土地征收中的公共利益界定研究

湖南湘江新區(qū)管委會(huì)國(guó)土規(guī)劃局 于良藝

目前，由于我國(guó)征收土地和征地補(bǔ)償制度還不健全，土地征收中的公共利益的界定還不完善，本文于對(duì)公共利益進(jìn)行探討，就如何完善我國(guó)土地征收中的公共利益規(guī)定，分析公共利益的范圍與法律中公共利益矛盾問(wèn)題，解析公共利益這一概念自身所具有的抽象性和不確定性等特點(diǎn)，提出土地征收的優(yōu)化和建議。就如何構(gòu)建對(duì)于公共利益主體，以及對(duì)政府行為形成有效監(jiān)督和制約進(jìn)行分析和討論，以期達(dá)到保障和優(yōu)化土地征收中的公共利益界定的目的。

一、公共利益概念

公共利益是指一定范圍內(nèi)不特定多數(shù)人的共同利益。公共利益目前較為模糊，在性質(zhì)上較為抽象，導(dǎo)致在實(shí)際使用過(guò)程中存在不確定性。目前學(xué)者們對(duì)公共利益的內(nèi)涵開(kāi)展了廣泛的探討，迄今為止，學(xué)界對(duì)公共利益的分歧仍然很多，原因較為復(fù)雜，因此需要仔細(xì)界定土地征收中的公共利益。

二、土地征收中的公共利益的界定

（一）公共利益界定主體

在我國(guó)，立法機(jī)構(gòu)、審查機(jī)構(gòu)和監(jiān)督機(jī)構(gòu)是公共利益的主體，而在土地征收中，這些主體屬于公權(quán)力，由行政機(jī)關(guān)做出征收決定。但是，它沒(méi)有進(jìn)一步規(guī)定誰(shuí)來(lái)界定征地中的公共利益。按照立法的初衷，即也應(yīng)由行政機(jī)關(guān)界定。在土地征收中，經(jīng)常會(huì)出現(xiàn)被征收土地利害關(guān)系人或者其他組織往往對(duì)相關(guān)行政命令和規(guī)定進(jìn)行質(zhì)疑，其主要爭(zhēng)議往往是出于對(duì)“公共利益”的認(rèn)定并不明確。主體的模糊性直接影響到實(shí)際操作。法律沒(méi)有明確界定公共利益的主體。實(shí)踐中對(duì)公共利益的界定容易造成混淆，難以保證公共利益目的的最終實(shí)現(xiàn)。另一方面，利益關(guān)聯(lián)方也難以通過(guò)有效手段維護(hù)自身合法權(quán)益?？梢?jiàn)，主體定義不明確，不僅會(huì)給公益程序具體定義的實(shí)施帶來(lái)問(wèn)題，而且后續(xù)的監(jiān)管程序和事后救濟(jì)程序也將難以執(zhí)行。

（二）公共利益的程序保障

在一些規(guī)定中，公共利益的實(shí)現(xiàn)缺乏程序保障。征地一般以公共利益為目的，如何體現(xiàn)公共利益并不完善。此外，還規(guī)定審查救濟(jì)程序是保護(hù)公共利益的重要內(nèi)容，征地的前提是公共利益，很難把握這個(gè)前提。如果在此前提下缺乏預(yù)審和監(jiān)督程序，則意味著政府做出征地決定后，沒(méi)有其他機(jī)構(gòu)或組織對(duì)政府的決策產(chǎn)生任何影響。公共利益審查和監(jiān)督，是指政府決定征地是否以公共利益為目的，擁有最終決定權(quán)的是政府，這種做法是不科學(xué)的，也不利于保護(hù)公民財(cái)產(chǎn)權(quán)。事后爭(zhēng)議解決機(jī)制也有待進(jìn)一步完善。征地決定由政府做出，做出的征地決定是否符合公共利益的目的，應(yīng)給予被征地人表達(dá)意見(jiàn)的機(jī)會(huì)和權(quán)利。

