基層政府與民眾間的信任問題研究

南京工業(yè)大學(xué)法政學(xué)院 張宇時

一、問題的提出

從古至今，信任始終貫穿在人類社會的每一個歷史階段。不論是執(zhí)政者還是政治家，對于政府信任度都無比重視。人與人合作的前提條件是信任，而民眾對政府的信任，也是我們國家安定有序、社會和諧發(fā)展的重要因素。但是，我們也可以看到，個別地區(qū)出現(xiàn)了一些政府信任度流失現(xiàn)象，影響了基層政府與民眾間的良好信任關(guān)系。如果放任基層政府信任危機等問題不管不顧，會使得民眾對基層政府的合法性產(chǎn)生懷疑、冷漠或者是敵視的態(tài)度，對政府形象造成負(fù)面影響，損害基層政府的“合法性”，甚至?xí)＜拔覀兊膱?zhí)政根基，最終造成無法挽回的后果。基于此，本文通過研究基層政府與民眾之間存在的信任問題，以期為提高民眾對基層政府的認(rèn)同度提供一定的建議。

二、相關(guān)概念界定

關(guān)于學(xué)術(shù)界對政府信任概念的界定，張成福認(rèn)為，政府與民眾的信任關(guān)系就是基于民眾對政府的合理期望和政府的反應(yīng)的互動合作關(guān)系。[1]政府的信任也被一些學(xué)者從心理學(xué)的角度去剖析，被認(rèn)為是公民與政府就社會利益達(dá)成一致的前提下，公民通過長期觀察政府踐行公共利益的程度，基于對行政行為的公平客觀評價的心理結(jié)果。[2]

還有一些學(xué)者對政府信任關(guān)系進(jìn)行了闡述。程倩認(rèn)為，政府信任關(guān)系是國家行政機關(guān)參與國家權(quán)力客體實施的過程，即行政客體(包括民眾個人、社會團(tuán)體及組織)、行政制度的整體(包括制度要素之間的關(guān)系,及其運行狀態(tài))的合乎道理的預(yù)期，并基于行政機構(gòu)應(yīng)對的一種互動的合作關(guān)系。[3]董澤文也提到，政府信任關(guān)系反映了民眾與政府之間的良性互動關(guān)系，體現(xiàn)政府在社會治理層面的能力，有助于提升政治合法性。[4]

在歷史的發(fā)展中，我們可以知道三種不同類型的信任關(guān)系，第一種信任關(guān)系是習(xí)俗型信任，第二種是契約型信任，第三種是合作型信任。在早期的農(nóng)業(yè)社會中，習(xí)俗型信任占據(jù)主導(dǎo)地位，工業(yè)社會中，最為重要的信任類型莫過于契約型信任，而合作型信任是后工業(yè)社會必須要充分考慮和選擇的重要因素。與此同時，不同的信任類型，其合作性質(zhì)和表現(xiàn)也會有所區(qū)別。

三、基層政府與民眾間信任問題分析

“放管服”改革一直在穩(wěn)步進(jìn)行，民主法治、社會保障等制度躍上了一個新的臺階，政府的威望和合法性在民眾的心中也有了一個質(zhì)的飛躍。但隨著經(jīng)濟(jì)等方面的迅速發(fā)展，也出現(xiàn)了一些影響政府信任度的現(xiàn)象，導(dǎo)致了政府信用的缺失。政府信任度體現(xiàn)和反映著民眾對政府的認(rèn)可程度，也是政府開展活動和實施政策的基礎(chǔ)?；鶎诱桥c百姓群眾接觸最為頻繁、與民眾關(guān)系最為密切的行政機關(guān)，在國家行政體制中有著無可替代的地位，民眾對基層政府的信任度影響著新時代中國社會的發(fā)展和穩(wěn)定。

