城鄉(xiāng)融合與鄉(xiāng)村治理：研究綜述與研究進路

華南農(nóng)業(yè)大學公共管理學院 李振邦

黨的十九大以來，中國特色社會主義建設(shè)進入新時代，我國社會主要矛盾轉(zhuǎn)變?yōu)槿嗣袢找嬖鲩L的美好生活需要和不平衡、不充分的發(fā)展之間的矛盾。就農(nóng)村發(fā)展而言，不平衡、不充分最為突出的問題主要表現(xiàn)為城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)問題。我國的城鄉(xiāng)二元問題由來已久，既有中華人民共和國成立后實行優(yōu)先發(fā)展工業(yè)的戰(zhàn)略，導致城鄉(xiāng)關(guān)系的制度性隔離，也有改革開放后市場化、城鎮(zhèn)化和工業(yè)化的推動下，城鄉(xiāng)差距自發(fā)性擴張形成不可逾越的鴻溝。農(nóng)村發(fā)展與城鎮(zhèn)化不同步、鄉(xiāng)村治理滯后，直接制約了國家現(xiàn)代化進程。因此，現(xiàn)階段的鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化，離不開城鄉(xiāng)關(guān)系視角，須在城鄉(xiāng)融合發(fā)展中找到著力點，改善治理現(xiàn)狀。

一、城鄉(xiāng)融合的演進

19世紀40年代，恩格斯指出城鄉(xiāng)關(guān)系是一個從混沌一體到分離對立，再到融合發(fā)展的長期歷史過程[1]。荷蘭經(jīng)濟學家伯克指出，東方殖民地和一些發(fā)展中國家，西方輸入的資本主義制度與本地的前資本主義制度并存，社會經(jīng)濟結(jié)構(gòu)會呈現(xiàn)二元性[2]。系統(tǒng)闡述這種二元結(jié)構(gòu)的是美國經(jīng)濟學家威廉·阿瑟·劉易斯，后經(jīng)過費景漢和拉尼斯的補充修正，形成“劉易斯—費—拉尼斯”二元模型?；诙Y(jié)構(gòu)的研究基礎(chǔ)，學術(shù)界產(chǎn)生兩種分歧，一是基于劉易斯模型的“城市偏向論”，二是“鄉(xiāng)村偏向論”[3]，但二者都是從經(jīng)濟學的角度著手研究的。經(jīng)濟上的分化往往更容易導致社會分層，“社會融合”作為社會學的核心議題之一，主要有馬克思的社會共產(chǎn)思想，迪爾凱姆的社會團結(jié)理論，帕森斯和洛克伍德、哈貝馬斯、吉登斯的社會整合理論[4]。學界在研究社會融合問題尤其是異質(zhì)性社會群體上，存在同化論和多元論兩種觀點[5]。同化概念由美國社會學家帕克在對美國移民的研究中首次提出[6]。隨著全球化深入發(fā)展，社會文化和種族日趨多元化成為客觀事實，多元論應(yīng)運而生，這為后來多元治理思想的發(fā)展提供了源泉。對于我國城鄉(xiāng)關(guān)系的劃分，有人認為分三個階段[7]，有人認為是四個階段[8]，甚至有人將其分為五個階段[9]?？偟膩碚f，我國的城鄉(xiāng)發(fā)展正處于推進城鄉(xiāng)融合階段。如何推進我國城鄉(xiāng)融合是一個大命題，涵蓋的內(nèi)容繁雜。但究其根本，城鄉(xiāng)融合其核心是資源配置的問題，社會組織（特別是社區(qū)共同體、家族、家庭等親密組織）中，資源和機會是按照需求原則來配置的，這是社會公正的要求[10]。因此，城鄉(xiāng)融合之于鄉(xiāng)村而言，經(jīng)濟建設(shè)、社會福利、公共服務(wù)、流動人口等問題尤為突出，而這些問題涉及資源配置的方方面面，都與基層治理體制建設(shè)密不可分，可以說，鄉(xiāng)村治理問題是推進城鄉(xiāng)融合的一個重要難點。但當前，城市社區(qū)治理與鄉(xiāng)村治理方面仍存在雙軌運行的情況。城鄉(xiāng)社區(qū)自治在職能上的表述與前者大同小異，實際上鄉(xiāng)村自治讓國家得以從農(nóng)村公共事務(wù)的責任中抽身，居委會的經(jīng)費由政府投入，同是基層組織，居委會更偏向于是一個“行政化”意味濃厚的政府派出單位。在城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)下，行政手段的調(diào)控逐漸失靈，例如，收容遣送制度力求社會穩(wěn)定，但結(jié)果是不盡如人意的。進入21世紀以來，城鄉(xiāng)治理體制與經(jīng)濟社會發(fā)展變遷不適應(yīng)，沒有把城鄉(xiāng)治理體系納入同一個無差別的框架中考慮，逐步推進基本公共服務(wù)均等化?，F(xiàn)存的城鄉(xiāng)治理上的“二元結(jié)構(gòu)”已然成為城鄉(xiāng)融合發(fā)展的一股阻力。實現(xiàn)城鄉(xiāng)治理體制的一體化是實現(xiàn)社會公正和推進城鄉(xiāng)融合的內(nèi)在要求。吳業(yè)苗[11]等學者也借“鎮(zhèn)改街”“村改居”的研究呼吁城鄉(xiāng)社會治理一體化。目前，鄉(xiāng)村治理在新的制度安排下又進行了新一輪的創(chuàng)新，如何破解城鄉(xiāng)二元治理體制，這也是理論界和實踐界繞不開的問題。

