伊犁“放管服”改革實(shí)踐研究

伊犁州委黨校 駱亞楠

2020年9月11日，全國(guó)深化“放管服”改革優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境的電視電話(huà)會(huì)議指出，“放管服”改革提高了我國(guó)宏觀政策實(shí)施的時(shí)效性和精準(zhǔn)性，為緩解疫情帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)壓力發(fā)揮了重要作用。由此可見(jiàn),“放管服”改革是推動(dòng)政府職能轉(zhuǎn)變的關(guān)鍵，國(guó)家將繼續(xù)深入推進(jìn)“放管服”改革為核心的行政體制改革。

地方政府在中國(guó)行政體系中發(fā)揮著重要作用，它是一個(gè)紐帶、是一個(gè)樞紐。本文以伊犁哈薩克自治州為例進(jìn)行了深入研究。

一、伊犁州推進(jìn)“放管服”改革的探索實(shí)踐

（一）持續(xù)簡(jiǎn)政放權(quán)，將行政審批制度改革引向深入

一是根據(jù)要求對(duì)應(yīng)國(guó)務(wù)院、自治區(qū)行政審批事項(xiàng)做好取消、下放或調(diào)整工作。2013年至2019年，伊犁州本級(jí)已對(duì)應(yīng)取消的129項(xiàng)、下放至縣市的67項(xiàng)行政審批事項(xiàng)落實(shí)到位。二是加強(qiáng)取消下放審批事項(xiàng)的事中事后監(jiān)管，印發(fā)相關(guān)監(jiān)管文件，對(duì)審批事項(xiàng)取消、下放進(jìn)行事中事后監(jiān)管，將放和管結(jié)合起來(lái)，避免出現(xiàn)監(jiān)管真空。三是對(duì)于州直公共服務(wù)事項(xiàng)的目錄進(jìn)行認(rèn)真梳理。根據(jù)各類(lèi)規(guī)范性文件，梳理制定政府各部門(mén)承擔(dān)權(quán)責(zé)清單和公共服務(wù)事項(xiàng)總計(jì)3518項(xiàng)，除了涉密事項(xiàng)外，其余已全部在新疆政務(wù)服務(wù)網(wǎng)上進(jìn)行公開(kāi)發(fā)布，并初步建設(shè)完成了州直政務(wù)服務(wù)事項(xiàng)庫(kù)。

（二）減少審批環(huán)節(jié)，優(yōu)化辦事流程，全力推進(jìn)“3550”改革工作

一是試點(diǎn)先行，隨后推開(kāi)方式進(jìn)行。2018年，在推行“3550”改革時(shí)，伊犁州按照先試點(diǎn)、后推開(kāi)的方式，首先在伊寧市、奎屯市、霍爾果斯市三市試點(diǎn)推行，取得了良好的成績(jī)。此后，在全州八縣全面推開(kāi)。二是分級(jí)分類(lèi)統(tǒng)籌推進(jìn)“3550”改革。伊犁州積極協(xié)調(diào)各部門(mén)整合優(yōu)化開(kāi)辦企業(yè)審批流程，實(shí)行“多證合一”“一照一碼”“證照聯(lián)辦”，實(shí)現(xiàn)了新設(shè)企業(yè)在3個(gè)工作日內(nèi)就能完成營(yíng)業(yè)執(zhí)照辦理、銀行開(kāi)立帳戶(hù)、辦理涉稅發(fā)票等業(yè)務(wù)，5個(gè)工作日就能夠取得不動(dòng)產(chǎn)權(quán)證，伊犁州工業(yè)建設(shè)項(xiàng)目施工許可證辦理環(huán)節(jié)被控制在15個(gè)環(huán)節(jié)之內(nèi)，辦理時(shí)限被壓縮在50個(gè)工作日內(nèi)。三是廣泛宣傳“3550”改革亮點(diǎn)。審改辦將“3550”改革中好的經(jīng)驗(yàn)做法在《伊犁日?qǐng)?bào)》上進(jìn)行刊發(fā)，對(duì)相關(guān)政策解疑答惑，提高公眾對(duì)改革的關(guān)注度，讓老百姓感受到改革帶來(lái)的便捷高效。

（三）建設(shè)“政務(wù)服務(wù)一張網(wǎng)”，鑄造利企便民新平臺(tái)

