中國三孩政策下的低生育形勢、人口政策困境與出路

■ 王軍 李向梅

一、引言

伴隨第七次全國人口普查（以下簡稱“七普”）數(shù)據(jù)公布和三孩政策的宣布實施，2021年在中國人口發(fā)展史上注定是不平凡的一年。從宏觀層面來看，三孩政策的實施對于中國經(jīng)濟(jì)、社會和家庭的可持續(xù)發(fā)展具有重要意義，既是通過提振生育水平減緩人口少子化和老齡化對經(jīng)濟(jì)和社會所造成的沖擊的關(guān)鍵舉措，也是將生育權(quán)回歸家庭以及增強(qiáng)家庭抗風(fēng)險能力的重要一步。

三孩政策在微博、微信、知乎等網(wǎng)絡(luò)平臺引發(fā)了社會各界民眾的廣泛熱議。這其中，政策的熱烈支持者認(rèn)為，實施三孩政策是黨中央的正確決策，不僅符合新時代人口發(fā)展的客觀規(guī)律，而且順應(yīng)民心，有利于增進(jìn)廣大民眾的根本福祉；不過，也有少部分民眾對三孩政策表現(xiàn)出了一定的擔(dān)憂，認(rèn)為三孩政策可能會因為出生人口的增加進(jìn)一步加重中國資源環(huán)境承載負(fù)荷，同時導(dǎo)致就業(yè)和住房困難以及加劇城市地區(qū)的人口擁擠和空氣污染狀況；此外，還有相當(dāng)數(shù)量的民眾對三孩政策表現(xiàn)出一定程度的“漠不關(guān)心”，甚至還有一些觀點充滿了“調(diào)侃”意味，認(rèn)為當(dāng)前結(jié)婚和生育等成本較高，自己的健康狀況、家庭經(jīng)濟(jì)實力等決定了即使想生三孩可能也無法真正實現(xiàn)。

與此同時，作為人口現(xiàn)象和人口問題專業(yè)研究者的中國人口學(xué)家群體近期也頻繁在網(wǎng)絡(luò)、電視、報紙雜志、學(xué)術(shù)會議等場合發(fā)表觀點和言論，為三孩政策的有效實施積極建言獻(xiàn)策?？傮w來看，專家學(xué)者大多肯定三孩政策是重大政策利好，并且對于三孩政策的生育提升效果持較為樂觀的態(tài)度。對于如何提升生育水平，專家觀點也基本一致，認(rèn)為需要通過完善三孩政策配套措施來減輕育齡夫婦的育兒負(fù)擔(dān)，具體措施包括增加普惠型托育服務(wù)機(jī)構(gòu)供給力度、協(xié)調(diào)職業(yè)女性工作與家庭的關(guān)系、營造生育友好的社會文化氛圍等。

比較來看，有關(guān)三孩政策的專家觀點與民眾態(tài)度既有相似之處又存在一定差異。首先，民眾所表達(dá)的自己生育方面存在的顧慮和擔(dān)心正是專家提供的政策建議所力圖解決的難題。不過，民眾的表達(dá)更多是從微觀個體層面出發(fā)，是基于自身健康和經(jīng)濟(jì)狀況、所處生命周期階段以及整體主觀體驗的真實表達(dá)，而專家的觀點則基本著眼于宏觀人口指標(biāo)（比如總和生育率、人口紅利等），并主要從較為宏觀的制度層面探討如何應(yīng)對低生育問題。因此，專家觀點和民眾態(tài)度在方法論層面存在較為明顯的“割裂”，民眾的生育顧慮與專家提供的政策“藥方”并未有效銜接；其次，與專家對于三孩政策的積極態(tài)度相比，民眾的態(tài)度則略顯“曖昧”，不僅有以環(huán)境、資源、就業(yè)、“城市病”等原因?qū)φ叩摹拔⒃~”，而且也有以“調(diào)侃”方式對政策的生育率提升效果的“不看好”。

實際上，國內(nèi)已有學(xué)者對于傳統(tǒng)人口研究面臨的“危機(jī)”進(jìn)行了深入思考，并提出了宏觀人口計劃與微觀育齡個體并重的研究轉(zhuǎn)向［1］。本文將基于這一宏觀與微觀相結(jié)合的研究思路，詳細(xì)分析中國三孩政策下的低生育形勢、人口政策困境以及可能的破解之策。首先，本研究將基于“七普”數(shù)據(jù)和歷史人口數(shù)據(jù)，對中國低生育水平的歷史演進(jìn)和當(dāng)前狀況進(jìn)行客觀分析，從微觀視角并結(jié)合有關(guān)低生育的人口學(xué)理論和實證研究對作為宏觀層面低生育形勢構(gòu)成基礎(chǔ)的育齡個體的低生育意愿成因進(jìn)行探討；其次，本研究將深入探討低生育水平下發(fā)展中國家人口政策的邏輯取向、理論基礎(chǔ)以及政策選擇面臨的諸多困境；最后，本文將在分析三孩政策下民眾生育意愿未來走勢的基礎(chǔ)上，提出中國人口政策的未來優(yōu)化方向。

二、低生育形勢與民眾的低生育意愿

中國的低生育進(jìn)程充滿了“不可預(yù)料性”。從對低生育的孜孜以求，到對低生育“突然”到來的一片茫然和普遍不相信，直至今天對于極低生育率的“漠不關(guān)心”或“信心滿滿”，中國的人口轉(zhuǎn)變和低生育進(jìn)程可以說是跌宕起伏，不僅承載了中國人口學(xué)界近40年來主要的人口爭論，而且也真實反映了微觀層面民眾生育意愿的劇烈變遷［2］。本部分內(nèi)容將首先簡要回顧中國的人口轉(zhuǎn)變和低生育進(jìn)程，然后闡述宏觀低生育形勢所反映的微觀層面民眾低生育意愿及其可能成因。