（一）基層政府信任方面的問題

1.基層政府對民眾的不信任

在個別基層政府機關(guān)，充斥著對民眾不信任的情緒，他們將民眾視作擾亂公共治安的違法亂紀(jì)之人，認(rèn)為民眾不遵法、不守法，不愿意配合基層政府部門的治安管理活動，是維護(hù)社會秩序的“絆腳石”?；谶@種不信任民眾的思想，基層政府部門采取了“釣魚執(zhí)法”等執(zhí)法手段，造成了不良的社會后果，加深了民眾與政府之間的信任危機?！搬烎~執(zhí)法”背后是基層政府對民眾的不信任心理，將民眾當(dāng)作潛在的違法對象，甚至當(dāng)作“嫌疑犯”一樣對待，不但不設(shè)法提高民眾遵紀(jì)守法意識，反而誘惑其違法亂紀(jì)。這種執(zhí)法方式不僅破壞了基層政府與民眾之間的信任關(guān)系，加大了社會治理成本，而且增加了群眾違法的可能性。如此執(zhí)法只會導(dǎo)致惡性循環(huán)，基層政府進(jìn)一步不信任群眾。

2.基層政府對民眾的認(rèn)知誤區(qū)

由于基層政府的官員容易受到傳統(tǒng)特權(quán)思想的影響，易產(chǎn)生在高估自己的同時看低基層民眾的心理?；鶎庸賳T對民眾還存在著懷疑其素質(zhì)能力和科學(xué)文化水平等現(xiàn)象，在政務(wù)信息公開、民眾政治參與等方面仍然持消極否定的態(tài)度?；鶎诱J(rèn)為民眾的政治參與會損耗相當(dāng)多的社會資源，增加行政成本，使得政府的權(quán)力被削弱，政府的威信被降低，甚至社會秩序也會被擾亂，并將民眾看成是沒有行為規(guī)范、惰性和冷漠的人，不利于基層政府的管理。一些基層官員自認(rèn)為其公職身份掌握著行政權(quán)力，在與民眾溝通交流時居高臨下、不可一世，一旦民眾想要解決遇到的困難，各部門之間相互扯皮，將民眾的訴求當(dāng)作“皮球”一樣踢過來踢過去，遲遲不為民解決問題。基層官員對民眾的不信任也造成了基層政府與民眾間的信任危機。

（二）民眾方面的信任問題

1.民眾對基層政府的“老不信”問題

所謂“老不信”，是指不相信政府的表態(tài)，不相信官方媒體的宣傳，不相信專家權(quán)威的說教等。曾經(jīng)的政府、專家媒體被視為最有公信力的群體，而今天卻不被民眾所信任。首先，民眾對自己利益的訴求也與過去發(fā)生了較大的變化，長久以來，民眾視基層政府為一個超人，能夠為民眾打敗各式各樣的“小怪獸”，但是基層政府畢竟不是萬能的，基層政府部門也有解決不了的問題，專家也有說錯話的時候，官方媒體也有虛假報道的時候。長此以往，民眾從“老百信”變成了“老不信”。其次，近年來網(wǎng)絡(luò)謠言盛行，各種各樣的謠言充斥網(wǎng)絡(luò)，當(dāng)一些謠言出現(xiàn)的時候，盡管政府“一而再，再而三”出面進(jìn)行辟謠、澄清、聲明，基層民眾卻怎么也不相信，人們寧愿去聽信謠言，也不愿去相信對事件進(jìn)行深入調(diào)查的政府。由于有些謠言看起來有鼻子有眼，“可信度”很高，因此民眾很難分清其中的真真假假，導(dǎo)致民眾對民間的謠言持“寧可信其有”的態(tài)度，而對權(quán)威基層政府部門的辟謠抱著“寧可信其無”的想法。

