基于國土空間綜合整治的保定市鄉(xiāng)村振興路徑探索

保定市規(guī)劃編制研究與信息中心 陳士軒

一、背景

2017年，黨中央提出，農(nóng)業(yè)農(nóng)村農(nóng)民問題是關(guān)系國計民生的根本性問題，必須始終把解決好“三農(nóng)”問題作為全黨工作的重中之重，實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。為了引導(dǎo)鄉(xiāng)村振興有序?qū)嵤?，?018年9月，中共中央、國務(wù)院印發(fā)了《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃》。

2019年，隨著中央文件《中共中央國務(wù)院關(guān)于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施的若干意見》的印發(fā)，我國著力建立“多規(guī)合一”的國土空間規(guī)劃體系。為了更好的支撐鄉(xiāng)村振興，在國土空間規(guī)劃體系中，要求鄉(xiāng)村地區(qū)編制“多規(guī)合一”的實用性村莊規(guī)劃。2019年10月，為了指導(dǎo)新時期實用性村莊規(guī)劃的編制工作，河北省自然資源廳印發(fā)了《河北省村莊規(guī)劃編制導(dǎo)則（試行）》，針對鄉(xiāng)村振興提出了“產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富?！钡目傄?，導(dǎo)則中明確了村莊規(guī)劃中需要編制的重點內(nèi)容，其中包含生態(tài)保護修復(fù)和土地整治即國土空間綜合整治。

二、鄉(xiāng)村振興面臨的障礙

我國現(xiàn)已全面建成小康社會，完成了脫貧攻堅的任務(wù)，但是要實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興現(xiàn)階段仍面臨種種障礙。

（一）生產(chǎn)要素不斷外流，缺乏農(nóng)業(yè)人才儲備

為了發(fā)展經(jīng)濟建設(shè)城市，我國大力推進城鎮(zhèn)化建設(shè)，從新中國成立后開始在改革開放后加速。據(jù)統(tǒng)計，從1949年到2020年，我國城鎮(zhèn)化率由10.6%增長到60.6%，增加了50%左右，城鎮(zhèn)化建設(shè)取得舉世矚目的成就。在取得巨大成功的同時也帶來了隱形的弊端，城鎮(zhèn)化使得大量農(nóng)村生產(chǎn)要素流入城市，造成了農(nóng)村老齡化、空心化問題，逐漸形成了城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)。為了緩解鄉(xiāng)村的衰落，推行城鄉(xiāng)一體化發(fā)展思路，試圖通過城市反哺農(nóng)村、工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)，從而一定程度上帶動農(nóng)村發(fā)展，但并沒有解決農(nóng)村生產(chǎn)要素流出的根本問題，反而使得城市文化沖擊了鄉(xiāng)村文化，使得鄉(xiāng)村文化出現(xiàn)了消失的危機。

隨著城市的繁榮和鄉(xiāng)村的衰落，城市對于人才的吸引力遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于鄉(xiāng)村，鮮有專業(yè)技術(shù)人員和高校畢業(yè)生會選擇農(nóng)村就業(yè)，導(dǎo)致鄉(xiāng)村地區(qū)缺乏支撐可持續(xù)發(fā)展的管理和技術(shù)人才儲備。同時，由于缺乏專業(yè)技能高、管理能力強的高素質(zhì)人才，也使得鄉(xiāng)村農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和科技化的進程緩慢。

（二）土地資源利用低效，基礎(chǔ)設(shè)施相對落后

大多數(shù)的鄉(xiāng)村地區(qū)，早期沒有規(guī)劃引導(dǎo)，居民點布局散亂不緊湊。隨著時代更迭，又不斷在居民點外圍建設(shè)新住宅，使得原住宅不再使用漸漸荒廢，這樣的利用方式造成了土地資源的極大浪費。改革開放后，我國實行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制分田到戶，極大地提高了農(nóng)民生產(chǎn)積極性。但在當(dāng)前城鎮(zhèn)化和工業(yè)化為主的時代背景下，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)相對收益降低，農(nóng)民生產(chǎn)積極性被削弱，大部分農(nóng)民選擇進城務(wù)工，導(dǎo)致部分耕地荒廢，土地利用低效。同時，分田到戶的小農(nóng)經(jīng)濟形成了土地破碎化弊端，給大規(guī)?，F(xiàn)代化農(nóng)業(yè)生產(chǎn)造成了阻礙。

鄉(xiāng)村地區(qū)相較于城鎮(zhèn)區(qū)位條件差，而大部分基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的財政資金和社會資金又投向城市，使得現(xiàn)有村莊大部分僅有一條聯(lián)通路，部分山區(qū)農(nóng)村交通運輸依然不便，這也一定程度上增加了產(chǎn)業(yè)發(fā)展的成本。

（三）產(chǎn)業(yè)資本吸引力低，缺乏特色產(chǎn)品塑造

隨著城鎮(zhèn)化加快，為了更好發(fā)展經(jīng)濟，縣級城市都開始發(fā)展產(chǎn)業(yè)園區(qū)，出臺政策吸引產(chǎn)業(yè)入園，這使得縣城下的鄉(xiāng)村更加欠缺對產(chǎn)業(yè)的吸引力，對鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展帶來了極大的沖擊。

