城市規(guī)劃實(shí)施評(píng)估的要點(diǎn)與方法分析

河北正坤城鄉(xiāng)規(guī)劃設(shè)計(jì)有限公司 劉廣寧

對(duì)相關(guān)部門(mén)來(lái)說(shuō)，城市規(guī)劃實(shí)施評(píng)估工作有著一定的困難，由于城市總體規(guī)劃涉及內(nèi)容較多，側(cè)重點(diǎn)有所差異，無(wú)法保證評(píng)估結(jié)論的客觀性，有關(guān)部門(mén)要針對(duì)城市總體規(guī)劃對(duì)實(shí)施評(píng)估內(nèi)容進(jìn)行分析，為城市總體規(guī)劃管理工作奠定基礎(chǔ)。

一、城市總體規(guī)劃內(nèi)容概述

城市規(guī)劃工作主要涉及規(guī)劃范圍、發(fā)展目標(biāo)、人口規(guī)模等方面內(nèi)容，規(guī)劃范圍包括主城、市域、都市發(fā)展區(qū)三個(gè)層次，要?jiǎng)澐趾眠@三個(gè)部分的面積，城市發(fā)展目標(biāo)要參考城市性質(zhì)，人口規(guī)?？煞譃橥鈦?lái)人口與城鎮(zhèn)人口，需要對(duì)主城人口做好控制管理。還要對(duì)綜合交通體系、景觀風(fēng)貌格局等方面進(jìn)行合理規(guī)劃。完善城市基礎(chǔ)設(shè)施，提升市民生活質(zhì)量，在開(kāi)展總體規(guī)劃過(guò)程中，還應(yīng)制定近期發(fā)展方案，提升綜合競(jìng)爭(zhēng)力。

二、城市規(guī)劃實(shí)施評(píng)估的要點(diǎn)

（一）規(guī)劃技術(shù)

城市規(guī)劃要經(jīng)過(guò)政府的批準(zhǔn)，當(dāng)?shù)卣诟黜?xiàng)政策性文件中進(jìn)行規(guī)劃，顯示政策要義。因此，在實(shí)行審批之前，要聘請(qǐng)專(zhuān)家與多部門(mén)進(jìn)行協(xié)調(diào)。一般情況下，既要評(píng)估規(guī)劃技術(shù)內(nèi)容的正確性，還應(yīng)明確空間布置位置。在評(píng)判公共設(shè)施位置過(guò)程中，即使設(shè)施布置無(wú)法真正落實(shí)規(guī)劃一致，但要在合理服務(wù)半徑內(nèi)，便可確定規(guī)劃得到了落實(shí)。所以，要重視規(guī)劃技術(shù)的重點(diǎn)內(nèi)容，而不是定量評(píng)估[1]。

（二）規(guī)劃政策

在評(píng)估規(guī)劃政策過(guò)程中，政策被分為直接性與間接性兩種，直接性政策一般是根據(jù)規(guī)劃內(nèi)容而制定的，由規(guī)劃管理部門(mén)負(fù)責(zé)，包括年度實(shí)施計(jì)劃與編制控規(guī)等。間接性政策能夠起到輔助目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的作用。

結(jié)合城市規(guī)劃管理的特征，評(píng)估近期建設(shè)規(guī)劃與各類(lèi)規(guī)劃推進(jìn)政策，因?yàn)槭歉鶕?jù)總規(guī)具體規(guī)劃內(nèi)容分解所得，通過(guò)評(píng)估可以更好地掌握總規(guī)內(nèi)容的落實(shí)情況。間接性政策擁有專(zhuān)項(xiàng)政策的特征，這部分政策的施行也可對(duì)總規(guī)目標(biāo)造成影響。按照評(píng)估內(nèi)容，能夠?qū)煌āh(huán)境、公共設(shè)施幾個(gè)層面進(jìn)行評(píng)估。分析人力資源政策，可以對(duì)城市人口規(guī)模規(guī)劃管理工作的落實(shí)情況有足夠的了解，評(píng)估產(chǎn)業(yè)發(fā)展策略，明確建設(shè)用地的使用狀況。評(píng)估土地政策，反映出規(guī)劃實(shí)施對(duì)空間拓展方面的影響，還掌握交通網(wǎng)絡(luò)與環(huán)保目標(biāo)的落實(shí)情況，在評(píng)估階段，無(wú)須對(duì)政策的全部方面進(jìn)行評(píng)估，要抓住重點(diǎn)。比如，在對(duì)人口政策評(píng)估時(shí)，只評(píng)估戶籍制度、人才引進(jìn)制度即可。

