論公眾參與行政協(xié)議模式下行政優(yōu)益權(quán)的法律規(guī)制

中國社會科學(xué)院大學(xué)法學(xué)院 張棣偉

一、問題提出

我國傳統(tǒng)行政法學(xué)認(rèn)為，行政權(quán)作為一種高權(quán)權(quán)力，具有天然的優(yōu)益性。在理論和實踐中，行政主體與行政相對人形成的行政法律關(guān)系中，兩者的地位是不平等的，行政主體能夠?qū)π姓鄬θ税l(fā)號施令，對其權(quán)利加以限制或克減。但是隨著經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展，現(xiàn)代行政國家和服務(wù)型政府觀念的日漸深入，互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的發(fā)展和民主理論的進(jìn)一步發(fā)展，越來越多的公民有了國家參與意識，通過各種途徑和形式參與到行政工作中來，對政府工作進(jìn)行監(jiān)督。合作行政或者開放行政作為一種柔和、平等、開放的行政管理手段，區(qū)別于過去上下級命令式的行政管理方式，在當(dāng)前的社會治理中發(fā)揮著日益重要的作用，比如最為人們熟知的行政協(xié)議、特許經(jīng)營協(xié)議、公私合作等現(xiàn)代行政治理模式，這些治理模式不僅有利于私主體和行政主體之間的交流合作，同時也極大地提高了行政效率。但是從另一角度分析，這一新的發(fā)展模式，也在一定程度上影響著政府的決策和現(xiàn)代行政管理模式，對傳統(tǒng)行政法意義上的行政優(yōu)益權(quán)帶來了挑戰(zhàn)，我們需要重新審視和解構(gòu)行政優(yōu)益權(quán)的概念特征、合法性來源、權(quán)利范圍、規(guī)制的必要性和可行性，對在公眾廣泛參與下的現(xiàn)代行政優(yōu)益權(quán)進(jìn)行重構(gòu)，進(jìn)一步規(guī)范行政法律關(guān)系的運行。

二、行政優(yōu)益權(quán)的合法性來源

（一）傳統(tǒng)行政法上行政優(yōu)益權(quán)的概念特征

優(yōu)益權(quán)的概念應(yīng)該如何界定，學(xué)術(shù)界和理論界有著不同的看法，主要有兩種不同的理論解釋，第一種觀點認(rèn)為：“行政優(yōu)益權(quán)的目的是為了行政管理以及公共利益，為了此目的的實現(xiàn)，賦予一定的特權(quán)是必要的?！钡诙N觀點認(rèn)為：“行政機(jī)關(guān)通過協(xié)商與協(xié)議相對人簽訂行政協(xié)議，其目的是為了公共利益，實際是國家意志的體現(xiàn)，因此優(yōu)益權(quán)必須符合比例原則，是一種適當(dāng)?shù)臓顟B(tài)。”筆者認(rèn)為，行政優(yōu)益權(quán)是行政主體基于自身的特殊性而單方享有的，這種特殊性必須是基于國家利益和公共利益的考量，基于現(xiàn)代行政國家的實際需要，在行政合同的簽訂履行中為了實現(xiàn)行政管理目的或者為了維護(hù)公共利益，可以直接行使的強(qiáng)制性權(quán)力，并且這種強(qiáng)制力的直接行使必須在公法的有效約束下和救濟(jì)體制完善的背景下。

筆者在查閱和總結(jié)了法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)和規(guī)章的基礎(chǔ)上，認(rèn)為行政優(yōu)益權(quán)主要包括變更權(quán)、解除權(quán)、強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)、處罰權(quán)、監(jiān)督管理權(quán)等權(quán)力，且這是權(quán)力都是行政主體在一定條件下單方擁有和行使的權(quán)力，這也是行政優(yōu)益權(quán)的特點。同時行政優(yōu)益權(quán)具有單方強(qiáng)制性、權(quán)力的法定性和專屬性、權(quán)力和責(zé)任的不可分性等特征?；谛姓?yōu)益權(quán)的特殊性，違法行使和濫用的可能性較大，必須有一個強(qiáng)有力的監(jiān)督，采用法律的規(guī)制特別是公法行政法的規(guī)制是最好的方式。

