行政處罰法存在的問題及其完善

河南財(cái)經(jīng)政法大學(xué) 李昆明

一、行政處罰法實(shí)施以來的意義

《中華人民共和國行政處罰法》自1996年頒布實(shí)施以來，我國行政法治不斷發(fā)展，緊接著出臺的《中華人民共和國行政許可法》《中華人民共和國行政強(qiáng)制法》與《行政處罰法》常常被法律界稱為“行政三法”，有力保障和監(jiān)督我國各級行政執(zhí)法機(jī)關(guān)依法有力實(shí)施行政公權(quán)力，統(tǒng)一全國行政機(jī)關(guān)合理、規(guī)范適用法律。我國《行政處罰法》自頒布以來意義如下：

首先，有效保證公民及其他社會組織的權(quán)益。國家權(quán)力來源于公民權(quán)利，國家權(quán)力也是為了維護(hù)公民權(quán)利而產(chǎn)生的。①《行政處罰法》是一部與公民生活聯(lián)系較為緊密的法律，其不僅切實(shí)貫徹了憲法的精神，而且保證了行政權(quán)的合法、有效行使?！缎姓幜P法》第二章對于行政處罰的種類和設(shè)定作了詳細(xì)規(guī)定，有利于行政機(jī)關(guān)具體實(shí)施，同時也使我國境內(nèi)的公民能夠遵紀(jì)守法、愛護(hù)身邊公共財(cái)產(chǎn)，使公民個人私有財(cái)產(chǎn)和人身權(quán)利不隨意受到侵犯，法人和其他組織能夠依法受到有效保護(hù)。其次，完善我國法律體系。我國曾貫徹“違法必究”的法制觀念，在《行政處罰法》出臺前，我國已經(jīng)有了較為完整、體系的刑事和民事法律制度，而行政法方面依靠單行法來具體體現(xiàn)，并沒有統(tǒng)一、完整、體系的規(guī)定。隨著《治安管理處罰法》《道路交通安全法》等行政處罰類法律的相繼出臺，《行政處罰法》一直成為各級行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政處罰實(shí)體層面的直接依據(jù)，其作為處罰領(lǐng)域獨(dú)具總則地位的功能逐漸凸顯出來②。最后，為民主法治建設(shè)添磚加瓦。法治國家、法治政府和法治社會一體建設(shè)是法治政府建設(shè)的基本途徑③?！缎姓幜P法》不僅規(guī)定了對違法者的行為要進(jìn)行懲戒，其實(shí)也有對其教育的意義在里面。行政機(jī)關(guān)如果想對某位違法者進(jìn)行懲戒，則要依照《行政處罰法》的具體規(guī)定，從實(shí)體方面到程序方面作出全方位的考量，遵守依法處罰、過程公開、教懲結(jié)合等原則。并且《行政處罰法》要求行政機(jī)關(guān)在作出行政處罰時應(yīng)按照法定程序，對于違法法定程序作出的行政處罰視為無效。這樣不僅懲戒了違法者的違法行為，同時也規(guī)制了行政機(jī)關(guān)的行為。

二、行政處罰法存在的問題

《行政處罰法》實(shí)施24年來，時代在不斷變化，尤其在我國經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展、社會生活模式不斷變化的大背景下，《行政處罰法》也暴露出了一些問題，亟待考量與解決。

（一）行政處罰種類過少

《行政處罰法》第八條規(guī)定了六種處罰，分別是：（一）警告；（二）罰款；（三）沒收違法所得、沒收非法財(cái)物；（四）責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)；（五）暫扣或者吊銷許可證、暫扣或者吊銷執(zhí)照；（六）行政拘留以及法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他行政處罰。在二十多年的行政執(zhí)法實(shí)踐中，盡管上述幾種處罰種類能夠有效規(guī)范違法行為，也能夠限定一些行政機(jī)關(guān)亂設(shè)處罰的現(xiàn)象，但是也讓一些行政機(jī)關(guān)感覺六種處罰種類不能滿足行政執(zhí)法需要。效率是行政權(quán)的生命④，行政機(jī)關(guān)十分重視執(zhí)法效率，而對于《行政處罰法》第八條規(guī)定的“法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他行政處罰”缺少明確的法規(guī)，這就導(dǎo)致行政機(jī)關(guān)在實(shí)踐中大量使用名為行政管理措施，實(shí)為懲戒、處罰的行政行為。