（三）土地征收過(guò)程中被征收人參與

土地征收通常基于年度土地利用計(jì)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃。征地中的公共利益也由政府機(jī)構(gòu)具體定義。在我國(guó)現(xiàn)行的征地法律法規(guī)中，土地的原所有者和使用者都考慮到了政府的決策過(guò)程。但是，參與和表達(dá)意見(jiàn)的機(jī)會(huì)和權(quán)利很少，多數(shù)情況中，參與人屬于被動(dòng)行為，這對(duì)于土地征收中的被征收人的利益造成損失，難以維護(hù)自身合法權(quán)益。近年來(lái)，通過(guò)借鑒其他國(guó)家經(jīng)驗(yàn)，一些地方的立法中，要求在土地征收中有聽(tīng)證程序和其他相關(guān)類(lèi)似程序，通過(guò)聽(tīng)證的方式，讓被征收者和土地使用者能充分參與其中。但是，我國(guó)目前被征地人員參與率低，較難充分表達(dá)自己的意見(jiàn)和行使監(jiān)督權(quán)。因此，在監(jiān)督政府的征地的問(wèn)題上是否真正符合公眾利益的判斷存在困難，這自然不利于對(duì)被征地利益相關(guān)者的權(quán)利的維護(hù)。根據(jù)上述分析，我國(guó)法律制度中關(guān)于公共利益的規(guī)定還存在不足，不僅不利于我國(guó)行政執(zhí)法的運(yùn)行，而且容易導(dǎo)致行政權(quán)力的濫用，不利于維護(hù)公民的合法權(quán)益。

同時(shí)，法律上缺乏合理的土地征收制度，直接影響到我國(guó)耕地的保護(hù)，導(dǎo)致我國(guó)土地利用效率低下，因此，需要構(gòu)建一個(gè)界定征地的公共利益體系，并對(duì)公共利益的界定是否符合我國(guó)實(shí)際情況進(jìn)行可行性和必要性探討。

三、公共利益的界定探討及展望

（一）界定方法

一般界定方法有三種途徑。第一種是泛化方法。泛化方法主要以美國(guó)為代表。該模式的主要特點(diǎn)是只對(duì)公共利益的界定原則進(jìn)行規(guī)定，并不明確其具體范圍。顯然，這種模式對(duì)于公共利益的界定較為籠統(tǒng)，不利于實(shí)踐中行政機(jī)關(guān)直接采用相關(guān)法律。但是，這種模式也有其獨(dú)特優(yōu)勢(shì)，它避免了個(gè)列的缺陷，可以依靠先驗(yàn)的形式，適宜性廣泛，較為靈活變通。雖然這種定義模式也得到了一些中國(guó)學(xué)者的支持，但筆者認(rèn)為，這種模式并不適合我國(guó)目前的國(guó)情。第二種是枚舉類(lèi)型。枚舉定義模型的使用由口頭文本表示。這種模式的主要表現(xiàn)是對(duì)公共利益的范圍進(jìn)行詳細(xì)列舉，這個(gè)模型最明顯的優(yōu)勢(shì)就是容易掌握。在具體實(shí)踐中，行政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)可以根據(jù)具體的法律法規(guī)把握和界定公共利益，盡可能防止政府濫用職權(quán)。政府在行使土地征收權(quán)和界定公共利益時(shí)，必須按照法律明確列舉的公共利益范圍，進(jìn)行比較和界定，這能夠最大限度地減少行政機(jī)關(guān)的自由裁決權(quán)。雖然列舉方式的定義優(yōu)勢(shì)十分明顯，但公共利益的抽象性決定了公共利益的范圍不能以文字的形式詳盡列舉。因此，這種方法本身就具有內(nèi)在的不合理性。第三種是概括列舉法。目前，世界上許多國(guó)家和地區(qū)都采用這種方法來(lái)界定公共利益，這種定義方法也可以稱(chēng)為前兩種方法的組合。我國(guó)也有不少學(xué)者支持這種模式，認(rèn)為這種模式結(jié)合了上述兩種類(lèi)型的優(yōu)點(diǎn)，因此是可取的。但是，如前所述，泛化和枚舉模型各有優(yōu)勢(shì)。由于泛化加枚舉的定義模型是兩種方法的結(jié)合，即可以同時(shí)充分吸收兩者的優(yōu)點(diǎn)，而進(jìn)行界定。