二、鄉(xiāng)村治理的演進

早在1998年，華中師范大學中國農(nóng)村問題研究中心就把治理理論引入鄉(xiāng)村研究中。徐勇認為，鄉(xiāng)村治理主要指人們運用公共權(quán)力對鄉(xiāng)村社會的治理過程，從而實現(xiàn)鄉(xiāng)村社會有序發(fā)展[12]。黨國英認為，鄉(xiāng)村治理是鄉(xiāng)村社會處理公共事務(wù)的傳統(tǒng)和制度[13]。賀雪峰提出，鄉(xiāng)村治理是指如何對中國的鄉(xiāng)村進行管理或中國鄉(xiāng)村如何自主管理，從而實現(xiàn)鄉(xiāng)村社會的有序發(fā)展[14]。鄉(xiāng)村治理定義的多種解釋在一定程度上說明了鄉(xiāng)村治理的復(fù)雜性與多樣性。事實上，鄉(xiāng)村治理是一個由傳統(tǒng)鄉(xiāng)土社會逐步走向現(xiàn)代化的動態(tài)過程，它既是一種實踐，也是一種理論。學界對鄉(xiāng)村治理的研究與關(guān)注往往與鄉(xiāng)村治理實踐是密不可分的，甚至治理的創(chuàng)新實踐往往能走在理論前面。對已有的研究進行梳理，封建時期的鄉(xiāng)村治理是鄉(xiāng)紳主導下的自治，在皇權(quán)與紳權(quán)的互動博弈下形成“皇權(quán)不下縣”的內(nèi)生型鄉(xiāng)村治理秩序，成果如杜贊奇《文化、權(quán)利與國家：1900—1942年的華北農(nóng)村》，費孝通、吳晗的《皇權(quán)與紳權(quán)》等。清末民初，鄉(xiāng)村精英從“保護性經(jīng)紀人”化身“劣紳”“豪紳”，原有的秩序迅速走向衰敗。這時，晏陽初、梁漱濱主張重建鄉(xiāng)村秩序，開鄉(xiāng)村建設(shè)研究一脈。中華人民共和國成立后，延續(xù)數(shù)千年的土地私有制被土地革命推翻，建立了農(nóng)村土地集體所有制，與之配套的國家整合經(jīng)濟、社會以及階層的人民公社體制。改革開放后，人民公社解體，為了填補鄉(xiāng)村治理的真空，村民以家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制為基礎(chǔ)開始了村民自治實踐。村民自治在實踐中不斷進步，形成“鄉(xiāng)政村治”治理模式?？偟膩碚f，中國的鄉(xiāng)村治理實踐和研究是在農(nóng)村走向現(xiàn)代化的背景下開展的，這是理解鄉(xiāng)村治理的第一要義。不理解現(xiàn)代化的外部條件，就無法真正理解鄉(xiāng)村治理的內(nèi)在邏輯。當前，鄉(xiāng)村治理研究不可回避的問題就是如何應(yīng)對城鄉(xiāng)二元分化對鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)與治理體制的沖擊，在城鄉(xiāng)融合發(fā)展中推進鄉(xiāng)村治理體系治理能力現(xiàn)代化。長期以來，主流的鄉(xiāng)村研究框架有兩種，一是“國家—社會”框架，費正清、杜贊奇等國內(nèi)外學者廣泛使用這一范式產(chǎn)出豐富成果。二是制度主義分析框架，普遍應(yīng)用于鄉(xiāng)村治理、地方改革、基層變遷等領(lǐng)域的研究。但是，在城鄉(xiāng)融合發(fā)展的背景下，資本、人口、土地等要素在市場配置下穿梭于城鄉(xiāng)之間，市場力量異軍突起，已經(jīng)成為影響城鄉(xiāng)社會治理的重要變量。對于傳統(tǒng)的分析框架的解釋力逐漸衰減的情況下，應(yīng)該靈活運用“國家—社會—市場”分析框架對城鄉(xiāng)融合中的鄉(xiāng)村問題進行深入探索研究，尋求鄉(xiāng)村治理新的突破，為豐富鄉(xiāng)村研究創(chuàng)新與突破作出有益嘗試，對國家、社會、市場和村民的力量進行整合，推動鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型。