同時，為落實生態(tài)文明建設(shè)思想，部分鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)搬入園區(qū)發(fā)展，又削弱了鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)的基礎(chǔ)。面對如此境地，鄉(xiāng)村地區(qū)最好的產(chǎn)業(yè)之路就是基于農(nóng)業(yè)的產(chǎn)業(yè)融合之路，但是農(nóng)業(yè)投資回收期較長，投資回報率較低，現(xiàn)代農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營存在障礙，使得社會資本對于農(nóng)業(yè)投資較為謹(jǐn)慎，導(dǎo)致目前農(nóng)村地區(qū)對于產(chǎn)業(yè)和資本的吸引力較為低下。

基于家庭的小農(nóng)經(jīng)濟使得農(nóng)業(yè)品類規(guī)模過小，在市場中缺乏競爭力，同時大部分鄉(xiāng)村地區(qū)由于地理位置、自然環(huán)境因素相近，農(nóng)業(yè)發(fā)展類別趨于相似，又容易造成內(nèi)部競爭，限制了產(chǎn)業(yè)發(fā)展。由于種植規(guī)模小，品類相似再加上資金欠缺，很難形成特色農(nóng)產(chǎn)品品牌。

三、國土空間綜合整治在鄉(xiāng)村振興中的作用

隨著我國國土空間規(guī)劃體系的建立，土地整治已提升為全域土地綜合整治即國土空間綜合整治，不再單獨進行農(nóng)用地整理、廢棄工礦地復(fù)墾、未利用地開發(fā)、高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)等整治活動，而是從全域全要素統(tǒng)籌規(guī)劃，綜合治理。作為實用性村莊規(guī)劃中重要的編制內(nèi)容，國土空間綜合整治會對鄉(xiāng)村振興產(chǎn)生多重積極作用。

（一）提高土地利用效率

從全域全要素的視角出發(fā)，統(tǒng)籌縣級或鎮(zhèn)級國土空間規(guī)劃，著力生態(tài)、生活、生產(chǎn)空間的塑造。靈活運用增減掛鉤、占補平衡的政策原則，綜合利用農(nóng)用地整治、建設(shè)用地整理、生態(tài)修復(fù)措施，解決現(xiàn)有村莊建設(shè)用地低效利用、農(nóng)用地割裂破碎、生態(tài)環(huán)境破壞污染的問題。針對村莊農(nóng)用地，細(xì)致摸清現(xiàn)狀利用情況，在不突破國土空間規(guī)劃用途管制的前提下，本著方便農(nóng)民勞作，整理田間道路，減少不必要的彎曲和岔路，適當(dāng)增加道路寬度，提高道路使用率。對于農(nóng)用地范圍內(nèi)的廢棄工礦建設(shè)用地，利用政策資金進行土地復(fù)墾，與周邊農(nóng)田集中連片。通過復(fù)墾所產(chǎn)生的建設(shè)用地指標(biāo)，可與居民點內(nèi)整理的低效建設(shè)用地指標(biāo)集中使用，提高土地利用效率。同時，對于“三線”范圍外因耕種條件差而未開發(fā)利用的土地，可以納入國土空間綜合整治進行土地開發(fā)，改善耕種條件，增加土地利用面積。

（二）激活土地資源價值

通過國土空間綜合整治，可以增加農(nóng)用地面積，提高農(nóng)用地質(zhì)量，減少農(nóng)用地被廢棄工礦用地以及未開發(fā)地的分割，使得農(nóng)業(yè)資源更加集中，進行現(xiàn)代化大規(guī)模生產(chǎn)的價值凸顯。通過國土空間綜合整治，低效建設(shè)用地被挖潛，廢棄工礦被復(fù)墾，未利用地被開發(fā)，獲得的建設(shè)指標(biāo)在建設(shè)用地范圍內(nèi)集中使用，根據(jù)村莊發(fā)展需求可作為設(shè)施農(nóng)用地和農(nóng)村農(nóng)業(yè)三產(chǎn)融合用地，也可作為經(jīng)營性建設(shè)用地，最大限度激活土地價值。通過國土空間綜合整治，被破壞的生態(tài)用地得以修復(fù)，村莊環(huán)境得到改善，鄉(xiāng)村文化休閑觀光價值得以體現(xiàn)。