（一）中國人口轉(zhuǎn)變與低生育進(jìn)程

1949年新中國成立并建立了人民當(dāng)家做主的社會主義制度，民眾生活條件和醫(yī)療衛(wèi)生水平普遍提高，從而加快了現(xiàn)代人口轉(zhuǎn)變進(jìn)程，從人口轉(zhuǎn)變前期的“高生育、高死亡、低增長”過渡到“高生育、低死亡、高增長”階段，即死亡率已經(jīng)顯著下降，但由于人們的主觀認(rèn)識滯后于社會實踐，因此生育率暫時還居高不下，這導(dǎo)致了人口暫時的快速增長狀態(tài)。

20世紀(jì)70年代初開始，為了應(yīng)對人口快速增長對經(jīng)濟(jì)、就業(yè)和住房等造成的緊張壓力，國家開始實行“晚、稀、少”的人口政策，即提倡晚婚、晚育以及生育孩子數(shù)量不超過兩個［3］。當(dāng)時的工作重點主要在城市地區(qū)，措施包括計劃生育的宣傳、避孕知識的普及以及加大避孕藥物和器具的供應(yīng)。人口發(fā)展的實踐表明，“晚、稀、少”這一土生土長的人口政策成效非常顯著，群眾的“非意愿生育”大幅減少，總和生育率已經(jīng)降到略高于更替水平，下降幅度超過一半。

為了控制人口過快增長同時為改革開放創(chuàng)造良好人口環(huán)境，中國于1981年開始實施以獨生子女為主的人口政策，這也是在“晚、稀、少”政策基礎(chǔ)上對生育限制的進(jìn)一步收緊［3］。讓人“困惑不解”的是，雖然實行了更為嚴(yán)格的生育限制，但中國總和生育率在20世紀(jì)80年代卻呈現(xiàn)波動徘徊狀態(tài)，沒有進(jìn)一步下降的跡象。同時，由于20世紀(jì)60年代第二次出生人口高峰在80年代中期逐漸進(jìn)入婚育期，因此總和生育率一度出現(xiàn)了小幅上升，被少部分人口學(xué)者稱之為“人口失控”，引起了一定的恐慌。鑒于當(dāng)時的人口形勢，無論是學(xué)者、政府官員還是普通民眾，普遍認(rèn)為中國實現(xiàn)低生育水平會是一個較為漫長的過程。

為了進(jìn)一步控制人口增長，中國于20世紀(jì)90年代初開始實行地方黨政一把手考核的“計劃生育一票否決制”，這也表明了當(dāng)時對于中國人口發(fā)展形勢較為嚴(yán)峻的基本判斷。但是，1992年“38萬人調(diào)查”再一次讓人“困惑不解”，其直接調(diào)查的總和生育率僅為1.57，要遠(yuǎn)低于2.1的更替水平。當(dāng)時學(xué)者和政府都將這一調(diào)查得到的低生育水平視為“虛假現(xiàn)象”，認(rèn)為主要是由于人口政策限制和計劃生育考核引起的出生“瞞報”和“漏報”導(dǎo)致［2］。不過，為了應(yīng)對20世紀(jì)90年代人口小普查、年度人口抽樣調(diào)查、生育調(diào)查都得到低于更替水平的總和生育率的現(xiàn)實，對外公布的總和生育率一般調(diào)整到1.8左右。當(dāng)時主流觀點認(rèn)為，1.8的生育率是適度生育率，主要原因在于1.8只是略低于更替水平，而生育率略低一些有利于緩解當(dāng)時的就業(yè)壓力。

雖然中國進(jìn)入低生育社會的現(xiàn)實于2000年左右已經(jīng)被普遍接受，但是2000年人口普查1.22的總和生育率結(jié)果再次引發(fā)“震撼”和“困惑”。雖然當(dāng)時主流觀點堅持認(rèn)為2000年總和生育率至少在1.8左右或以上，但也有小部分學(xué)者認(rèn)為中國真實生育率可能真的已經(jīng)很低，比如處于1.5左右。遺憾的是，當(dāng)時表達(dá)擔(dān)心中國真實生育率過低的學(xué)者“聲音”非常微弱，并且由于爭論雙方數(shù)據(jù)來源、估計方法等方面都存在較大差異，因此誰也不能說服對方，中國人口政策的改革也一拖再拖，遲遲沒有提上政策議程［2］。

2010年人口普查結(jié)果公布之后，越來越多學(xué)者認(rèn)識到生育率明顯低于1.8的可能性，“單獨二孩”政策和“全面兩孩”政策也先后出臺。不過，此時學(xué)者有關(guān)生育率的爭論從是否明顯低于1.8“悄悄”轉(zhuǎn)換為是否處于“低生育率陷阱”1.5的警戒線以上。堅持生育率至少在1.5以上的學(xué)者，通常認(rèn)為“全面兩孩”已經(jīng)滿足了大部分育齡夫婦的生育需求，并且在兩孩政策框架內(nèi)完全可以達(dá)到其所宣稱的1.8的適度生育率，而認(rèn)為真實生育率可能已經(jīng)處于1.5或以下的學(xué)者，則一般建議繼續(xù)放寬生育限制直至完全取消限制［4］。

2021年5月份“七普”數(shù)據(jù)公布，顯示中國2020年總和生育率僅為1.3，已經(jīng)處于極低生育率水平。需要指出的是，“七普”首次登記了身份證信息，并且采用了人口普查數(shù)據(jù)與戶籍、住院分娩、通訊等大數(shù)據(jù)的相互比對。同時，“七普”是在“全面兩孩”政策背景下進(jìn)行的，因此無論出生“漏報”和“瞞報”的動機(jī)還是行為都已經(jīng)大幅降低。基于以上原因，“七普”數(shù)據(jù)被公認(rèn)為具有較高的數(shù)據(jù)質(zhì)量，1.3的總和生育率可以被認(rèn)為是中國嚴(yán)峻低生育形勢的真實反映。也正是在“七普”數(shù)據(jù)公布不久，中國決定實施三孩政策，即一對夫婦可以合法生育三個孩子，并強(qiáng)調(diào)加強(qiáng)和完善生育政策配套措施。

