場和企業(yè)都自覺按照法律從事市場活動，才能實現(xiàn)營商環(huán)境法治化。

二、概念界定與理論基礎(chǔ)

（一）概念界定

1.行政許可

在行政法學(xué)的理論體系中，行政許可是指在法律一般不允許的情形下，特定的行政主體根據(jù)行政相對人的申請，經(jīng)過法定程序頒布許可證或執(zhí)照等形式，賦予特定的行政相對人實施某種行為或從事某種活動的權(quán)利的行政行為。本文所研究的行政許可，主要是指行政審批及其制度建設(shè)與改進。

2.營商環(huán)境

市場主體在準(zhǔn)入、生產(chǎn)經(jīng)營、退出等過程中涉及的政務(wù)環(huán)境、市場環(huán)境、法治環(huán)境、人文環(huán)境都包括在營商環(huán)境之中。在本文中，營商環(huán)境是指由法律制度、經(jīng)濟制度、政治制度等必要制度作為支撐的，包括企業(yè)等市場主體從市場進入到退出等一系列環(huán)節(jié)在內(nèi)的動態(tài)制度與體系。

（二）理論基礎(chǔ)

1.平衡論

平衡論是我國行政法學(xué)的一種理論基礎(chǔ)觀點。行政法的全部發(fā)展過程就是行政機關(guān)與相對方的權(quán)利義務(wù)從不平衡到平衡的過程。在行政機關(guān)與相對一方權(quán)利義務(wù)的關(guān)系中，權(quán)利義務(wù)在總體上是平衡的。它既表現(xiàn)為行政機關(guān)與相對一方權(quán)力的平衡，也表現(xiàn)為行政機關(guān)與相對一方義務(wù)的平衡；既表現(xiàn)為行政機關(guān)自身的權(quán)利義務(wù)的平衡，也表現(xiàn)為相對一方自身權(quán)利義務(wù)的平衡。利用平衡論可以對營商環(huán)境進行分析。從我國政治建設(shè)角度出發(fā)，要考慮平衡政府機構(gòu)的權(quán)利與義務(wù)關(guān)系，才能從政治、經(jīng)濟、文化等各個角度出發(fā)建設(shè)好我國的營商環(huán)境，提升營商環(huán)境的建設(shè)水平。

2.信賴保護原則

信賴保護原則是行政法學(xué)的一種重要基礎(chǔ)原則，指的是基于維護法律秩序的安定性和保護社會成員正當(dāng)權(quán)益的考慮，當(dāng)社會成員對行政過程中某些因素的不變性形成合理依賴，并且這種信賴值得保護時，行政主體不得變動上述因素，或在變動上述因素后必須合理補償社會成員的信賴損失。運用信賴保護原則，可以分析如何從行政許可的角度出發(fā)提升我國的營商環(huán)境，可以更多地從法律角度和政治角度考慮如何打造國際一流的營商環(huán)境，并針對現(xiàn)有的營商環(huán)境提出一定的政策建議。

三、營商環(huán)境現(xiàn)狀與政策建議

（一）營商環(huán)境現(xiàn)狀

1.經(jīng)濟環(huán)境

從經(jīng)濟的角度出發(fā)，需要考慮稅收、土地資源、融資和勞動力等各方面對營商環(huán)境的影響。首先，在經(jīng)濟學(xué)研究中，稅收占國民經(jīng)濟總收入的絕大部分，約為九成以上，因此，稅收是影響企業(yè)等在內(nèi)的市場主體的營商環(huán)境的重要因素。目前我國的營商環(huán)境，最大的突出表現(xiàn)是企業(yè)的稅收負擔(dān)較重。其次，我國的土地供給數(shù)量下降，價格提高。自2013年起，我國國有建設(shè)用地供應(yīng)數(shù)量就開始呈現(xiàn)出下降趨勢；同時，土地綜合地價水平自2007年起還逐年升高。因此，加大了企業(yè)等市場主體使用土地的成本，加重了企業(yè)的負擔(dān)。再次，從金融學(xué)的角度來看，市場主體的融資難問題突出。融資途徑不健全、融資成本高、融資風(fēng)險高也是企業(yè)等市場主體在經(jīng)營時常見的融資問題。如何保持穩(wěn)定且高效的資金來源是改善營商環(huán)境需要考慮的問題。最后，我國的勞動力成本在上漲的同時，供應(yīng)數(shù)量卻在下降。人力資源是企業(yè)保證生產(chǎn)的重要因素。然而近年來我國的勞動力供給增長速度不斷放緩，企業(yè)等市場主體的用工成本逐漸增加。

2.政務(wù)環(huán)境

從平衡論的角度出發(fā)，行政機關(guān)要與行政相對方實現(xiàn)權(quán)力的平衡；行政機關(guān)也要與行政相對方達到義務(wù)的平衡。因此要從政府內(nèi)部結(jié)構(gòu)、外部溝通和政策環(huán)境三個角度出發(fā)闡述我國現(xiàn)有的營商環(huán)境。

首先是政府的內(nèi)部結(jié)構(gòu)方面，理順政府各部門之間的關(guān)系很重要。各部門權(quán)力的邊界存在劃分不清的現(xiàn)象，導(dǎo)致部門之間出現(xiàn)職責(zé)交叉、權(quán)限不明，有問題得不到解決。但是，目前我國正在開展的行政審批制度改革正逐漸改善這一現(xiàn)象。此外，政府機構(gòu)也致力于改進工作流程，正在逐漸優(yōu)化政府的內(nèi)部結(jié)構(gòu)。其次是政府的外部溝通方面。行政機關(guān)在與行政相對人進行溝通的時候，更多地考慮的是行政主體的利益。并且，政府與市場的關(guān)系還沒有完全理順，如何處理“看不見的手”與“看得見的手”的關(guān)系，仍舊是改善營商環(huán)境需要考慮的問題。只有理順這個關(guān)系，才能在市場發(fā)揮決定性作用的基礎(chǔ)上更好地發(fā)揮政府作用。最后是現(xiàn)有的政策方面。目前我國已于2020年1月實施了《優(yōu)化營商環(huán)境條例》，并且各地也都相繼地出臺了各省市的營商環(huán)境條例，以此來保障營商環(huán)境的建設(shè)。