2.民眾對基層政府的回應(yīng)不滿

在現(xiàn)今，民眾對基層政府的信任發(fā)生了一些錯層的現(xiàn)象。原先很多基層政府能夠解決的事情，民眾反而不樂意去找基層政府幫忙，抵觸與基層政府來往，在民眾有困難的時候首先找的是他們的“上級”，即人們常說的“把你們領(lǐng)導(dǎo)喊來”，而不是去找基層政府的工作人員。這種現(xiàn)象的背后反映的是民眾對較高層級的黨組織和政府有著高度的信心的希望，對“中央”滿懷希望，下意識地認(rèn)為上級部門能夠為他們解決難題、主持公道。當(dāng)民眾利益受損時，例如農(nóng)民的失地補償問題、政府占地補償問題、暴力拆遷問題，通過基層政府的信訪、上訪等途徑想要維護(hù)自己的合法利益時，基層政府要么就是躲著不見，要么就是拖著不做，要么是推給其他部門，反正就是不應(yīng)允民眾為其解決合法訴求。這個時候出面進(jìn)行安撫民心、調(diào)查問題、公布真相的往往是中央或者上級政府部門，民眾漸漸地對基層政府失去了信任，而愈加相信上級政府是中央派來的“救兵”，對中央政府的信任度越來越高，對基層政府持懷疑的態(tài)度越來越深。

四、基層政府與民眾間建立良好信任的對策建議

我國正處于社會轉(zhuǎn)型期，基層政府在我國政治權(quán)力體系中處于末梢，是政府與公民打交道的橋頭堡。因此分析基層政府與民眾間存在的信任問題，通過采取積極有效的舉措，多方位認(rèn)識基層政府與民眾間存在的信任問題，需要通過基層政府重塑信任、基層官員加強自律和民眾重拾信任共同提高民眾對基層政府的信任度，從而構(gòu)建基層政府與民眾間良好的信任關(guān)系。

（一）基層政府重塑信任

1.構(gòu)建基層政府與民眾間互動式的溝通機制

首先要順暢溝通渠道，建立一個多元化的溝通渠道，是實現(xiàn)彼此間良性互動的前提和基礎(chǔ)。要健全信訪部門的職能，使民眾的意見和建議能夠真正傳達(dá)給政府部門負(fù)責(zé)人，從而使得基層政府能夠明白民眾的所想和訴求。要健全聽證會、官民面對面制度，要讓基層政府充分認(rèn)識到民眾的政治素質(zhì)和政治參與能力，增加基層政府對民眾的信任和理解。其次，要轉(zhuǎn)變基層政府的執(zhí)政理念，改變高高在上的地位，建立一種協(xié)商、合作式的關(guān)系，通過各種渠道實現(xiàn)與民眾的溝通交流，最大限度地接收民眾的意見和建議，肯定民眾的政治參與，鼓勵更多的民眾加入到社會的治理中去，基層官員還要主動與民眾進(jìn)行溝通和交流。最后，用法律和制度來保障溝通的有效性，完善現(xiàn)有的法律法規(guī)，使其能夠適應(yīng)社會的發(fā)展和民眾的需要。

2.完善積極的基層政府回應(yīng)機制

完善積極的回應(yīng)機制，基層政府能夠?qū)崿F(xiàn)與民眾的零距離溝通，宣傳優(yōu)秀的文明成果。通過收集民眾的利益訴求和在治理過程中出現(xiàn)的種種問題，進(jìn)行迅速反饋，可以使得基層政府更加確切和真實地了解政府內(nèi)部行政體制中的各項問題，并將民眾的意志和要求相結(jié)合，使我們黨和國家機構(gòu)改革能夠更加完善。民眾的民主政治意識逐漸得到增強，基層政府在治理社會的過程中，應(yīng)培養(yǎng)敏感的應(yīng)對能力，把民眾提出的意見和訴求擺在首位，進(jìn)一步完善基層政府的回應(yīng)機制，培養(yǎng)基層政府的回應(yīng)本領(lǐng)。因此，從針對基層政府回應(yīng)體系的預(yù)測能力出發(fā)，革除基層政府與民眾間存在的溝通制度阻礙，基層政府還要扮演政策宣傳者和民眾教育者的角色，通俗準(zhǔn)確解釋政府頒布的政策和規(guī)章制度，讓民眾能夠容易理解和真正發(fā)自內(nèi)心地接受。