（二）民眾的低生育意愿及其成因

中國低生育形勢背后反映的是民眾的低生育意愿。其他低生育國家雖然生育率已經(jīng)低于更替水平，但生育意愿則一般維持在更替水平附近或以上。中國則出現(xiàn)了總和生育率和生育意愿的“雙低”現(xiàn)象。已有研究顯示，中國育齡人群的生育意愿明顯低于更替水平，理想子女?dāng)?shù)在1.8～1.9的區(qū)間范圍內(nèi)，計劃子女?dāng)?shù)就更低，在1.6～1.7的區(qū)間范圍內(nèi)［5］。

問題是，為什么中國的生育意愿如此之低？這就要對低生育意愿的成因進(jìn)行深入分析。三孩政策下的討論焦點就是民眾“不想生”“不敢生”“不能生”的問題，子女教育、房價、工作擠占家庭撫育空間和時間、個人健康狀況等被認(rèn)為是“生不起”“養(yǎng)不起”的關(guān)鍵所在。目前有相當(dāng)數(shù)量學(xué)者、官員認(rèn)為，只要解決了民眾這些普遍焦慮的問題，生育意愿自然會提升，生育水平也會隨之明顯提高。不過，民眾的低生育意愿成因可能并沒有這么簡單，而且即使解決“生不起”“養(yǎng)不起”的問題也需要投入大量物力、人力、財力，并不是一夕之功。本部分將從經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展、人口政策、東亞地區(qū)家庭和社會的制度安排三方面對中國民眾低生育意愿的成因進(jìn)行分析。

經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展是形塑中國民眾低生育意愿的決定性力量?！鞍l(fā)展是最好的避孕藥”，“全面兩孩”政策下中國低生育形勢依然嚴(yán)峻的現(xiàn)實充分證明了這一點。中國民眾低生育意愿的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展影響因素主要包括：“單位制”的弱化、醫(yī)療和住房的市場化改革、城鎮(zhèn)化、農(nóng)村土地制度改革、農(nóng)村社會保障制度的建立、高等教育擴(kuò)招等，這些因素均起到了降低生育意愿的作用。比如，“單位制”弱化導(dǎo)致了城鎮(zhèn)居民工作的不穩(wěn)定性，醫(yī)療和住房的市場化改革則加重了城鎮(zhèn)居民的生活壓力和負(fù)擔(dān)，這些都會造成“結(jié)婚難”“生育難”的問題；城鎮(zhèn)化、農(nóng)村土地制度改革（“增人不增地”）、農(nóng)村社會保障制度的建立則會通過職業(yè)非農(nóng)化、生育觀念現(xiàn)代化、降低多生育子女的激勵（土地和養(yǎng)老）等途徑來顯著降低農(nóng)村居民的生育意愿；高等教育擴(kuò)張則顯著提高了年輕育齡人群的受教育水平，并進(jìn)而延緩其參加工作、結(jié)婚和生育的時間，同時降低其生育意愿。

人口政策對于民眾低生育意愿的形成也起到了重要作用。首先，半個世紀(jì)的計劃生育歷程，已經(jīng)在整個社會形成了少生優(yōu)生的文化氛圍，“少生代表先進(jìn)，多生代表愚昧和落后”的觀念已經(jīng)深入人心；其次，人口政策無疑加速了中國的低生育進(jìn)程，并形成了大量獨生子女家庭。按照“低生育率陷阱”理論，低生育存在自我強(qiáng)化機(jī)制，獨生子女的生育意愿相對父輩可能會更加低迷，這更是增加了中國低生育形勢的嚴(yán)峻性。

除了經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和人口政策這兩大因素，中國低生育的另一個成因與東亞地區(qū)的家庭和社會制度安排有關(guān)?，F(xiàn)代化并非“無堅不摧”，傳統(tǒng)文化經(jīng)常保持自身韌性，東亞社會就是一個典型代表。以日本、韓國為例，這兩個國家早已邁入經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國家行列，但女性的家庭地位卻沒有得到同步提高，在“男主外、女主內(nèi)”的家庭分工模式下，女性承擔(dān)了絕大多數(shù)的育兒工作，即便對于職業(yè)女性也基本如此。即使受過高等教育的職業(yè)女性，結(jié)婚之后的唯一選擇可能就是回歸家庭，“相夫教子”。這就導(dǎo)致了職業(yè)女性對于結(jié)婚和生育的“恐懼”，許多女性為了繼續(xù)工作往往選擇“晚結(jié)婚”或“不結(jié)婚”。此外，與歐美國家不同，東亞社會對“非婚生子”普遍不寬容，法律層面也沒有保護(hù)“私生子”合法權(quán)益包括繼承權(quán)的措施，因此在東亞社會結(jié)婚（法定婚姻）是生育的前置條件，這也導(dǎo)致了東亞社會的低生育現(xiàn)象要比歐美更加嚴(yán)重，民眾的生育意愿自然也要更低一些。

還需要說明的是，當(dāng)前中國民眾低生育意愿的形成有其復(fù)雜深刻的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和制度變遷、人口政策等方面原因，除了“不敢生”“生不起”“養(yǎng)不起”等經(jīng)濟(jì)層面的問題，還有“不想生”這一社會和文化觀念層面的難題。按照“第二次人口轉(zhuǎn)變理論”，正是由于經(jīng)濟(jì)、社會和文化觀念的共同作用，才形成了全球范圍內(nèi)的低生育現(xiàn)象，中國的低生育現(xiàn)實也清晰驗證了這一觀點。