伊犁州依托自治區(qū)一體化在線(xiàn)政務(wù)服務(wù)平臺(tái)，建設(shè)伊犁州“政務(wù)服務(wù)一張網(wǎng)”，以期為州直百姓提供優(yōu)質(zhì)便捷的服務(wù)。伊犁州實(shí)現(xiàn)了區(qū)、州、縣市三級(jí)聯(lián)通，為自治州各項(xiàng)政務(wù)服務(wù)“馬上辦、網(wǎng)上辦、就近辦、一次辦”的目標(biāo)實(shí)現(xiàn)提供了平臺(tái)依托。各部門(mén)、各個(gè)關(guān)聯(lián)單位之間的深度對(duì)接如互聯(lián)互通、數(shù)據(jù)共享、業(yè)務(wù)協(xié)同等工作已在穩(wěn)步推進(jìn)，最終伊犁州會(huì)形成“橫向到邊、縱向到底”的電子政務(wù)服務(wù)一張網(wǎng)。到2020年，全州利用該平臺(tái)發(fā)布事項(xiàng)數(shù)達(dá)6824項(xiàng)，在網(wǎng)上就能夠辦理事項(xiàng)5973項(xiàng)，達(dá)到網(wǎng)辦率87.53%，在全疆各地州排名前列。

（四）強(qiáng)化各方面監(jiān)管，規(guī)范行政權(quán)力運(yùn)行

一是強(qiáng)化外部部門(mén)監(jiān)督。成立由州監(jiān)察局、編辦等部門(mén)組成的聯(lián)合檢查組，采用定期或不定期的方式，對(duì)政務(wù)服務(wù)大廳審批事項(xiàng)進(jìn)行檢查，將檢查結(jié)果張貼公示，針對(duì)企業(yè)和群眾反映較多的問(wèn)題重點(diǎn)監(jiān)督檢查，確保行政審批規(guī)范運(yùn)行。二是開(kāi)展行政執(zhí)法監(jiān)督。州直法制部門(mén)定期或不定期查閱相關(guān)部門(mén)行政權(quán)力案卷，尤其是重點(diǎn)抽查各部門(mén)行政許可案卷，查看其在行政權(quán)力使用過(guò)程中是否存在違法違規(guī)使用行政許可權(quán)力的行為，從執(zhí)法角度對(duì)行政權(quán)力進(jìn)行監(jiān)督規(guī)范。三是聘請(qǐng)社會(huì)監(jiān)督員全方位監(jiān)督。從州人大、政協(xié)機(jī)關(guān)、大中型企業(yè)等社會(huì)各界聘請(qǐng)監(jiān)督員，邀請(qǐng)他們實(shí)時(shí)地、全方位地對(duì)伊犁州行政權(quán)力運(yùn)行情況進(jìn)行監(jiān)督，定期將監(jiān)督結(jié)果反饋給政務(wù)服務(wù)局。

二、伊犁州推進(jìn)“放管服”改革存在的問(wèn)題

（一）“放管服”中的“放”不到位

有些企業(yè)反映，“三證合一”改革使得許可證和營(yíng)業(yè)執(zhí)照合一了，但一些部門(mén)的業(yè)務(wù)并沒(méi)有作相應(yīng)調(diào)整，所以企業(yè)在辦理具體的業(yè)務(wù)時(shí)又遇到了新的困難，將企業(yè)稅務(wù)登記和招投標(biāo)捆綁在一起的情況時(shí)有發(fā)生，讓老百姓沒(méi)有真正感受到“放管服”改革帶來(lái)的實(shí)惠。

（二）監(jiān)管仍然是改革的薄弱環(huán)節(jié)

對(duì)于同一事項(xiàng)，有可能存在多個(gè)部門(mén)聯(lián)合審批的情況，按照權(quán)責(zé)一致的規(guī)定，聯(lián)合審批也存在聯(lián)合監(jiān)管，這就容易造成審批權(quán)限和責(zé)任不一致的情況。有權(quán)審批的不想管，無(wú)權(quán)審批的又管不了，負(fù)責(zé)審批的部門(mén)其監(jiān)管落實(shí)得可以，但是對(duì)于分管的部門(mén)，他們監(jiān)管的責(zé)任落實(shí)得就不好。例如，伊寧市無(wú)證停車(chē)場(chǎng)等相關(guān)事項(xiàng)就出現(xiàn)監(jiān)管缺失或者有漏洞。

“雙隨機(jī)、一公開(kāi)”適用范圍有限。比如，一些涉及老百姓生命健康的領(lǐng)域，像疫苗生產(chǎn)就完全不適應(yīng)“雙隨機(jī)、一公開(kāi)”的監(jiān)管模式。而對(duì)于食品生產(chǎn)行業(yè)，可采取這種監(jiān)管方式，對(duì)于在監(jiān)管過(guò)程中沒(méi)有抽到的企業(yè)，其生產(chǎn)安全又沒(méi)有辦法監(jiān)管到。