（二）行政優(yōu)益權(quán)的合法性來源

隨著私法領(lǐng)域的合同理念、私法行政、公私合作治理等理念與公法領(lǐng)域的行政理念相融合，兼具行政性和合意性的現(xiàn)代行政法治治理模式應(yīng)運而生?，F(xiàn)代行政既然強(qiáng)調(diào)具有合意性，行政優(yōu)益權(quán)在現(xiàn)代行政國家是否還有存在的必要性？有無減弱的趨勢？這些問題都需要對行政優(yōu)益權(quán)的合法性來源進(jìn)行探討。筆者認(rèn)為，之所以要賦予行政機(jī)關(guān)這些優(yōu)益權(quán)，是因為現(xiàn)代行政治理是實現(xiàn)公共利益、履行行政管理職能的有效行為方式，其“應(yīng)有特殊手段予以保障，不能完全如私合同一樣，只有事后的私法救濟(jì)手段”。特別是隨著行政國家、福利國家的興起，面對日益復(fù)雜的社會治理任務(wù)和多元化的利益模式，行政主體的角色和任務(wù)隨著時代的發(fā)展變化也在不斷地發(fā)生著變化，需要其履行的職責(zé)也在變化。行政主體不僅需要維護(hù)社會的一般秩序和基本安全等最低限度的任務(wù)，還要積極提供各種公共福利和公共服務(wù)，而且范圍也在進(jìn)一步擴(kuò)大，可以說公共利益是行政法的核心。

（三）行政優(yōu)益權(quán)的運行現(xiàn)狀

近年來，行政公私合作治理模式在理論和實踐中已得到廣泛認(rèn)可和推廣，但是關(guān)于行政優(yōu)益權(quán)的規(guī)范和約束明顯滯后和不足，嚴(yán)重制約了行政權(quán)力模式的正常運行，阻礙了政府法治化的進(jìn)程和現(xiàn)代社會治理的發(fā)展。新修訂的《行政訴訟法》將因行政權(quán)行使引發(fā)的行政協(xié)議糾紛納入了行政訴訟，《行政協(xié)議司法解釋》中也明確了行政協(xié)議的審理問題，這在一定程度上緩解了有關(guān)行政協(xié)議在履行過程中的一些現(xiàn)實法律問題。但是關(guān)于行政協(xié)議和行政優(yōu)益權(quán)的立法依舊很分散，對于行政優(yōu)益權(quán)的規(guī)范也比較散亂和不明確，在立法和司法上對于行政優(yōu)益權(quán)的具體內(nèi)容、性質(zhì)、法律地位都沒有確切定位，急需在學(xué)理和法理上作出回應(yīng)。

立法上對于行政優(yōu)益權(quán)規(guī)定的模糊和混亂，當(dāng)然也造成了實踐中權(quán)力行使和權(quán)利保障的一系列問題，對于行政主體行政優(yōu)益權(quán)的正確行使造成了困惑，也給公民的權(quán)利和自由造成了風(fēng)險甚至是現(xiàn)實危險。在實踐中，濫用行政優(yōu)益權(quán)的行為違反了誠實信用原則、法治原則，忽視了合法行政、合理行政的基本法治要求，這不僅嚴(yán)重?fù)p害協(xié)議相對人的權(quán)益，也給國家利益和公共利益造成了現(xiàn)實的損害，造成政府與公民關(guān)系緊張，阻礙法治政府、法治國家的建設(shè)。

三、行政優(yōu)益權(quán)的公法規(guī)制—以行政協(xié)議的法律救濟(jì)為視角

（一）行政優(yōu)益權(quán)規(guī)制的必要性分析

正是由于行政優(yōu)益權(quán)的規(guī)制存在現(xiàn)實問題，比如行政優(yōu)益權(quán)的基本原則不明確、權(quán)能不清晰、程序不規(guī)范、救濟(jì)制度缺位等問題，筆者認(rèn)為有必要結(jié)合行政協(xié)議，對行政優(yōu)益權(quán)從必要性和可行性兩個維度進(jìn)行分析。行政協(xié)議相較于傳統(tǒng)行政高權(quán)行為，雖然行政相對人不再只是單純的被支配的一方，相對方有協(xié)商的余地和機(jī)會，但與民事合同中雙方當(dāng)事人相比，依然具有很明顯的不平等性，行政主體處于優(yōu)勢地位，這種不平等和優(yōu)勢就體現(xiàn)在行政主體對于行政優(yōu)益權(quán)的擁有和支配。由于行政主體的這種天然優(yōu)勢，極易導(dǎo)致行政主體基于其管理支配地位，從而輕易損害相對人的合法權(quán)益，甚至侵害國家利益和公共利益。從另外一個角度分析，根據(jù)前面論述，我國涉及行政協(xié)議中行政優(yōu)益權(quán)的法律法規(guī)還不完善，相關(guān)的概念界定和評價標(biāo)準(zhǔn)都不明確，從而導(dǎo)致了在司法實踐中存在諸多現(xiàn)實困境，特別是給法官的自由裁量權(quán)適用造成困擾，因此有必要對行政優(yōu)益權(quán)進(jìn)行相應(yīng)的規(guī)制，以擺脫現(xiàn)實的治理困境，從而充分發(fā)揮行政優(yōu)益權(quán)在司法實踐中的重要作用，從根本上保障公民合法權(quán)益和保護(hù)公共利益。