（三）規(guī)劃實(shí)施效果

要集中反映出規(guī)劃方案的落實(shí)情況，在評(píng)估市域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃時(shí)，要對(duì)市域人口職能分布、規(guī)模進(jìn)行評(píng)估，構(gòu)建可以反映出自然能源、水資源使用情況的綜合目標(biāo)。要做好城鎮(zhèn)發(fā)展定位，明確建設(shè)用地控制范圍，同時(shí)，應(yīng)對(duì)主要服務(wù)設(shè)施等相關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施的分布情況進(jìn)行調(diào)研。在評(píng)估中心城區(qū)規(guī)劃時(shí)，設(shè)計(jì)內(nèi)容較為復(fù)雜，比如，建設(shè)控制標(biāo)準(zhǔn)、建設(shè)用地安排、公共服務(wù)設(shè)施布局等方面內(nèi)容。其中既有規(guī)劃強(qiáng)制性內(nèi)容，還有規(guī)劃非強(qiáng)制性內(nèi)容。非強(qiáng)制性內(nèi)容同樣可以反映出公共政策屬性的落實(shí)情況，有一定的客觀評(píng)估特點(diǎn)。

經(jīng)過(guò)系統(tǒng)的分類(lèi)與整理，創(chuàng)建了一個(gè)有著較強(qiáng)邏輯性的評(píng)估體系。根據(jù)總規(guī)特性與建設(shè)活動(dòng)的進(jìn)展情況，把內(nèi)容歸納成三類(lèi)，分別是公共空間、建設(shè)用地與發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)。分析完各類(lèi)非建設(shè)用地空間落實(shí)情況后，體現(xiàn)出生態(tài)基礎(chǔ)，評(píng)估發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)的落實(shí)情況，反映出目標(biāo)的是否真正實(shí)現(xiàn)，保障人文空間的發(fā)展[2]。

（四）總規(guī)修改實(shí)施

若總規(guī)仍需要進(jìn)行改進(jìn)，需明確技術(shù)思路與規(guī)劃目標(biāo)。因此，通常將總規(guī)實(shí)施評(píng)估的問(wèn)題當(dāng)作評(píng)估結(jié)論，再調(diào)整城市整體規(guī)劃。以目前情況看，多數(shù)城市規(guī)劃在實(shí)施階段都存在原本規(guī)劃無(wú)法實(shí)現(xiàn)的問(wèn)題，通過(guò)深入分析能夠得出，缺乏統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。為有效解決上述問(wèn)題，還應(yīng)制定評(píng)估修改政策，保證總體規(guī)劃的權(quán)威性。

三、城市規(guī)劃實(shí)施評(píng)估的方法

（一）制定績(jī)效體系

在規(guī)劃實(shí)施階段，要將績(jī)效和成就效果相統(tǒng)一，要根據(jù)規(guī)劃設(shè)施的建設(shè)情況，對(duì)評(píng)價(jià)規(guī)劃目標(biāo)的執(zhí)行情況作出客觀評(píng)價(jià)，反映出實(shí)施結(jié)果和規(guī)劃目標(biāo)的一致性?；谝?guī)劃實(shí)施的成績(jī)效果，將實(shí)施影響和社會(huì)效果、城市空間效果建立關(guān)聯(lián)，分析社會(huì)效益與空間效益變化，體現(xiàn)空間協(xié)同性與社會(huì)有效性，形成評(píng)估框架，涉及空間匹配度、規(guī)劃實(shí)施滿意度等方面，因?yàn)榉旨?jí)與分類(lèi)復(fù)雜，在評(píng)估過(guò)程中，總體性評(píng)估與分級(jí)評(píng)估要同時(shí)進(jìn)行。

要對(duì)建設(shè)現(xiàn)狀和規(guī)劃目標(biāo)進(jìn)行比較，包括規(guī)模實(shí)現(xiàn)程度、空間實(shí)現(xiàn)程度，評(píng)估公共設(shè)施的完成度，按照評(píng)估年份，利用插值法將目標(biāo)年規(guī)劃指標(biāo)變?yōu)樵u(píng)估年份指標(biāo)，可以直接反映出實(shí)現(xiàn)程度。在實(shí)際評(píng)估中，不僅要評(píng)估總體指標(biāo)，還需評(píng)估設(shè)施用地的級(jí)配關(guān)系。實(shí)現(xiàn)度評(píng)估只能體現(xiàn)出目標(biāo)一致性，難以反映出實(shí)施過(guò)程與協(xié)調(diào)發(fā)展?fàn)顩r。