（三）助力鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興

鄉(xiāng)村要振興，產(chǎn)業(yè)要先行，產(chǎn)業(yè)興旺是實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的核心內(nèi)容、重要手段和必要前提。通過國土空間綜合整治，農(nóng)用地資源、建設(shè)用地資源和生態(tài)資源價值都得到提升，為產(chǎn)業(yè)發(fā)展夯實了基礎(chǔ)。集中連片優(yōu)質(zhì)的農(nóng)用地資源和建設(shè)用地資源為發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)和基于農(nóng)業(yè)的三產(chǎn)融合提供了可能，結(jié)合土地流轉(zhuǎn)政策農(nóng)業(yè)種植公司可以進行大規(guī)模機械化生產(chǎn)，在規(guī)模優(yōu)勢基礎(chǔ)上可以打造優(yōu)質(zhì)農(nóng)產(chǎn)品品牌，依托騰挪的建設(shè)用地指標(biāo)發(fā)展農(nóng)產(chǎn)品加工和農(nóng)業(yè)服務(wù)業(yè)，讓三產(chǎn)融合真正得以實現(xiàn)。通過生態(tài)修復(fù)和環(huán)境改善，結(jié)合鄉(xiāng)村自然環(huán)境和特色種植，采用招商引資發(fā)展觀光旅游業(yè)，充分發(fā)揮鄉(xiāng)村文化價值。

四、保定市鄉(xiāng)村振興路徑探索

保定市位于太行山東麓，地貌包含山地和平原，因此保定市鄉(xiāng)村可分為山地鄉(xiāng)村地區(qū)和平原鄉(xiāng)村地區(qū)，根據(jù)不同的自然地理條件，應(yīng)因地制宜地開展鄉(xiāng)村振興路徑探索。

（一）平原鄉(xiāng)村地區(qū)路徑探索

保定市平原鄉(xiāng)村地區(qū)屬于華北平原，耕作條件良好，相較于山地地區(qū)進行規(guī)?；瘷C械生產(chǎn)的成本較低。農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)已基本完成，進行土地流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營有了更加堅實的基礎(chǔ)，政府應(yīng)出臺相關(guān)政策保障農(nóng)民切身利益，提高農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)的積極性。結(jié)合土地流轉(zhuǎn)的大力開展，應(yīng)在縣域及鎮(zhèn)域范圍內(nèi)推行國土空間綜合整治，整合破碎化土地、復(fù)墾廢棄土地、改良?xì)埓瓮恋?、?yōu)化路網(wǎng)結(jié)構(gòu)、開發(fā)低效道路，充分提高耕地生產(chǎn)效率，提升耕地質(zhì)量，通過政府牽頭結(jié)合國家助農(nóng)政策融資建立或引入現(xiàn)代化種植企業(yè)，發(fā)展規(guī)?；瘷C械化農(nóng)業(yè)，雇傭農(nóng)村留守勞動力作為企業(yè)職工，以增加農(nóng)民收入。在村莊及鄉(xiāng)鎮(zhèn)居民點開展建設(shè)用地整理和挖潛工作，在合法合理的基礎(chǔ)上，通過土地騰挪將建設(shè)用地指標(biāo)集中作為三產(chǎn)融合用地，發(fā)展與區(qū)域現(xiàn)代農(nóng)業(yè)相適應(yīng)的二三產(chǎn)業(yè)，借助規(guī)模優(yōu)勢打造區(qū)域特色品牌，提高區(qū)域農(nóng)業(yè)競爭力。

（二）山地鄉(xiāng)村地區(qū)路徑探索

保定市山地鄉(xiāng)村地區(qū)屬于太行山脈，耕地資源較為匱乏，生態(tài)保護形勢嚴(yán)峻。按照國土空間規(guī)劃生態(tài)保護紅線要求，需要在山地鄉(xiāng)村地區(qū)對已破壞的生態(tài)環(huán)境進行整治修復(fù)，提升區(qū)域整體生態(tài)價值，鞏固或擴大周邊山村現(xiàn)有旅游資源，保護綠水青山變?yōu)榻鹕姐y山。同時，在山地鄉(xiāng)村地區(qū)的生態(tài)保護紅線外結(jié)合農(nóng)民自行開墾荒地的現(xiàn)狀以及國家對于低丘緩坡未利用地開發(fā)的政策，積極引入需要占用耕地進行建設(shè)的基建企業(yè)，通過開發(fā)指標(biāo)置換開發(fā)資金，對區(qū)域內(nèi)面積較大的低丘緩坡未利用地進行開發(fā)利用。將開發(fā)完成的農(nóng)用地經(jīng)營權(quán)出讓給農(nóng)業(yè)種植公司，結(jié)合區(qū)域自然條件，種植適合生長的果樹，既做到了生態(tài)保護，又提高了經(jīng)濟效益。此外，通過公司經(jīng)營可以塑造品牌提高銷量，也可以開展休閑觀光采摘業(yè)務(wù)，提高產(chǎn)業(yè)價值。

五、結(jié)論

本文通過對村莊現(xiàn)狀及文獻研究，梳理出現(xiàn)今村莊實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興存在生產(chǎn)要素外流、土地利用低效、產(chǎn)業(yè)吸引力低等障礙，分析得出國土空間綜合整治在實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興中能夠發(fā)揮提高土地利用效率、激活土地資源價值、助力鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興的作用，并將保定市分為平原鄉(xiāng)村地區(qū)和山地鄉(xiāng)村地區(qū)，因地制宜地提出基于國土空間綜合整治的鄉(xiāng)村振興路徑。