G市工商質(zhì)監(jiān)食藥監(jiān)三合一的改革效應(yīng)研究＊

揚(yáng)州大學(xué) 陳琪瑤

一、引言

工商行政管理局、質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局、食品藥品監(jiān)督管理局等部門是典型的具有市場監(jiān)督管理職能的行政單位。三局合并之后，職能范圍進(jìn)一步擴(kuò)大，人員大幅增加，在消費(fèi)維權(quán)、監(jiān)管執(zhí)法、行政審批等方面更好地實(shí)現(xiàn)了統(tǒng)一市場監(jiān)管，提升了監(jiān)管能力和服務(wù)效率，但與此同時(shí)，這幾年基層在“三合一”改革的實(shí)踐中，監(jiān)管體系、內(nèi)部運(yùn)行機(jī)制、服務(wù)能力等方面的問題也日益凸顯。

二、“三合一”下G市市場監(jiān)管改革內(nèi)容

（一）市場監(jiān)管機(jī)構(gòu)的優(yōu)化

根據(jù)相關(guān)機(jī)構(gòu)改革精神，G市整合原工商局、質(zhì)監(jiān)局、食藥監(jiān)局三部門職責(zé)。在保留原有的工商行政管理職能的基礎(chǔ)上，考慮到質(zhì)量技術(shù)和食品藥品監(jiān)管職能的并入，提升了專業(yè)監(jiān)管力量，并突出食品安全監(jiān)管工作。在內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)方面，保留了原有的辦公室、組織人事科、監(jiān)察室、法規(guī)科、行政審批科等部門的基礎(chǔ)上，新增加了標(biāo)準(zhǔn)計(jì)量科、特種設(shè)備安全監(jiān)管科、醫(yī)療器械科、質(zhì)量監(jiān)管科等部門，將原來的工商執(zhí)法大隊(duì)、質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督執(zhí)法大隊(duì)和食品藥品監(jiān)督執(zhí)法大隊(duì)這三支執(zhí)法力量合并組建為G市市場監(jiān)督綜合執(zhí)法大隊(duì)。

（二）職能權(quán)限的相互整合

在簡政放權(quán)的改革方向指引下，G市在此次“三合一”市場監(jiān)管改革中，以提升政府治理能力為目標(biāo)，積極推動(dòng)監(jiān)管職能的轉(zhuǎn)變。一方面對行政審批權(quán)進(jìn)行整合。機(jī)構(gòu)合并后，首先對窗口職能進(jìn)行了優(yōu)化整合，在原有的工商行政營業(yè)執(zhí)照的登記審核基礎(chǔ)上，融合了原食藥監(jiān)局和質(zhì)監(jiān)局的餐飲許可證、食品生產(chǎn)許可證和特種設(shè)備許可證的審核注冊登記，實(shí)現(xiàn)了從生產(chǎn)到流通再到餐飲服務(wù)的全方位覆蓋的食品監(jiān)管體系，為辦事群眾提供了“一窗通辦”高效服務(wù)，也提升了市場監(jiān)管部門的服務(wù)質(zhì)量。另一方面對執(zhí)法資源進(jìn)行整合?！叭弦弧备母锖?，市局將監(jiān)管事項(xiàng)及人員進(jìn)行整合，制定了一套以綜合執(zhí)法大隊(duì)為主體，分局、業(yè)務(wù)科室配合行動(dòng)的執(zhí)法模式，使得綜合執(zhí)法能力顯著提升，盲點(diǎn)、空白點(diǎn)不斷減少.

（三）市場監(jiān)管流程的重塑

將原有工商、食藥、質(zhì)監(jiān)系統(tǒng)的投訴熱線中涉及市場監(jiān)管的投訴內(nèi)容進(jìn)行合并同類項(xiàng)，投訴人只要撥打其中任意一個(gè)電話，后臺(tái)都會(huì)將其自動(dòng)轉(zhuǎn)接到12315投訴處理平臺(tái)，統(tǒng)一由市局扎口管理，建立由消費(fèi)維權(quán)科統(tǒng)一接收、分派、反饋，業(yè)務(wù)科室、執(zhí)法大隊(duì)及各基層分局負(fù)責(zé)辦理的消費(fèi)維權(quán)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)“公眾訴求一體化處理”的效果。與此同時(shí)，進(jìn)一步擴(kuò)大投訴涉及覆蓋面。在受理產(chǎn)品銷售和服務(wù)業(yè)等流通領(lǐng)域的基礎(chǔ)上，新増產(chǎn)品加工、餐飲、醫(yī)療器械、化妝保健品、特種設(shè)備等更多的行業(yè)，涉及面更廣，專業(yè)要求更高。G市此次的市場監(jiān)管改革對原有的零散化執(zhí)法、碎片化的部門設(shè)置合并同類項(xiàng)，化零為整，通過對市場監(jiān)管流程的重塑，旨在改變過去重審批的單一被動(dòng)監(jiān)管，強(qiáng)化事前事中事后全鏈條覆蓋的統(tǒng)一監(jiān)管。