評(píng)估公共設(shè)施的空間效能，要分析人口密度和公共設(shè)施的空間聯(lián)系性，測(cè)出設(shè)施的常住人口覆蓋率與居住用地覆蓋率，還要考慮到城市發(fā)展方向、城市空間結(jié)構(gòu)等內(nèi)容。組織進(jìn)行問(wèn)卷調(diào)查，對(duì)使用便捷度進(jìn)行打分，以公眾的視角評(píng)判設(shè)施的社會(huì)有效性?，F(xiàn)有的基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃往往不夠關(guān)注居民的實(shí)際生活需求，要借助社會(huì)調(diào)查，找出公眾的真實(shí)訴求與隱性問(wèn)題，真正達(dá)到讓基礎(chǔ)設(shè)施使用便捷、為民服務(wù)[3]。

（二）完善評(píng)估機(jī)制

規(guī)劃實(shí)施主要涉及三方面的問(wèn)題：一，實(shí)施不到位；二，沒(méi)有按照規(guī)劃實(shí)施；三，沒(méi)有充足的準(zhǔn)備。有很多原因?qū)е逻@幾方面的問(wèn)題，對(duì)比剛性指標(biāo)，忽視問(wèn)題出現(xiàn)原因，任何評(píng)價(jià)都離不開(kāi)價(jià)值問(wèn)題，關(guān)鍵在于評(píng)價(jià)背后的機(jī)制與解決方向。各種空間政策體制之間互相連接，與城市規(guī)劃的主要內(nèi)容相對(duì)應(yīng)，生態(tài)環(huán)境、自然資源、發(fā)改等部門(mén)均對(duì)空間規(guī)劃有一定的要求。要分析空間政策與沖突問(wèn)題，找出限制實(shí)施的原因。

城市規(guī)劃屬于對(duì)未來(lái)空間發(fā)展進(jìn)行戰(zhàn)略部署，是一項(xiàng)公共政策，引導(dǎo)城市建設(shè)與管理綱領(lǐng)。城市發(fā)展戰(zhàn)略包括發(fā)展方向、整體布局與城市定位。

（三）控規(guī)實(shí)施評(píng)估方法

控制性規(guī)劃實(shí)施評(píng)估和評(píng)價(jià)規(guī)劃方案有所區(qū)別，規(guī)劃實(shí)施結(jié)果評(píng)價(jià)側(cè)重于已經(jīng)實(shí)施完成的評(píng)價(jià)，研究規(guī)劃實(shí)施效果與編制成果，要深入分析整體規(guī)劃運(yùn)作過(guò)程，進(jìn)行全方位評(píng)價(jià)。城市規(guī)劃實(shí)施的關(guān)鍵在于當(dāng)規(guī)劃被采納后，政府應(yīng)整合各方面資源，沿著規(guī)劃所設(shè)定的方向進(jìn)行落實(shí)。這種情況下，要將環(huán)境條件和各組分之間的相互關(guān)系在現(xiàn)實(shí)環(huán)境中進(jìn)行還原，要重新組合各種不確定因素，資源調(diào)配程度與協(xié)調(diào)性決定了規(guī)劃是否可被順利實(shí)施，還會(huì)受到其他各種因素變化影響，變化通常是長(zhǎng)期積累形成，難以被察覺(jué)，需要經(jīng)過(guò)一段時(shí)間后才能顯現(xiàn)，最終導(dǎo)致規(guī)劃實(shí)施結(jié)果和預(yù)期存在較大差距。當(dāng)上述情形出現(xiàn)時(shí)，不可將全部問(wèn)題都?xì)w結(jié)于編制方案的不足，所有問(wèn)題不會(huì)全部體現(xiàn)在方案之中，若實(shí)施階段超過(guò)了規(guī)定范圍，則問(wèn)題出在實(shí)施過(guò)程。