（二）官員加強自律，提升基層政府形象

1.強化基層官員的服務(wù)意識

基層公務(wù)員要銘記為人民服務(wù)的宗旨，貫徹落實從群眾中來，到群眾中去的群眾路線。有針對性地培養(yǎng)基層官員的為民服務(wù)意識、危機意識、法治意識、憂患意識，并向基層官員灌輸人民主權(quán)思想，時刻為了人民的意識。堅決貫徹親民路線，密切聯(lián)系民眾，做到親民、愛民、為民，重獲民眾的支持和認(rèn)可。除此之外，基層公務(wù)人員要樹立服務(wù)行政的理念，從執(zhí)法目的、思維意識、執(zhí)法行為等方面做到“情為民所系，權(quán)為民所用，利為民所謀”，站著民眾的角度去管理、去服務(wù)、去執(zhí)法，親近基層民眾，在工作之中嚴(yán)于律己，改善在民眾心目中的形象。

2.加強基層官員法治意識

加強培育基層政府干部和執(zhí)法人員的法治思維。既要從基層政府的一把手抓起，也要抓基層的執(zhí)法人員，通過制度案例討論、法治宣傳、法治講座培訓(xùn)、法院旁聽等多種途徑來提升基層政府公務(wù)人員的法治素養(yǎng)?；鶎痈刹亢突鶎訄?zhí)法人員要主動學(xué)習(xí)法律知識，提高自己的道德標(biāo)準(zhǔn)，自覺培養(yǎng)法律思維，強化自身“以法為本、以法為度、依法辦事”的法治意識?；鶎庸賳T根據(jù)自己的工作性質(zhì)，與實際相結(jié)合，自覺學(xué)習(xí)與自己工作緊密聯(lián)系的法律法規(guī)，注重實效，堅持不懈?；鶎庸珓?wù)人員要堅定法律信仰，依法行政、公正執(zhí)法，自覺接受法律和制度的約束。

（三）民眾重拾對基層政府的信任

1.提高甄別信息的能力

一方面，作為基層民眾，在看到“小道消息”而又與民眾切身利益緊密相關(guān)的信息的時候，首先要做的是證實，而不是盲目跟風(fēng)，將“不造謠，不信謠，不傳謠”牢牢記在心中。平時多看書籍，增加自己的科學(xué)文化知識，擴展自己的知識面，在“學(xué)到老，活到老”中把辨別是非的能力，在面對一些謠言時便能理性、合理地對待，不被一些極少數(shù)不理性的人帶偏，冷靜地表達(dá)自己的觀點和態(tài)度。另一方面，民眾自覺提升法律素養(yǎng)的學(xué)習(xí)，培養(yǎng)法律思維，鍛煉獨立判斷的能力，不人云亦云、盲目跟風(fēng)信謠。

2.對基層政府抱有寬容的心態(tài)

基層政府在處理政務(wù)的過程中并非是十全十美的，存著一些缺陷和不足?；鶎庸賳T全心全意為人民服務(wù)的宗旨也是不斷努力的方向，是一個漸進(jìn)實現(xiàn)的過程。廣大基層民眾應(yīng)當(dāng)以寬容和理解的態(tài)度對待現(xiàn)階段基層政府的不足之處，民眾對基層政府工作的期望應(yīng)當(dāng)是在一個合理的范圍內(nèi)。我國當(dāng)前存在著利益分配不平衡和權(quán)利失衡等現(xiàn)象，特別是發(fā)生在弱勢群體身上，與此同時，也存在行政執(zhí)法不當(dāng)、公共危機應(yīng)急處理機制不健全等諸多問題?；鶎诱畬@些問題難辭其咎，引發(fā)了民眾的極大不滿和不信任情緒，但是民眾不能因為這些負(fù)面問題就否定了基層政府所有的努力，抹殺他們所有的成績和貢獻(xiàn)。作為民眾應(yīng)當(dāng)相信基層政府，給予基層政府更多的時間，用包容的心態(tài)去對待。