（三）客觀條件限制導(dǎo)致伊犁州政務(wù)服務(wù)體系整合不夠

各縣市都未設(shè)置政務(wù)服務(wù)管理機(jī)構(gòu)，致使推進(jìn)“放管服”改革工作“基層沒(méi)有腿”。掛名的政府辦公室由于要保障綜合運(yùn)轉(zhuǎn)，人員少、任務(wù)重，有心無(wú)力，很難顧及“放管服”改革和營(yíng)商環(huán)境優(yōu)化，存在上下工作承接不順暢的問(wèn)題。伊寧市作為自治州首府城市，服務(wù)對(duì)象為56600家企業(yè)和60萬(wàn)名群眾，但其行政服務(wù)中心機(jī)構(gòu)級(jí)別卻只為股級(jí)，根本無(wú)法協(xié)調(diào)各職能部門(mén)。新源縣、昭蘇縣行政服務(wù)中心只有1個(gè)內(nèi)設(shè)科室，而尼勒克縣、鞏留縣行政服務(wù)中心均未設(shè)立內(nèi)設(shè)科室，霍爾果斯市、伊寧市行政服務(wù)中心聘用人員比例為100%和30%，人員缺少、人員不穩(wěn)定、流動(dòng)性大，嚴(yán)重影響管理作用的發(fā)揮。

（四）線(xiàn)上虛擬大廳建設(shè)滯后

由于在線(xiàn)政務(wù)服務(wù)平臺(tái)搭建較晚，各部門(mén)條塊分割嚴(yán)重，數(shù)據(jù)尚未互通共享，各單位信息數(shù)據(jù)處于碎片化狀態(tài)，導(dǎo)致“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”等創(chuàng)新手段一定程度上受到制約，統(tǒng)一的電子資料庫(kù)、證照庫(kù)還未啟動(dòng)建設(shè)，對(duì)網(wǎng)上審批監(jiān)管產(chǎn)生重大制約。

三、深化地方政府“放管服”改革的對(duì)策建議

（一）健全領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制和工作推進(jìn)機(jī)制

（1）要頂層設(shè)計(jì)，統(tǒng)籌推進(jìn)改革?！胺殴芊备母锸且粋€(gè)龐大的系統(tǒng)性改革，各個(gè)分項(xiàng)專(zhuān)項(xiàng)改革復(fù)雜多樣，急需對(duì)他們直接的關(guān)聯(lián)進(jìn)行深入研究，形成整體性改革思維，統(tǒng)籌推進(jìn)“放管服”改革。另外，“放管服”也需要與政府機(jī)構(gòu)改革、智慧化城市建設(shè)、“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”以及大數(shù)據(jù)工程建設(shè)等改革結(jié)合起來(lái)統(tǒng)籌推進(jìn),防止在原有的基礎(chǔ)上產(chǎn)生更多的信息壁壘，或者產(chǎn)生機(jī)構(gòu)碎片化的情形。

（2）完善改革工作推進(jìn)機(jī)制。首先，主要領(lǐng)導(dǎo)抓全局重點(diǎn)、政務(wù)服務(wù)局或者政府統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、專(zhuān)項(xiàng)改革由牽頭部門(mén)負(fù)責(zé)、其余的部門(mén)自己負(fù)責(zé)自己的一畝三分田推進(jìn)改革。其次，在管理上要規(guī)范量化。不管是開(kāi)辦企業(yè)、投資審批還是普通群眾辦事，都要有明確的時(shí)限要求和統(tǒng)一的量化標(biāo)準(zhǔn),以規(guī)范化的要求倒逼改革部門(mén)壓縮環(huán)節(jié)、縮短時(shí)限、提高效率、提升服務(wù)質(zhì)量。再次，要充分發(fā)揮社會(huì)主體的作用，讓有表達(dá)訴求的群眾有渠道參與改革評(píng)價(jià),例如，可以利用各種網(wǎng)絡(luò)手段，讓群眾參與到改革的評(píng)估中來(lái)。