三、低生育水平下的人口政策困境

三孩政策的實施建立在中國2020年總和生育率降低到1.3極低生育水平的基礎(chǔ)之上，標(biāo)志著中國為了應(yīng)對極其嚴(yán)峻的低生育形勢而對人口政策進(jìn)行的進(jìn)一步調(diào)整和優(yōu)化。眾所周知，中國限制生育的人口政策制定于20世紀(jì)70年代和80年代的高生育率時期，但為什么直至今天限制性的人口政策仍然存在？這就涉及低生育水平下的人口政策困局，即基于高生育率時期制定的人口政策在實現(xiàn)低生育水平之后該何去何從的問題。本部分內(nèi)容將首先基于全球人口治理的視角，客觀審視發(fā)展中國家在高生育率時期制定的人口政策的理論基礎(chǔ)和基本邏輯，然后討論低生育水平下發(fā)展中國家有關(guān)限制性人口政策的爭論，最后將詳細(xì)解析中國低生育水平下的人口政策困境。

（一）全球人口治理與發(fā)展中國家的人口政策

從全球范圍來看，人口政策起源于對較高生育率、較快人口增長速度的應(yīng)對?；谌蛉丝谥卫淼囊暯?，當(dāng)前世界各國人口政策呈現(xiàn)多種樣態(tài)。其中，撒哈拉以南非洲地區(qū)、南亞和西亞地區(qū)生育率仍然很高，其人口政策旨在減緩人口增速和降低生育率；歐洲和東亞地區(qū)生育率普遍下降到更替水平以下，甚至處于1.3或以下的極低生育率水平，其人口政策以避免或減緩人口負(fù)增長和提高生育率為目的；同時，還有許多國家尤其是發(fā)展中國家已經(jīng)基本完成現(xiàn)代人口轉(zhuǎn)變，生育率下降到更替水平或略低于更替水平，這些國家基本不再實行限制性的人口政策，未來人口政策方向尚在確定過程中。

中國人口政策也起源于應(yīng)對人口的過快增長，無論是20世紀(jì)70年代的“晚、稀、少”政策還是80年代初開始實施的以獨生子女為主的人口政策，其根本目的就是通過降低生育率來減緩人口增長速度，因此屬于限制性人口政策?？傮w而言，限制性人口政策的理論基礎(chǔ)主要為人口轉(zhuǎn)變理論。該理論認(rèn)為，雖然起始時間和實際進(jìn)程不同，但隨著現(xiàn)代化進(jìn)程的推進(jìn)，每個國家都會最終實現(xiàn)從“高出生、高死亡、低增長”到“低出生、低死亡、低增長”的現(xiàn)代人口轉(zhuǎn)變，而“高出生、低死亡、高增長”則是其間的過渡狀態(tài)。

從世界各國的人口發(fā)展實踐來看，歐美等國自工業(yè)革命就已開始現(xiàn)代人口轉(zhuǎn)變過程，平均經(jīng)過一兩百年時間才實現(xiàn)了“低出生、低死亡、低增長”的人口狀態(tài)。而世界大多數(shù)發(fā)展中國家的快速現(xiàn)代人口轉(zhuǎn)變過程大多起始于二戰(zhàn)以后，由于引入了西方發(fā)達(dá)國家醫(yī)療衛(wèi)生技術(shù)以及本國戰(zhàn)后經(jīng)濟(jì)和社會的快速發(fā)展，許多發(fā)展中國家人口發(fā)展進(jìn)入“高出生、低死亡、高增長”的中間過渡狀態(tài)。

20世紀(jì)50年代和60年代全球人口治理的焦點問題就是討論如何幫助發(fā)展中國家盡快結(jié)束這一人口快速增長的中間狀態(tài)，盡早完成現(xiàn)代人口轉(zhuǎn)變。經(jīng)過激烈爭論，人口政策的“供給”視角最終戰(zhàn)勝了“需求”視角，從而占據(jù)了主導(dǎo)地位［6］。“供給”視角認(rèn)為，不能坐等發(fā)展中國家經(jīng)過自身經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展從而完成人口轉(zhuǎn)變，因為這樣時間會比較漫長，而是應(yīng)該由發(fā)達(dá)國家通過援助的方式為發(fā)展中國家提供避孕節(jié)育的知識、技術(shù)、設(shè)備和藥物，通過加大供給促進(jìn)發(fā)展中國家盡快結(jié)束人口的高增長狀態(tài)，從而完成現(xiàn)代人口轉(zhuǎn)變。

（二）低生育水平下發(fā)展中國家的限制性人口政策爭論

20世紀(jì)60年代由于發(fā)展中國家人口的快速增長，全世界人口平均年增長率最高超過了2%，當(dāng)時有西方學(xué)者驚呼“人口爆炸”，學(xué)術(shù)團(tuán)體“羅馬俱樂部”也從資源、環(huán)境、經(jīng)濟(jì)可持續(xù)的視角論證全球尤其是發(fā)展中國家人口增速必須“急剎車”。在當(dāng)時對于人口的“恐慌”情緒下，1974年在羅馬尼亞布加勒斯特舉行的首屆聯(lián)合國人口與發(fā)展大會明確提出，鼓勵發(fā)展中國家設(shè)定本國的年度人口增速、總和生育率等人口發(fā)展目標(biāo)。基于人口政策的“供給視角”，西方發(fā)達(dá)國家希望發(fā)展中國家盡可能降低生育率和減緩人口增速，盡快完成人口轉(zhuǎn)變［6］。

出乎意料的是，世界人口增速從20世紀(jì)60年代末開始出現(xiàn)明顯下降，這背后主要是亞洲和拉丁美洲許多發(fā)展中國家開始了生育率的較快下降。截至20世紀(jì)90年代，許多發(fā)展中國家總和生育率已經(jīng)接近甚至低于更替水平。由此引發(fā)的問題是，發(fā)展中國家一旦實現(xiàn)了低生育水平，其限制性的人口政策該何去何從。