三、面臨挑戰(zhàn)與研究進路

進一步開展對城鄉(xiāng)融合進程中的鄉(xiāng)村治理研究，關(guān)鍵是在理論與現(xiàn)實的張力中還原內(nèi)生活力和創(chuàng)造力，就城鄉(xiāng)融合中鄉(xiāng)村治理研究面臨的挑戰(zhàn)主要有以下幾個：一是現(xiàn)實困境帶來的挑戰(zhàn)。城鄉(xiāng)融合的推進可以通過影響資源配置、要素流動、制度安排等方式影響鄉(xiāng)村治理行為。由于錯綜復(fù)雜的因素，市場在資源配置中對鄉(xiāng)村的傾斜，城鄉(xiāng)要素流動和交換，城鄉(xiāng)教育、醫(yī)療、戶籍等制度在鄉(xiāng)村仍然不均衡，甚至在某些領(lǐng)域尚未實現(xiàn)社會公平。城鄉(xiāng)融合是一個復(fù)雜而漫長的過程，這對研究者提出了更高的要求。二是交叉學科帶來的挑戰(zhàn)。城鄉(xiāng)融合下的鄉(xiāng)村治理研究要突破原有對傳統(tǒng)村落的研究，需要進一步突破學科界限。以往的鄉(xiāng)村治理研究大多從政治學、社會學等領(lǐng)域入手。城鄉(xiāng)融合背景下，需要研究者更多關(guān)注人口遷移、要素市場、資源配置、產(chǎn)權(quán)等，從經(jīng)濟學方面進一步剖析市場作用下的鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化問題。三是標準模糊帶來的挑戰(zhàn)。城鄉(xiāng)融合至今沒有確切的指標，應(yīng)該如何融合、在哪些方面融合仍有爭議。就城鄉(xiāng)融合的核心訴求來說是形成良性的城鄉(xiāng)關(guān)系，促進鄉(xiāng)村走向現(xiàn)代化。推動城鄉(xiāng)均等化的價值取向是實現(xiàn)社會公平正義，包括保障權(quán)利公平、機會公平、規(guī)則公平等等，未來就在于不斷適應(yīng)現(xiàn)代化與更具有張力的價值理念的融合。結(jié)合當前的鄉(xiāng)村實際來看，傳統(tǒng)的鄉(xiāng)土社會在城鄉(xiāng)融合的諸多挑戰(zhàn)下，鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化最少包含以下幾個命題：一是當國家在公共服務(wù)缺位的情況下，鄉(xiāng)村如何實現(xiàn)基本公共服務(wù)供給？二是民主化浪潮中，基層民主建設(shè)如何平衡民主訴求大與民主參與性低的矛盾，以及如何處理人口流動中原居民與移居民的權(quán)力與權(quán)利的關(guān)系。三是產(chǎn)權(quán)不明晰產(chǎn)生的土地征用糾紛、債務(wù)糾紛挑戰(zhàn)下，集體資源分配如何實現(xiàn)公平正義。四是為了應(yīng)對行政服務(wù)下沉和治理事務(wù)多樣化，鄉(xiāng)村如何通過組織建設(shè)、治理技術(shù)升級等方法提升治理績效。五是傳統(tǒng)社會轉(zhuǎn)型下如何建立有效制度契約，推進鄉(xiāng)村法治。六是鄉(xiāng)土文化土崩瓦解前提下，鄉(xiāng)村如何重構(gòu)適應(yīng)城鄉(xiāng)融合的新鄉(xiāng)土文化。

在我國即將建成全面小康社會之際，我國社會經(jīng)濟發(fā)展相對于傳統(tǒng)農(nóng)耕社會而言，已取得實質(zhì)性的蛻變。鄉(xiāng)村治理的研究應(yīng)對城鄉(xiāng)融合發(fā)展挑戰(zhàn)下的重塑行為進行具體剖析，構(gòu)建現(xiàn)代鄉(xiāng)村治理體系，把城市治理與鄉(xiāng)村治理放在同一框架下討論鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化兼具理論和實踐雙重意義。