三、“三合一”下G市市場監(jiān)管部門職能轉(zhuǎn)變中存在的問題

（一）監(jiān)管任務(wù)重壓力大

近年來，G市市場監(jiān)督管理局轄區(qū)內(nèi)所管的市場主體逐年增長，而一線執(zhí)法人員的數(shù)量卻數(shù)年減少，面對全市眾多市場主體，基層一線人手緊缺，且專業(yè)素質(zhì)不能滿足現(xiàn)實(shí)需求。平均下來，執(zhí)法人員每人監(jiān)管數(shù)高達(dá)五百戶?？梢?，執(zhí)法人員數(shù)量缺口較大，監(jiān)管任務(wù)過重。另外，機(jī)構(gòu)整合后，執(zhí)法人員年齡主要集中在45-55歲之間。年輕干部嚴(yán)重不足，老齡化的現(xiàn)象日益明顯，學(xué)習(xí)新知識(shí)的能力較弱，高度細(xì)化的市場主體對專業(yè)人才的需求加大，這種矛盾在食品藥品、特種設(shè)備監(jiān)管等專業(yè)需求高的領(lǐng)域尤為明顯。

（二）執(zhí)法監(jiān)管體系落后

機(jī)構(gòu)改革后，食藥監(jiān)管和網(wǎng)絡(luò)監(jiān)管兩方面工作對專業(yè)技術(shù)設(shè)備的高要求和落后的技術(shù)設(shè)備之間的矛盾尤為凸顯。雖然近幾年相關(guān)部門已經(jīng)通過申請財(cái)政經(jīng)費(fèi)逐漸配備了一些相關(guān)設(shè)備，但是實(shí)際所需數(shù)量缺口仍然很大。市場監(jiān)管主要針對常規(guī)性檢查和新興熱點(diǎn)問題進(jìn)行突擊性檢查?；鶎訄?zhí)法人員習(xí)慣于挨家挨戶實(shí)地巡查，且主要是針對經(jīng)營執(zhí)照是否齊全、商品標(biāo)志是否完整、有無持證等技術(shù)含量低的檢查，而對于新興領(lǐng)域的監(jiān)管，以及運(yùn)用“互聯(lián)網(wǎng)+”等新興信息手段主動(dòng)挖掘探索案源仍力不從心，監(jiān)管手段單一且滯后。

（三）服務(wù)效能有待提高

以G市市場監(jiān)管局為例，對于新注冊的重大項(xiàng)目，提供主動(dòng)對接，預(yù)約服務(wù)，而對于普通的中小企業(yè)服務(wù)力度還需要提升，可見提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)對象狹窄。另外，切實(shí)解決的難題數(shù)量也不多。從2020年G市開展的企業(yè)走訪調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，8家被走訪企業(yè)提出的10個(gè)企業(yè)發(fā)展過程中需要市場部門給予幫扶的問題，真正解決的只有3個(gè)。雖然在審批方面已經(jīng)簡化流程，取消了一部分前置審批，但是對于一些特殊行業(yè)如藥品經(jīng)營、賓館、培訓(xùn)等仍前置審批，本質(zhì)上并沒有放松對市場經(jīng)營活動(dòng)的“虛放實(shí)不放”管理。

（四）基層干部工作態(tài)度消極

G市通過“三合一”改革后，基層人員數(shù)量有了一定的提升，但是，在精簡人員的大趨勢下，編辦卻只能按照一個(gè)局的配備標(biāo)準(zhǔn)核定領(lǐng)導(dǎo)數(shù)量和人員編制數(shù)，導(dǎo)致基層領(lǐng)導(dǎo)數(shù)量、內(nèi)設(shè)職能機(jī)構(gòu)、總編制數(shù)較合并之前的數(shù)量有了縮減，一定程度上使得干部的晉升空間縮小。人員晉升流動(dòng)慢，自然就會(huì)造成基層年齡越大，職務(wù)越低的現(xiàn)象，基層干部或多或少對改革后的個(gè)人的發(fā)展空間和福利待遇感到擔(dān)憂。與此同時(shí)，整合后的機(jī)構(gòu)隨之而來的是大量新業(yè)務(wù)新知識(shí)的學(xué)習(xí)掌握，加上新劃入的食品藥品、特種設(shè)備等高風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管任務(wù)壓力的增大，一些基層干部害怕出現(xiàn)事故被問責(zé)，自然就會(huì)產(chǎn)生消極怠工情緒。

四、“三合一”下G市深化市場監(jiān)管部門職能轉(zhuǎn)變的對策

（一）強(qiáng)化一線執(zhí)法力量，優(yōu)化基層業(yè)務(wù)培訓(xùn)