（二）繼續(xù)推進(jìn)簡(jiǎn)政放權(quán)向縱深發(fā)展

（1）深化審批制度和商事制度改革。首先，審批制度要松管。只要是市場(chǎng)能夠調(diào)節(jié)的、社會(huì)主體能夠承擔(dān)的，如公共服務(wù)，政府各個(gè)部門(mén)的審批權(quán)力就要對(duì)應(yīng)取消，放開(kāi)手讓市場(chǎng)自我管理。其次，要對(duì)整個(gè)流程進(jìn)行優(yōu)化,以便更好地提升審批效率。最后，要對(duì)權(quán)責(zé)清單繼續(xù)完善，規(guī)范進(jìn)行管理，要根據(jù)市場(chǎng)變化進(jìn)行相應(yīng)調(diào)整，對(duì)清單的運(yùn)行監(jiān)管也要形成規(guī)范化的制度。

（2）推進(jìn)收費(fèi)改革,清理規(guī)范各種收費(fèi)事項(xiàng)。地方要注重依法清理規(guī)范收費(fèi)事項(xiàng)，在此基礎(chǔ)上加強(qiáng)對(duì)收費(fèi)的監(jiān)管。例如，要重手整治“紅頂中介”，積極開(kāi)展由協(xié)會(huì)、商會(huì)、學(xué)會(huì)收費(fèi)“新疆收費(fèi)管理信息網(wǎng)”公示工作，對(duì)會(huì)費(fèi)以外的收費(fèi)進(jìn)行嚴(yán)格清理，規(guī)范中介服務(wù)收費(fèi)行為。

（三）落實(shí)“大監(jiān)管”理念,健全監(jiān)管機(jī)制,壯大監(jiān)管力量

（1）創(chuàng)新監(jiān)管理念和方式。要落實(shí)“大監(jiān)管”理念，讓社會(huì)各界都參與到權(quán)力監(jiān)督中去。具體做法就是利用政府門(mén)戶(hù)網(wǎng)站、手機(jī)App、電視廣播廣泛宣傳，提供渠道,讓人大代表、行業(yè)協(xié)會(huì)、政協(xié)代表，一些中介組織和社會(huì)公眾都能夠通過(guò)上述渠道參與到監(jiān)管中來(lái)。

（2）健全“雙隨機(jī)一公開(kāi)”隨機(jī)抽查機(jī)制。隨機(jī)抽檢可以提高政府行政效率，并且在很大程度上減少尋租行為，為營(yíng)造公平的市場(chǎng)環(huán)境具有重大作用，因此要擴(kuò)大隨機(jī)監(jiān)管的范圍。此外，要注重將隨機(jī)抽檢的結(jié)果向社會(huì)公眾公開(kāi)，擴(kuò)大群眾監(jiān)管渠道與范圍。

（3）壯大基層監(jiān)管力量。將行政處罰權(quán)相對(duì)集中，給予基層監(jiān)管部門(mén)和監(jiān)管隊(duì)伍更加充分的人財(cái)物條件。利用目前基層的網(wǎng)格化管理系統(tǒng)，將監(jiān)管職能納入進(jìn)去。定期對(duì)基層監(jiān)管人員進(jìn)行培訓(xùn)和業(yè)務(wù)指導(dǎo)，鼓勵(lì)和支持他們通過(guò)自身努力提高能力。

（四）以完善政務(wù)服務(wù)體系為核心,提供高效便捷的公共服務(wù)

（1）大力發(fā)展“政務(wù)服務(wù)一張網(wǎng)”。建立以地方政務(wù)服務(wù)網(wǎng)為中心、各部門(mén)審批系統(tǒng)共同接入的數(shù)據(jù)網(wǎng)絡(luò)，實(shí)時(shí)更新完善數(shù)據(jù)庫(kù)資源，實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)實(shí)時(shí)共享,真正做到數(shù)據(jù)一次錄入、大家實(shí)時(shí)共用的程度。

（2）進(jìn)一步完善各級(jí)政務(wù)服務(wù)大廳建設(shè),推進(jìn)線(xiàn)上線(xiàn)下融合。優(yōu)化地方政務(wù)服務(wù)大廳各項(xiàng)功能，按照“三集中三到位”的原則，緊抓服務(wù)事項(xiàng)的劃轉(zhuǎn)和進(jìn)駐。同時(shí)，要加強(qiáng)網(wǎng)上平臺(tái)與大廳實(shí)體窗口的數(shù)據(jù)交換系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)網(wǎng)上和實(shí)體窗口事項(xiàng)辦理同步進(jìn)行。總而言之，就是加快推進(jìn)地方網(wǎng)上平臺(tái)和實(shí)體大廳的線(xiàn)上線(xiàn)下融合全覆蓋，從而最大限度地為百姓提供便利，進(jìn)而為群眾提供良好的營(yíng)商環(huán)境。