國際人口治理中對于發(fā)展中國家人口政策何時結(jié)束使命本身就處于“迷茫”狀態(tài)。按照現(xiàn)代人口轉(zhuǎn)變理論，如果生育率降至更替水平，那么即使生育率不再下降而是保持在更替水平，由于人口正增長慣性，人口增長趨勢還會保持幾十年或更長時間，但隨著人口正增長“勢能”的逐漸釋放，人口增速會逐漸放緩，這樣不僅會實現(xiàn)人口低增長甚至還可能出現(xiàn)人口零增長。從這個意義上說，生育率降至更替水平是人口轉(zhuǎn)變完成的標(biāo)志性事件。

但是，從發(fā)展中國家降低人口增速的角度，即使實現(xiàn)低生育水平，人口仍會繼續(xù)增長一段時間，在這段時間內(nèi)是否還需要實行限制性的人口政策，這是實行限制性人口政策的發(fā)展中國家普遍存在的關(guān)鍵爭議性問題。正是由于深陷這一爭論“泥潭”，發(fā)展中國家限制性人口政策的取消普遍滯后于實現(xiàn)低生育水平大約10年左右時間［7］。

從韓國、新加坡、泰國等亞洲國家和地區(qū)的經(jīng)驗來看，無論是各國人口學(xué)家、政府官員還是普通民眾，對于實現(xiàn)低生育水平是否還應(yīng)繼續(xù)實行限制性的人口政策普遍存在很大爭議。支持繼續(xù)實行者一般認(rèn)為盡管實現(xiàn)了低生育水平，但人口仍在繼續(xù)增長，資源和環(huán)境保護(hù)的壓力仍然很大，而認(rèn)為應(yīng)改變限制性人口政策者則認(rèn)為低生育會加重人口老齡化程度并進(jìn)而對經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會保障和家庭結(jié)構(gòu)等造成不利影響，因此政策應(yīng)盡快調(diào)整直至完全廢止。

（三）中國低生育水平下人口政策的諸多困境

中國低生育水平下人口政策面臨的困境要明顯高于其他發(fā)展中國家。一方面，中國有關(guān)限制性人口政策的爭論也與其他發(fā)展中國家一樣，實現(xiàn)低生育水平后的人口正增長慣性成為主張維持限制性人口政策的主要理由之一；另一方面，中國有關(guān)低生育水平下是否需要維持限制性人口政策的爭論還融入了人口轉(zhuǎn)變理論、“適度人口”理論、生育率“U型”理論、生育率“彈簧”理論以及“適度生育率”概念［4］。

中國歷次人口發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃都特別強(qiáng)調(diào)控制時期人口規(guī)模和峰值人口規(guī)模，這使得低生育水平下人口正增長慣性導(dǎo)致的人口增長成為放寬或取消生育限制的最主要的擔(dān)心和顧慮。同時，由于中國低生育水平是在較為強(qiáng)力的人口政策約束條件下實現(xiàn)的，因此當(dāng)時主流意見認(rèn)為這種低生育水平是不穩(wěn)定的，并提出了“彈簧理論”，認(rèn)為一旦放寬生育限制那么生育率就可能像被強(qiáng)力壓縮的彈簧一樣出現(xiàn)大幅反彈，甚至?xí)霈F(xiàn)人口失控的風(fēng)險。

當(dāng)然，幾乎所有學(xué)者都認(rèn)為，生育率不是壓得越低越好，壓低生育率也只是權(quán)宜之計。人口學(xué)者根據(jù)人口轉(zhuǎn)變理論并基于中國人口政策實踐，提出了生育率“U型”理論，即首先將生育率壓低至更替水平以下，然后再擇機(jī)通過人口政策調(diào)整讓生育率逐漸回升至更替水平［8］。遺憾的是，學(xué)者對于何時應(yīng)該調(diào)整政策讓生育率回升沒有一致意見。支持政策應(yīng)盡快調(diào)整的學(xué)者認(rèn)為實現(xiàn)低生育水平尤其生育水平明顯低于更替水平的情況下就應(yīng)該調(diào)整政策，而反對政策調(diào)整的學(xué)者則認(rèn)為至少應(yīng)等到快要實現(xiàn)人口峰值規(guī)模時再考慮調(diào)整人口政策。

以上人口政策爭論中涉及的一個關(guān)鍵概念是“適度生育率”，即考慮到人口正增長慣性、人口峰值規(guī)模控制等目標(biāo)，低生育形勢下較為理想的生育率目標(biāo)應(yīng)該保持在什么水平。支持政策調(diào)整的學(xué)者認(rèn)為中國低生育形勢不容樂觀，應(yīng)盡早提升生育率，其暗含的“適度生育率”標(biāo)準(zhǔn)是維持社會正常繼替的更替水平［9］；而反對政策調(diào)整的學(xué)者則認(rèn)為“適度生育率”標(biāo)準(zhǔn)最多在1.8的水平，認(rèn)為1.8的生育率只是略低于更替水平，即使中國未來人口出現(xiàn)一定削減，也是較為緩慢的，并且人口適度削減有利于經(jīng)濟(jì)發(fā)展、資源和環(huán)境保護(hù)［10］。

以上支持中國人口適度削減的觀點其背后暗含的一個重要理論支撐是“適度人口”理論。該理論認(rèn)為，一個國家或地區(qū)存在一個所謂的“適度人口”規(guī)模，如果實際人口規(guī)模高于這個“適度人口”規(guī)模，那么就表明人口存在“過剩”。某種程度上可以說，“適度人口”是中國低生育水平下人口政策調(diào)整困難重重的關(guān)鍵原因。由于標(biāo)準(zhǔn)的不同，有的學(xué)者得出的中國“適度人口”規(guī)模在7億至8億左右，而有的學(xué)者則認(rèn)為只有3億至4億，這也導(dǎo)致了這些學(xué)者主張實行城鄉(xiāng)無差別的獨生子女政策，并力圖將政策維持一兩百年時間［11-13］。