借助PPIP評(píng)價(jià)模型展開(kāi)評(píng)估，這個(gè)模型改變了結(jié)果決定一切的傳統(tǒng)觀念，注重規(guī)劃過(guò)程與決策條件的評(píng)價(jià)合理性，本質(zhì)是對(duì)規(guī)劃過(guò)程進(jìn)行不同選擇的評(píng)價(jià)，為免于受到不確定性因素影響，要把規(guī)劃理解置于較為廣闊的背景當(dāng)中，規(guī)劃運(yùn)作是連接目標(biāo)與行動(dòng)的紐帶，借助這種方式，可以將各項(xiàng)要素進(jìn)行融合，設(shè)立獨(dú)特的規(guī)劃思想方法，構(gòu)建規(guī)劃和政策評(píng)價(jià)的框架體系，再進(jìn)行仔細(xì)分析，最后確定實(shí)施效應(yīng)。在此模型當(dāng)中，能夠?qū)σ?guī)劃實(shí)施過(guò)程做出完整評(píng)價(jià)。

評(píng)價(jià)分析過(guò)程較為煩瑣，但可有效避免價(jià)值觀的偏見(jiàn)，評(píng)估對(duì)象就是控規(guī)實(shí)施自身，對(duì)于評(píng)估PPIP評(píng)價(jià)模型的“一致性”問(wèn)題，要根據(jù)控規(guī)的各項(xiàng)要素入手，了解各項(xiàng)指標(biāo)的落實(shí)情況，在其中尋找不同點(diǎn)，有利于后續(xù)分析。關(guān)于“適用性”問(wèn)題，要在決策環(huán)境與決策者兩個(gè)層面加以考慮，通過(guò)分析變化可以很好解釋?zhuān)紤]指標(biāo)的合理性。探究引起實(shí)施結(jié)果和規(guī)劃方案不一致的問(wèn)題，以訪談的方式，讓地方政府、開(kāi)發(fā)商、各分管部門(mén)提出意見(jiàn)建議，作為合理性分析的依據(jù)?！笆虑胺治觥笔窃诜桨钢朴嗠A段篩查問(wèn)題，“事后分析”是檢查當(dāng)前的外部環(huán)境、目標(biāo)價(jià)值與可能的后果。

整理每個(gè)地塊的地基信息，有利于后續(xù)分析的開(kāi)展，利用現(xiàn)狀開(kāi)發(fā)建設(shè)動(dòng)態(tài)反映實(shí)施情況，讓規(guī)劃最終實(shí)施方案和控規(guī)方案進(jìn)行融合，分地塊逐個(gè)對(duì)比，制作出控規(guī)實(shí)施狀況表格。

比較一致性之后，再?gòu)囊?guī)劃實(shí)施程序的角度進(jìn)行評(píng)估，檢查沒(méi)有根據(jù)規(guī)劃方案實(shí)施的程序。在編審階段，分析設(shè)定目標(biāo)和實(shí)施手段之間的聯(lián)系，考察是否可以達(dá)到設(shè)定目標(biāo)，實(shí)施程序是否完成，考慮相關(guān)利益團(tuán)體的訴求，并且需要當(dāng)?shù)匾?guī)劃管理部門(mén)予以配合，或假定實(shí)施程序符合規(guī)定的同時(shí)展開(kāi)評(píng)估。

最后階段的評(píng)估，要開(kāi)展“事后最優(yōu)性”評(píng)估與“適用性”評(píng)估。前者主要包括規(guī)劃目標(biāo)體現(xiàn)、規(guī)劃指標(biāo)執(zhí)行、未來(lái)發(fā)展可能等內(nèi)容，利用“特爾非法”構(gòu)建評(píng)分體系，讓相關(guān)部門(mén)與利益團(tuán)體做出評(píng)判，主要目的是要檢查是否體現(xiàn)出規(guī)劃的目的，分析能否對(duì)后續(xù)的實(shí)施形成阻礙。政策可能同現(xiàn)行控規(guī)編制存在較大出入，造成現(xiàn)行控規(guī)難以準(zhǔn)確預(yù)判土地發(fā)展，致使使用者與社會(huì)效益出現(xiàn)利益損失，若土地使用者明確，矛盾的焦點(diǎn)在于公共服務(wù)設(shè)置，若土地使用者潛在，主要矛盾在于土地使用功能與開(kāi)發(fā)指標(biāo)方面，所以，要評(píng)估規(guī)控的“適用性”。

四、結(jié)論

進(jìn)行規(guī)劃實(shí)施評(píng)估的目的是為監(jiān)測(cè)規(guī)劃實(shí)施狀況與區(qū)域發(fā)展情況，以便制定優(yōu)化調(diào)整措施，構(gòu)建年度評(píng)估體系，制作反饋報(bào)告，保證規(guī)劃方案可以更好地作為城市建設(shè)的指導(dǎo)，并能根據(jù)實(shí)際需求，有針對(duì)性地選擇評(píng)估內(nèi)容。