（二）公共利益的范圍界定

由于公共利益本身具有抽象性和不確定性的特點(diǎn)，又由于公共利益的范圍較難定義，如何把握界定的正確性就成為了我們?cè)诤侠斫缍ü怖娣秶鷷r(shí)首先要解決的問(wèn)題。我們國(guó)家正處于經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展期，城市化的需求隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展不斷增加，征地的數(shù)量也呈現(xiàn)快速增加趨勢(shì)，一方面導(dǎo)致耕地面積減少，影響到百姓口糧問(wèn)題，保護(hù)耕地勢(shì)在必行；另一方面，作為發(fā)展中國(guó)家，發(fā)展是我國(guó)的重中之重，在這種情況下，如果嚴(yán)格公共利益范圍，盲目限制征地，勢(shì)必對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展產(chǎn)生不利影響。在這種國(guó)情的影響下，在立法中界定公共利益的范圍時(shí)，不應(yīng)過(guò)分要求限制公共利益的范圍。相反，在嚴(yán)格保護(hù)耕地的國(guó)情下，理性對(duì)待公共利益的界定范疇，擴(kuò)大和放寬范圍，以適應(yīng)我國(guó)當(dāng)前經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要[3]。

（三）土地征收中的公共利益界定主體和界定程序

以上有關(guān)公共利益的界定，其出發(fā)角度主要是從利益主體上去判斷的，這種分析角度雖然在公共利益的解釋上具備一定的解釋能力，但是仍然存在一定局限，實(shí)際問(wèn)題中，公共利益的主體對(duì)象很難確定，具有復(fù)雜性[5]，單從主體對(duì)象出發(fā)就有很多種類(lèi)，因此需要對(duì)主體進(jìn)行全面理解。

一般來(lái)說(shuō)，公共利益的界定主體是立法等行政機(jī)構(gòu)，在我國(guó)其相關(guān)含義和范圍主要由全國(guó)人民代表大會(huì)決定，同時(shí)，相應(yīng)的各級(jí)人大代表會(huì)基于地方實(shí)際來(lái)確定的公共利益的范疇。在《土地管理法》中，明確表明征地公共利益的范圍由立法機(jī)關(guān)確定，對(duì)征地公共利益做出的規(guī)定，由全國(guó)人民代表大會(huì)解釋?zhuān)圆粩嗤晟乒怖娴亩x。如果對(duì)公共利益的定義存在異議，可以通過(guò)司法救濟(jì)尋求解決，法院有權(quán)對(duì)征地中的涉及公共利益的客體進(jìn)行審查。因此，從這個(gè)角度來(lái)看，法院也是界定公共利益的重要主體，這是對(duì)公共利益相對(duì)不確定性界定的重要補(bǔ)充。

四、結(jié)論

土地征收在我國(guó)具有公有制特色，而征收中的公共利益關(guān)系到民生和人民利益問(wèn)題。當(dāng)前，完善我國(guó)土地征收中的公共利益的主體界定有利于人地矛盾問(wèn)題的解決，從公共性概念、范圍、法律上減少由于公共利益不均導(dǎo)致的矛盾問(wèn)題。筆者認(rèn)為，征地原則中以公共利益的調(diào)和和發(fā)展為目的，有利于對(duì)土地征收中存在的公共利益抽象性和不確定性的闡釋?zhuān)瑢?duì)于保護(hù)公民合法權(quán)益有重要意義。具體而言，在我國(guó)土地征收制度中確立公共利益的法律定義，需要從實(shí)體法上把握公共利益的內(nèi)涵、范圍和原則，同時(shí)兼顧程序性，完善程序性。此外，公共利益的認(rèn)定機(jī)制完善，如聽(tīng)證程序的構(gòu)建和完善有重要作用，建立公共利益司法審查程序，即對(duì)政府行為進(jìn)行有效監(jiān)督和限制，從程序上保障公共利益的實(shí)現(xiàn)。最終保障征地中公共利益的實(shí)現(xiàn)。

相關(guān)鏈接

土地征收亦稱(chēng)“征收土地”。土地征收是我國(guó)政府依法改變土地所有制的一項(xiàng)措施。所征收土地，不給代價(jià);土地除歸公有外，其余分配給無(wú)地或少地的農(nóng)民?！吨腥A人民共和國(guó)土地改革法》所規(guī)定征收的范圍是:(1)祠堂、廟宇、寺院、教堂、學(xué)校和團(tuán)體在農(nóng)村中的土地及其他公地;(2)工商業(yè)者在農(nóng)村的土地;(3)某些因從事其他職業(yè)或因缺乏勞動(dòng)力而出租小量土地者，其每人平均所有土地?cái)?shù)量超過(guò)當(dāng)?shù)孛咳似骄恋財(cái)?shù)200%的部分;(4)經(jīng)省以上人民政府批準(zhǔn)，某些特殊地區(qū)富農(nóng)出租土地的一部或全部;(5)半地主式富農(nóng)出租大量土地，超過(guò)其自耕和雇人耕種的土地?cái)?shù)量者，征收其出租的土地。