不過，“適度人口”理論作為一種學(xué)術(shù)觀點在國際人口學(xué)界早已“破產(chǎn)”，主張中國人口嚴(yán)重過剩的學(xué)者也只是極少數(shù)［14］。但是，“適度人口”理論仍然以更為隱蔽的方式深刻影響著人們對于中國低生育水平下人口形勢和人口政策走向的判斷。比如，許多反對調(diào)整人口政策的學(xué)者的一個核心論證就是中國當(dāng)前人口規(guī)?！懊黠@”過大，人口少一些會更有利于經(jīng)濟(jì)發(fā)展、資源和環(huán)境保護(hù)。這些學(xué)者雖然沒有明確表明中國的“適度人口”規(guī)模到底是多少，但其核心主張和論證邏輯還是反映了“適度人口”理論的深刻影響。

使得中國低生育水平下人口政策調(diào)整和優(yōu)化更加困難的是，不僅學(xué)者存在上述顯得“不可調(diào)和”的爭論，社會各界民眾同樣在低生育形勢判斷和人口政策觀點上呈現(xiàn)出較大分歧。正如前文所述，即使在宣布實施三孩政策的情況下，仍有少部分民眾認(rèn)為當(dāng)前中國人口規(guī)模過大、人工智能會導(dǎo)致未來就業(yè)人口過剩，這些觀點明顯映射著“適度人口”理論的影子。此外，少部分民眾人口觀點還有一個很微妙的地方，在論述個人生育意愿和生育計劃時，一般集中于“不敢生”“養(yǎng)不起”等生育焦慮，但談起國家人口形勢時則又認(rèn)為中國總?cè)丝谝?guī)模過大、經(jīng)濟(jì)和資源等人均指標(biāo)不高、人多導(dǎo)致將來就業(yè)和住房困難等，兩者呈現(xiàn)出邏輯上的明顯矛盾。

四、人口政策“路在何方”

發(fā)展中國家低生育水平下的人口政策本身充滿了爭議，無論是專家還是民眾都有自己的人口觀和人口政策觀。中國實現(xiàn)低生育水平以來的人口形勢要比其他國家更加復(fù)雜，不僅低生育水平由經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展、人口政策和東亞地區(qū)家庭和社會制度安排共同形塑，而且對于低生育形勢的認(rèn)識及相關(guān)人口政策主張還受到“適度人口”理論、生育率“U型”理論和生育率“彈簧”理論等的深刻影響。此外，中國實際生育水平從實現(xiàn)低生育的1992年開始就成為“難解之謎”，在1992年至2009年長達(dá)近20年時間內(nèi)一直被主觀調(diào)整為1.8，并且認(rèn)為1.8屬于“適度生育率”［4］?；谶@種復(fù)雜人口形勢，中國人口政策調(diào)整直到2014年才正式拉開帷幕。本部分內(nèi)容將首先簡要回顧中國近年來人口政策的調(diào)整歷程，然后將從民眾生育意愿的微觀層面來討論三孩政策下的生育水平走勢，最后將討論在三孩政策生育率提升效果未達(dá)預(yù)期的未來情景下完全取消生育限制并進(jìn)而實行鼓勵生育政策的可能性。

（一）近年來人口政策的調(diào)整歷程

2010年以來，隨著低生育形勢的日趨明朗，人口政策調(diào)整進(jìn)入決策視野。當(dāng)時的一個爭論焦點是直接實施“全面兩孩”政策還是先實行“單獨二孩”政策再逐漸過渡到“全面兩孩”政策。由于當(dāng)時存在的一個主要擔(dān)心是政策調(diào)整可能會導(dǎo)致生育率大幅反彈和較為嚴(yán)重的出生人口堆積，因此國家審慎選擇了先“單獨二孩”再“全面兩孩”的漸進(jìn)式改革路徑。

出人意料的是，人們對“單獨二孩”政策的熱情不高，政策對出生人口數(shù)量的提升效果比較微弱，有學(xué)者稱之為“遇冷”。在這種形勢下，雖然仍有一定數(shù)量學(xué)者擔(dān)心政策繼續(xù)放寬至全面兩孩可能導(dǎo)致的“爆炸性”人口后果，國家還是決定于2016年開始實行“全面兩孩”政策。從2016年年初至2021年5月，“全面兩孩”政策期間不僅沒有出現(xiàn)所謂的出生人口暴漲，而且年度出生人口僅在政策實施之初的2016年和2017年超過了1700萬人，從而體現(xiàn)出了“全面兩孩”政策對出生人口具有一定的提升效果，但是從2018年開始出生人口持續(xù)大幅降低，2018年和2019年分別下降到1500萬人和1465萬人，2020年更是僅為1200萬人，相比2016年幾乎下降了三分之一。

“七普”數(shù)據(jù)結(jié)果雖然顯示過去十年中國總?cè)丝谝?guī)模仍呈增長趨勢，但2020年1.3的極低生育率也預(yù)示著中國異常嚴(yán)峻的低生育形勢，人口負(fù)增長未來幾年即將到來，人口老齡化程度2030年之后也將呈快速提高的態(tài)勢。國家也在“七普”數(shù)據(jù)公布不久即宣布實施三孩政策。

（二）民眾生育意愿的未來走向

隨著三孩政策的實施，社會各界普遍關(guān)注的一個焦點問題就是三孩政策下的生育率未來走勢。國家實行三孩政策的主要目的當(dāng)然是通過將生育空間拓寬至三孩借以提振當(dāng)前過低的生育水平，但是實際生育率走勢是否會如愿呢？這個可能不是單憑主觀美好愿望就能確保實現(xiàn)的。

概要來說，中國未來出生人口規(guī)模取決于三方面因素，即育齡女性人數(shù)、育齡女性結(jié)婚比例、育齡女性生育意愿及其轉(zhuǎn)化為實際生育的比例。這其中，由于實行了長達(dá)50年的限制性人口政策以及維持了長達(dá)近40年的低生育水平，育齡女性人數(shù)未來將呈明顯銳減趨勢；鑒于經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和思想觀念轉(zhuǎn)變，育齡女性結(jié)婚比例很有可能會進(jìn)一步降低。由于育齡女性人數(shù)顯著銳減和育齡女性結(jié)婚比例不斷降低都會拉低生育水平，因此三孩政策下生育率能有所回升的關(guān)鍵就是有效提升民眾生育意愿以及促進(jìn)生育意愿轉(zhuǎn)化為實際生育行為的比例，而這也正是三孩政策試圖調(diào)節(jié)的主要方面。