（二）基層行政機(jī)關(guān)缺少行政處罰權(quán)

根據(jù)《行政處罰法》第十四條規(guī)定，結(jié)合當(dāng)時的立法環(huán)境，這種審慎設(shè)定行政處罰的思考是很合理的。當(dāng)時在行政處罰領(lǐng)域，行政機(jī)關(guān)設(shè)定行政處罰的成績混亂、種類繁多且較為隨意，為了保證全國法制體系統(tǒng)一，地方性法規(guī)可以結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際情況，細(xì)化法律、行政法規(guī)，但在細(xì)化過程中，應(yīng)當(dāng)遵循憲法規(guī)定的“不抵觸原則”。對于目前我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展日新月異的大背景而言，依然采取這種設(shè)定行政處罰權(quán)的規(guī)定有些落伍。在堅(jiān)持全國法制統(tǒng)一的大前提之下，適當(dāng)下放行政處罰權(quán)設(shè)定權(quán)限是積極回應(yīng)行政法治發(fā)展呼聲的時代之舉。

（三）缺少對行政處罰的明確定義

通過閱讀《行政許可法》和《行政強(qiáng)制法》的法條可以發(fā)現(xiàn)，這兩部與《行政處罰法》并稱為“行政三法”的法律都對本法的核心詞匯進(jìn)行了簡要解釋或者是明確說明，僅有《行政處罰法》沒有對“行政處罰”進(jìn)行明確的說明、解釋。《行政處罰法》是一部行政處罰領(lǐng)域內(nèi)的基本法律，立法機(jī)關(guān)沒有界定行政處罰的內(nèi)涵與外延，對行政處罰領(lǐng)域內(nèi)的法制統(tǒng)一是十分不利的。由于行政管理領(lǐng)域具有廣泛性、復(fù)雜性、易變性等特點(diǎn)⑤。立法機(jī)關(guān)在制定行政處罰單行法（如《治安管理處罰法》）和行政機(jī)關(guān)行使立法權(quán)制定的法規(guī)（如《海關(guān)行政處罰實(shí)施條例》）時，對行政處罰的相對人和行政處罰的范圍都沒有嚴(yán)格地遵循⑥。另外，根據(jù)有權(quán)力必有救濟(jì)原則，在具體適用《行政處罰法》和行政訴訟管轄方面，首先應(yīng)當(dāng)明確行政處罰的概念。

三、完善行政處罰法的建議

《行政處罰法》在將來的修改中應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持與新時代發(fā)展節(jié)奏相配合，因?yàn)樾姓ㄖ蔚陌l(fā)展同我國改革發(fā)展的實(shí)踐是密不可分的，其與人民群眾切身利益、合法權(quán)益息息相關(guān)，同時也關(guān)系到我國的經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會發(fā)展?！缎姓幜P法》應(yīng)當(dāng)注重維護(hù)國家法制的統(tǒng)一，同時也應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮地方的積極性和主動性，切實(shí)遵循上位法優(yōu)于下位法的原則是完善中國特色社會主義法律體系的應(yīng)有之意。在具體行政法規(guī)的制定上，作為頂層設(shè)計(jì)的中央立法機(jī)關(guān)應(yīng)注重基本原則和基本制度的統(tǒng)領(lǐng)，考究每一個頂層設(shè)計(jì)。地方立法機(jī)關(guān)結(jié)合本地特點(diǎn)在國家法律的大前提下合理制定適合本地方的各種法規(guī)以及常用的規(guī)范性文件。另外，針對行政處罰的特點(diǎn)應(yīng)當(dāng)注意區(qū)分對公民人身自由、財(cái)產(chǎn)權(quán)益和名譽(yù)的不同法律層級的對待。根據(jù)我國法律規(guī)定，必須由公安機(jī)關(guān)行使對公民人身自由進(jìn)行限制或是處罰的執(zhí)法權(quán)，而對于公民財(cái)產(chǎn)權(quán)益和名譽(yù)的行政處罰則可以結(jié)合我國法治實(shí)踐和地方為管理公共事務(wù)的需要經(jīng)過充分考量后適當(dāng)下放。