（二）行政優(yōu)益權(quán)規(guī)制的可行性分析

筆者認(rèn)為賦予行政機(jī)關(guān)行政優(yōu)益權(quán)不但是很有必要的，而且是具有高度可行性的，目的是要充分發(fā)揮行政機(jī)關(guān)的管理優(yōu)勢和資源優(yōu)勢，相較于公民、法人和其他社會組織等非行政主體，行政機(jī)關(guān)掌握了更全面、更完整的社會各方面的信息，并且具有更強(qiáng)的社會公信力和資源管理的調(diào)配能力，行政機(jī)關(guān)通過行使行政優(yōu)益權(quán)，可以更好地實現(xiàn)現(xiàn)代行政管理的目標(biāo)，從而維護(hù)社會公共利益。另一方面，行政協(xié)議除了體現(xiàn)作為公權(quán)力主體一方的行政機(jī)關(guān)的高權(quán)性和權(quán)威性，還要維護(hù)作為合同當(dāng)事人另一方的相對人的合法權(quán)益，出于這樣的考慮，更需要對行政優(yōu)益權(quán)進(jìn)行必要的限制，從而防止其濫用，所以行政機(jī)關(guān)在運用行政優(yōu)益權(quán)實現(xiàn)行政協(xié)議目的的同時，也要保障另一方當(dāng)事人的合法權(quán)益不受侵害，這也是現(xiàn)代行政法治國家的題中應(yīng)有之義。

（三）行政優(yōu)益權(quán)法律規(guī)制建構(gòu)

賦予行政主體行政優(yōu)益權(quán)，是為了在協(xié)議履行的過程中能夠更好地保障公共利益和行政管理目標(biāo)的實現(xiàn)，但此種權(quán)力具有強(qiáng)制性和侵略性，有被濫用的可能性，如果對其不能有效進(jìn)行法律規(guī)制，很容易造成權(quán)力濫用，從而對行政相對人乃至公共利益和行政管理秩序造成危害，背離行政優(yōu)益權(quán)的本質(zhì)。因此，筆者認(rèn)為有必要從多個角度對行政優(yōu)益權(quán)進(jìn)行法律特別是行政法上的規(guī)制。

1.在行政立法上明確行政優(yōu)益權(quán)的概念和種類

目前，我國關(guān)于行政優(yōu)益權(quán)具體內(nèi)容的規(guī)定分散在各種法律法規(guī)之中，規(guī)定得不夠清晰，甚至相互之間的規(guī)定有矛盾，這既不利于行政機(jī)關(guān)明確自己的權(quán)力，也不利于協(xié)議相對人了解自己面臨的風(fēng)險，有必要對行政優(yōu)益權(quán)進(jìn)行系統(tǒng)規(guī)定。筆者認(rèn)為可以在既有法律法規(guī)的框架里明確行政優(yōu)益權(quán)的概念和種類，同時在今后條件成熟時出臺《行政程序法》《行政協(xié)議法》等法律法規(guī)中同樣需要明確行政優(yōu)益權(quán)。此外，還應(yīng)在立法中確立行政優(yōu)益權(quán)的基本原則，比如，比例原則、信賴?yán)姹Ｗo(hù)原則、正當(dāng)程序原則等等。

2.建立和規(guī)范行政優(yōu)益權(quán)行使程序

程序正義是實現(xiàn)實體正義的保障，在行政優(yōu)益權(quán)行使中雙方地位不對等的模式下，未避免行政優(yōu)益權(quán)的濫用，應(yīng)當(dāng)建立和規(guī)范行政優(yōu)益權(quán)行使的法定程序。筆者認(rèn)為可以引入?yún)f(xié)商告知制度、聽證制度、回避制度等程序性制度，確保行政優(yōu)益權(quán)在合法軌道上運行，以期通過程序達(dá)到對行政優(yōu)益權(quán)的規(guī)制。

3.賦予行政相對人相應(yīng)的權(quán)利救濟(jì)途徑

私權(quán)利能夠得到公平公正的對待，是現(xiàn)代法治國家的題中應(yīng)有之義，也是完善國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的重要內(nèi)容。筆者認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)建立訴訟外和訴訟內(nèi)聯(lián)動的行政優(yōu)益權(quán)糾紛解決機(jī)制，進(jìn)一步擴(kuò)寬救濟(jì)渠道，降低救濟(jì)門檻和成本，將行政優(yōu)益權(quán)糾紛切實納入行政復(fù)議、行政訴訟、行政補(bǔ)償、行政賠償范圍。此外《最高人民法院關(guān)于審理行政協(xié)議案件若干問題的規(guī)定》第十六條第一款規(guī)定，行政機(jī)關(guān)在變更或解除行政協(xié)議時，若給另一方當(dāng)事人造成損失應(yīng)給予賠償，但是對于賠償標(biāo)準(zhǔn)并未作出詳細(xì)具體的規(guī)定，應(yīng)當(dāng)通過完善司法解釋或是裁判案例指導(dǎo)制度，進(jìn)一步完善賠償標(biāo)準(zhǔn)。