不過，即使是生育意愿本身，國內(nèi)外大量人口發(fā)展實踐表明，隨著未來城鎮(zhèn)化的深度推進(jìn)、女性受教育水平的持續(xù)提高、社會保障制度的不斷完善、住房和子女教育等成本的不斷攀高以及育兒本身的愈加“精致化”，民眾的生育意愿很可能不僅不會明顯提升，而且可能進(jìn)一步降低。韓國的低生育進(jìn)程和人口政策實踐已經(jīng)清楚地證明了這一點，其2018年總和生育率首次跌破1，僅為0.98，2019年和2020年又進(jìn)一步分別下降到0.92和0.84，世界最低生育率的背后反映的是韓國民眾極低的生育意愿。

從當(dāng)前回顧來看，人口轉(zhuǎn)變理論本身可能充滿了諸多理想主義色彩。人口轉(zhuǎn)變理論預(yù)言隨著經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展，生育率會逐漸降至更替水平，眾多發(fā)展中國家的人口轉(zhuǎn)變歷程也充分證明了這一點。不過，人口轉(zhuǎn)變理論并沒有預(yù)見長期低生育率的人口現(xiàn)實，或者說對低生育缺乏解釋力?！暗诙稳丝谵D(zhuǎn)變”理論試圖彌補(bǔ)人口轉(zhuǎn)變理論的這一嚴(yán)重缺陷，但新理論同樣沒有討論低生育率將保持多長時間以及低生育水平有無下限等重要問題。實際上，低生育水平最低能到什么程度，可能是一個至少當(dāng)前“無解”的世界難題。

基于以上分析可以看出，無論是當(dāng)前的三孩政策還是將來可能實現(xiàn)的完全取消生育限制，中國民眾的生育意愿不僅可能不會顯著提升，而且很有可能會繼續(xù)下行，并且下行的底線也是未知?？傊?，育齡女性人數(shù)的明顯銳減、結(jié)婚比例的不斷降低以及生育意愿的繼續(xù)下行，基本預(yù)示了中國未來低生育形勢會更加嚴(yán)峻，當(dāng)前極低生育水平很可能會進(jìn)一步降低，人口負(fù)增長和人口老齡化形勢也會更加不容樂觀。

（三）可能的未來圖景：完全取消生育限制與鼓勵生育政策

盡管在人口發(fā)展理念和對于低生育形勢的認(rèn)識方面至今仍存在諸多分歧，甚至顯得“不可調(diào)和”，但是當(dāng)前及未來低生育的嚴(yán)峻形勢“迫使”大家暫時擱置分歧，共同來商討過低生育率的應(yīng)對之策。本研究認(rèn)為，中國當(dāng)前人口政策優(yōu)化的基本邏輯亟需轉(zhuǎn)變。既然要試圖扭轉(zhuǎn)生育率過低的頹勢，那么就需要盡快跳出生育限制的政策邏輯框架。其實“全面兩孩”政策的實施效果已經(jīng)表明，生育限制的邏輯框架并不能有效解決中國生育率過低的問題，比如2020年總和生育率僅為1.3，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于2.0的政策生育率。

當(dāng)前有一種影響很大的觀點認(rèn)為，放開三孩甚至完全取消生育限制，中國的生育水平即使回升其幅度也可能較為有限，因此從政策連續(xù)性和穩(wěn)定性角度考慮人口政策改革步伐不宜過快。這一論斷存在的問題是，從“單獨二孩”“全面兩孩”到三孩政策，仍然是在限制性的邏輯框架內(nèi)漸進(jìn)式放寬生育限制。如果三孩政策的生育率提升效果不佳，那么完全取消生育限制將被提上政策議程。完全取消生育限制將標(biāo)志著中國人口政策優(yōu)化邏輯的根本改變。完全取消限制至少在國家層面表明了對生育不再持一個相對負(fù)面的態(tài)度，也是從抑制生育到鼓勵生育這一人口政策優(yōu)化過程中的中間階段和關(guān)鍵環(huán)節(jié)。也只有在完全取消生育限制的前提下，人口政策才能真正跳出生育政策的傳統(tǒng)范疇，從而形成更具包容性的人口政策制度體系。

當(dāng)然，完全取消生育限制只是今后人口政策繼續(xù)優(yōu)化的開始，尤其在當(dāng)前生育率極其低迷的情況下還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。在不遠(yuǎn)的將來，鼓勵生育的政策勢必會成為政府官員、學(xué)者和社會各界民眾討論的熱點和焦點。雖然國外人口政策實施實踐表明，鼓勵生育政策也并不是“萬靈藥”，其對于中國生育率的提升效果仍然有待實踐檢驗，不過鼓勵生育是順應(yīng)中國人口發(fā)展趨勢的必然選擇，問題只在于如何對鼓勵生育政策進(jìn)行有效的制度方案設(shè)計。

雖然說鼓勵生育是世界低生育國家人口政策的普遍做法，但仍然存在一些不同聲音，Demeny將其總結(jié)為人口適度削減論和生育率自發(fā)回升論［6］。其中，人口適度削減論其實就是“適度人口”理論的再現(xiàn)，其并不主張實行鼓勵生育政策，反而認(rèn)為一定程度的人口負(fù)增長雖然會對經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展造成不利影響，但這些劣勢可以通過制度變革和施加針對性社會政策來加以有效應(yīng)對。生育率自發(fā)回升論認(rèn)為，人們不必過于擔(dān)心低生育問題，也不用過于人為干預(yù)，這是因為社會和家庭存在一種“自發(fā)校正機(jī)制”，一旦人口已經(jīng)或即將實現(xiàn)人口負(fù)增長，這種校正機(jī)制將被觸發(fā)，生育率將會出現(xiàn)顯著回升。