對于上文所指出的三點(diǎn)《行政處罰法》存在的問題，本文認(rèn)為可以從以下幾個方面予以完善：

（一）適當(dāng)增加行政處罰的種類

在《行政處罰法》規(guī)定的行政處罰方法之外，行政機(jī)關(guān)在執(zhí)法中也創(chuàng)造出了一些其它規(guī)范措施。例如，降低資質(zhì)等級、限制從業(yè)、責(zé)令關(guān)閉等等，所以本文認(rèn)為對于以上在行政執(zhí)法一線能夠有效規(guī)范行政相對人的違法行為，并且能夠達(dá)到有效管理公共秩序、保護(hù)公民合法權(quán)益的立法目的的具體行政行為可以增加到《行政處罰法》關(guān)于行政處罰的種類之中。例如，在行政執(zhí)法實(shí)踐中對行政相對人降低資質(zhì)等級、限制從業(yè)期限等等。關(guān)于行政處罰立法技術(shù)方面應(yīng)當(dāng)繼續(xù)使用列舉式，通過在《行政處罰法》中列明行政處罰的種類，保證行政機(jī)關(guān)在實(shí)際行政執(zhí)法中能夠準(zhǔn)確掌握與適用，而且能夠有效避免地方“巧立名目”增設(shè)行政處罰，不僅利于全國法制統(tǒng)一，而且能夠讓廣大人民群眾容易理解行政處罰，有充分的心理準(zhǔn)備，有利于保障公民合法權(quán)益。以類型化方法規(guī)定行政處罰對行政執(zhí)法隊(duì)伍的專業(yè)素質(zhì)要求比以列舉式的方法規(guī)定行政處罰要高。不明晰行政處罰種類，在一些立法水平較低的地方可能出現(xiàn)設(shè)置行政處罰不合理，甚至是亂設(shè)行政處罰的現(xiàn)象，所以本文贊成對行政處罰的種類依舊采取列舉式。

（二）適當(dāng)下放行政處罰設(shè)定權(quán)

對于法律、行政法規(guī)未作出針對某些具體行政違法行為的處罰的，可以適當(dāng)擴(kuò)大地方人大相應(yīng)的行政處罰設(shè)定權(quán)，擴(kuò)大地方人大行政處罰權(quán)的方法應(yīng)當(dāng)遵循我國法制統(tǒng)一的大前提，注意監(jiān)督和制約地方行政處罰設(shè)定權(quán)，為此可以從以下幾個方面入手：首先，在廣泛聽取人民群眾意見的基礎(chǔ)上，地方立法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)召開相應(yīng)的論證會，設(shè)最低聽證次數(shù)，要求地方立法機(jī)關(guān)必須履行法定職責(zé)。另一方面，進(jìn)行相關(guān)法規(guī)審查。上級立法機(jī)關(guān)對下級地方每一次的行政處罰設(shè)定法規(guī)都應(yīng)當(dāng)審查，地方立法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)向上級立法機(jī)關(guān)完整報(bào)送立法材料，并充分解釋行政處罰設(shè)定的原因和必要性。通過上級立法機(jī)關(guān)的把關(guān)，給地方立方機(jī)關(guān)設(shè)定行政處罰上一道保險(xiǎn)，讓地方各級立法機(jī)關(guān)在設(shè)定行政處罰時能夠充分重視，如此來保障行政處罰在設(shè)立之時就具有充足的合理性與合法性。

（三）明確行政處罰的定義

行政處罰的概念作為行政處罰設(shè)定、實(shí)施、救濟(jì)等各個方面的基礎(chǔ)，是行政執(zhí)法領(lǐng)域應(yīng)當(dāng)首先明晰的。行政處罰作為一種對行政相對人進(jìn)行負(fù)面評價并且予以規(guī)制的方式，同時注重對相對人的教育。在明確行政處罰的定義后，對于各級有行政處罰立法和執(zhí)法權(quán)的國家工作人員都有指導(dǎo)性意義。

注釋

①王名揚(yáng),馮俊波.論比例原則[J].時代法學(xué),2005(4):22-27.

②曹鎏.論“基本法”定位下的我國《行政處罰法》修改[J].政治與法律,2020(6):28-40.

③馬懷德.習(xí)近平法治思想中法治政府理論的核心命題[J].行政法學(xué)研究,2020(6):6-9.

④馬懷德.行政法前沿問題研究[M].北京:中國政法大學(xué)出版社,2018.

⑤馬懷德.論行政法的基本原則[J].黑龍江省政法管理干部學(xué)院學(xué)報(bào),1999(1):8-11.

⑥應(yīng)松年,馬懷德.《中華人民共和國行政處罰法》學(xué)習(xí)輔導(dǎo)[M].北京:人民出版社,1997.