3.法治環(huán)境

我國在營商環(huán)境方面的法律法規(guī)有待完善。首先，在企業(yè)成立時，營商環(huán)境關(guān)注的焦點是影響企業(yè)設(shè)立的法規(guī)條例，目前我國關(guān)于這方面的非法律法規(guī)還不足。其次，在企業(yè)運營的過程中，政治環(huán)境和政府法律法規(guī)是影響企業(yè)運營的重要因素。但是我國目前在這方面的法律條文較為欠缺。最后，在企業(yè)的績效方面，法治環(huán)境的變化會導(dǎo)致企業(yè)戰(zhàn)略決策的變化，企業(yè)戰(zhàn)略決策變化也會促使法治環(huán)境因素發(fā)生變動，因此要加強對營商環(huán)境法治化的建設(shè)。

（二）改善營商環(huán)境的政策建議

1.經(jīng)濟環(huán)境

首先，稅收是影響企業(yè)等在內(nèi)的市場主體的營商環(huán)境的重要因素，考慮到目前我國的營商環(huán)境下，企業(yè)的稅收負擔(dān)較重。因此需要營造低稅負營商環(huán)境，加強統(tǒng)籌規(guī)劃與設(shè)計，把納稅水平降至國際平均水平；同時要構(gòu)建有中國特色的稅收體系。其次，努力降低企業(yè)要素成本與稅費負擔(dān)，包括減輕企業(yè)等市場主體的人力成本負擔(dān)和用地負擔(dān)。在我國土地供給數(shù)量下降、價格提高的情況下，要合理規(guī)劃土地資源利用方案，以此減輕企業(yè)等市場主體使用土地的成本。此外，在勞動力成本上漲的情況下，要合理引導(dǎo)人力資源充分參與企業(yè)生產(chǎn)活動。最后，為了解決常見的市場主體融資難問題，應(yīng)當(dāng)進一步健全企業(yè)等市場主體的融資體系，拓寬企業(yè)等市場主體的合法融資途徑，通過制度化的設(shè)計和法治化的安排將其融資成本和融資風(fēng)險控制在合理的范圍內(nèi)，保證其有穩(wěn)定和高效的資金來源，改善其營商環(huán)境。

2.政務(wù)環(huán)境

根據(jù)平衡論的要求，本文從政府內(nèi)部結(jié)構(gòu)、外部溝通和政策環(huán)境三個角度出發(fā)，著手提出促進我國營商環(huán)境法治化的政務(wù)環(huán)境建議。首先是政府的內(nèi)部結(jié)構(gòu)方面，要理順政府各部門之間的關(guān)系很重要。一是要劃清各部門權(quán)力的邊界，避免部門之間出現(xiàn)職責(zé)交叉、權(quán)限不明的情況。二是繼續(xù)推進行政審批制度改革，總結(jié)之前大部制改革等改革實踐的經(jīng)驗，逐步提升政府機構(gòu)的服務(wù)能力。三是優(yōu)化政府機構(gòu)的工作流程，積極穩(wěn)妥推進行政綜合執(zhí)法，實現(xiàn)行政許可中與營商環(huán)境有關(guān)的流程再造。其次是政府的外部溝通方面。一方面，在行政機關(guān)在與行政相對人進行溝通的時候，應(yīng)當(dāng)樹立權(quán)利本位理念，更多地考慮行政相對人的利益。另一方面，要理順政府與市場的關(guān)系，合理放寬束縛企業(yè)經(jīng)營發(fā)展的制度性限制。正確處理好“看不見的手”與“看得見的手”的關(guān)系，以此來改善營商環(huán)境。最后是改進并完善現(xiàn)有的營商政策。目前我國出臺并實施了《優(yōu)化營商環(huán)境條例》，各省市也相繼地出臺了營商環(huán)境條例，但是仍然不夠，還需要出臺更多惠及企業(yè)生存發(fā)展的持續(xù)支持政策和制度保障措施，以此來保障營商環(huán)境。

3.法治環(huán)境

根據(jù)信賴保護原則，需要維護法律秩序的安定性，保護社會成員的正當(dāng)權(quán)利。因此，在目前我國打造國際一流營商環(huán)境的起步階段，需要通過法制化和體制化的安排來打造優(yōu)良的營商環(huán)境的法治環(huán)境。首先，完善成立企業(yè)的有關(guān)法律規(guī)定，逐步調(diào)低部分行業(yè)市場準(zhǔn)入門檻，并合理管控企業(yè)成立的要素。其次，逐步完善行政許可制度，持續(xù)推進行政許可的制度改革并加快對行政許可法進行規(guī)范。從行政許可的視角出發(fā)促進營商環(huán)境法治化是一個動態(tài)的長期過程，可以從經(jīng)濟環(huán)境、政務(wù)環(huán)境和法治環(huán)境三大方面有效地改善我國現(xiàn)有的營商環(huán)境。在各類經(jīng)濟措施、政治制度和法律制度的支持之下，企業(yè)等各類市場主體的活力將會得到激發(fā)，我國也將逐步建設(shè)好國際一流的營商環(huán)境。