以上分析表明對于中國取消生育限制之后是否實施鼓勵生育政策這一問題仍然會存在較大分歧和爭論。不過，人口適度削減論和生育率自發(fā)回升論都是以當(dāng)前生育率只是略低于更替水平為前提條件的，而中國1.3的總和生育率顯然已屬于極低水平，因此這兩種觀點都不會對中國將來實施鼓勵生育政策形成實質(zhì)性障礙。

國外鼓勵生育的人口政策實踐能夠為將來如何更好設(shè)計符合中國國情的鼓勵生育政策提供一定借鑒。相比限制性的人口政策，鼓勵生育的人口政策實施難度可能更大，而且政策實施效果也未必理想。比如，韓國自2004年開始推出鼓勵生育的人口政策，近年來更是加大了政策投入力度，但其總和生育率從2018年開始跌破1，2020年繼續(xù)下降到0.84，政策效果可謂不佳。

目前來說鼓勵生育政策實施效果較好的是北歐國家，其以“家庭和福利政策”來承擔(dān)鼓勵生育的職能，除了努力營造“兒童友好”的環(huán)境和加大育兒扶助力度之外，還致力于協(xié)調(diào)女性“母職”與職業(yè)之間存在的矛盾和沖突［6］。經(jīng)過多年政策實踐，北歐國家的總和生育率回升到1.8左右，雖然還是低于更替水平，但其鼓勵生育的政策效果要明顯好于深陷“低生育陷阱”或極低生育水平困境的東亞、東歐和南歐諸國。需要指出的是，北歐國家鼓勵生育的人口政策也存在一些問題。比如，其實施的“母職”與職業(yè)兼容政策的制度設(shè)計，只是鼓勵女性生育一個或兩個孩子，而基本沒有考慮生育三個或以上孩子的情形。

五、主要結(jié)論

客觀預(yù)判三孩政策實施之后的低生育形勢，無論對于人口政策的未來走向，還是更好應(yīng)對人口少子化和老齡化都具有重要意義。鑒于目前人口政策研究中普遍存在的過于偏重宏觀計劃的取向，本研究提出宏觀計劃與微觀個體并重的視角，對中國三孩政策下的人口形勢和人口政策面臨的諸多困境及未來優(yōu)化方向等進(jìn)行了探討和分析。

人口形勢方面，中國實現(xiàn)低生育水平已近30年，目前已進(jìn)入極低生育率階段。中國于20世紀(jì)70年代經(jīng)歷了生育率的大幅下降，經(jīng)過80年代生育水平的波動徘徊，于90年代初正式進(jìn)入低生育社會。新世紀(jì)以來，低生育的人口態(tài)勢一直延續(xù)，“單獨二孩”和“全面兩孩”等人口政策的調(diào)整也未根本扭轉(zhuǎn)這一頹勢。最新的“七普”數(shù)據(jù)結(jié)果顯示，中國2020年出生人口為1200萬人，總和生育率僅為1.3，更加凸顯了低生育的嚴(yán)峻性。

低生育的人口形勢背后反映的是微觀層面民眾普遍的低生育意愿。改革開放以來的快速經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會變遷、實施近半個世紀(jì)的限制性人口政策、東亞國家特有的家庭和制度安排是形塑民眾低生育意愿的三種主要力量。其中，經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展起到了主導(dǎo)作用，市場化改革、城鎮(zhèn)化和教育擴(kuò)張等因素都進(jìn)一步壓低了城鄉(xiāng)居民的生育意愿；人口政策通過營造少生優(yōu)生的社會文化、產(chǎn)生大量獨生子女家庭并啟動低生育的自我強(qiáng)化機(jī)制等方式，也對生育意愿起到了抑制作用；東亞地區(qū)家庭和社會制度安排則進(jìn)一步壓縮了民眾的生育意愿空間，結(jié)婚與生育的不可分離導(dǎo)致了民眾更低的生育意愿。

在當(dāng)前嚴(yán)峻的低生育形勢下，限制性人口政策仍然存在的一個關(guān)鍵原因在于發(fā)展中國家人口政策的理論基礎(chǔ)存在先天缺陷，導(dǎo)致人口理念層面的“不可調(diào)和”。在發(fā)展中國家實現(xiàn)低生育水平之后，由于人口的正增長慣性，其總?cè)丝谝?guī)模仍會繼續(xù)增長至少幾十年時間，在這段時間內(nèi)是否還需要實行原有人口政策，這是發(fā)展中國家低生育水平下人口政策爭論涉及的關(guān)鍵問題。而中國實現(xiàn)低生育水平之后面臨的人口政策困境更要明顯高于其他國家，不僅同樣存在對于低生育水平下人口繼續(xù)增長的擔(dān)心和顧慮，而且其人口政策爭論存在人口理念層面的嚴(yán)重分歧，“適度人口”理論和“適度生育率”概念至今仍然影響著相當(dāng)數(shù)量的專家學(xué)者和民眾的人口觀和人口政策觀。

為了應(yīng)對極低生育率和將來快速人口老齡化對經(jīng)濟(jì)、社會和家庭的全面沖擊，將來在三孩政策生育率提振效果未達(dá)預(yù)期的情況下，需要盡早考慮完全取消生育限制并擇機(jī)實行鼓勵生育的人口政策。中國人口政策調(diào)整和人口發(fā)展的實踐表明，在限制性人口政策的框架內(nèi)，無法真正扭轉(zhuǎn)低生育頹勢。多種證據(jù)表明，三孩政策下民眾的生育意愿可能會繼續(xù)走低。為了應(yīng)對持續(xù)走低的低生育形勢，將來完全取消生育限制是大勢所趨但還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，需要在借鑒世界其他低生育國家鼓勵生育政策經(jīng)驗基礎(chǔ)上盡早著手準(zhǔn)備相關(guān)事宜。