執(zhí)法人員隊(duì)伍建設(shè)在基層市場監(jiān)管過程中扮演著重要角色，也是此次“三合一”的綜合市場監(jiān)管體制改革的核心。面對基層事多人少的現(xiàn)狀，一是積極開拓渠道廣納賢才。各級市場監(jiān)管部門可以根據(jù)部門編制空缺情況，通過公務(wù)員考試有針對性地招錄諸如食品檢驗(yàn)、藥品檢驗(yàn)等專業(yè)性較強(qiáng)的優(yōu)秀人才。二是鼓勵(lì)更多的年輕工作者深入基層一線，提倡“從辦公室走向基層一線”，出臺(tái)政策在年底考核和干部的提拔上都向基層傾斜，為市場監(jiān)管工作的持續(xù)開展提供人員干部支持。另外需加強(qiáng)對一線執(zhí)法人員的業(yè)務(wù)培訓(xùn)。一是增強(qiáng)培訓(xùn)的專業(yè)性和針對性。定期開展業(yè)務(wù)規(guī)范操作和實(shí)務(wù)技能培訓(xùn)，確保理論與實(shí)踐有效結(jié)合。二是豐富培訓(xùn)形式。舉辦專家講座；利用網(wǎng)絡(luò)技術(shù)，借助手機(jī)APP，涵蓋內(nèi)容更新、應(yīng)用、解疑等功能，讓執(zhí)法人員打開手機(jī)即可學(xué)習(xí)；增派業(yè)務(wù)骨干進(jìn)行專題指導(dǎo)，對日常監(jiān)管中出現(xiàn)的問題進(jìn)行現(xiàn)場答疑。

（二）拓寬執(zhí)法渠道，創(chuàng)新執(zhí)法監(jiān)管模式

一方面構(gòu)建“雙隨機(jī)一公開”監(jiān)管模式，建立健全“一單兩庫一細(xì)則”，實(shí)現(xiàn)隨機(jī)抽查全覆蓋，將抽查結(jié)果作為市場主體征信體系的指標(biāo)之一。根據(jù)“一般檢查”和“重點(diǎn)檢查”的要求，結(jié)合民生熱點(diǎn)，合理設(shè)定抽查比例和檢查頻次，改變以往突擊查、全面查、重點(diǎn)查的模式，加強(qiáng)與公安、檢察院、法院等司法機(jī)關(guān)的互聯(lián)互動(dòng)抽查，形成協(xié)同監(jiān)管合力。針對不合法不合規(guī)事項(xiàng)，推進(jìn)跨部門聯(lián)合懲戒，強(qiáng)化各項(xiàng)監(jiān)管力度，有效提高監(jiān)管的專業(yè)性、精準(zhǔn)性。另一方面綜合施策、多方共治，探索長效機(jī)制。改變過去政府主管市場治理方式，對內(nèi)實(shí)施業(yè)務(wù)科室、綜合執(zhí)法大隊(duì)、基層分局三方聯(lián)動(dòng)，對外充分調(diào)動(dòng)社會(huì)各方力量進(jìn)行監(jiān)管，發(fā)揮多視角監(jiān)督在市場監(jiān)管上的作用，充分發(fā)揮保險(xiǎn)試點(diǎn)、信用監(jiān)督等作用，充分發(fā)揮各類平臺(tái)媒體作用，開展科普知識(shí)宣傳，形成政府主導(dǎo)、行業(yè)自律、社會(huì)監(jiān)督、企業(yè)自治的協(xié)同監(jiān)管格局。

（三）樹立服務(wù)意識(shí)，有效提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)

市場監(jiān)管執(zhí)法人員是維護(hù)市場秩序，優(yōu)化營商環(huán)境的中堅(jiān)力量，其工作效能直接關(guān)系著市場的穩(wěn)定，因此必須增強(qiáng)監(jiān)管人員的服務(wù)意識(shí)。大力推行“不見面審批”等利民制度改革，以群眾深惡痛絕的“門難進(jìn)、臉難看、事難辦”問題為突破口，邊查邊改，排查整治違法違規(guī)行政、辦事效率低下、服務(wù)意識(shí)單薄等現(xiàn)象。并以窗口單位服務(wù)態(tài)度、工作效率、履行首問責(zé)任制等服務(wù)效能情況為重點(diǎn)，開展專項(xiàng)整治。同時(shí)引入媒體輿論監(jiān)督、群眾監(jiān)督，暢通網(wǎng)絡(luò)、電話等舉報(bào)途徑，完善效能投訴渠道，征求服務(wù)對象意見，增強(qiáng)公眾的知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)，提高了執(zhí)法效率，促進(jìn)了執(zhí)法公正，使監(jiān)督成為改善經(jīng)營環(huán)境、提升監(jiān)管效能的“金鑰匙”。

（四）建立健全激勵(lì)機(jī)制，調(diào)動(dòng)基層干部工作積極性

如何建設(shè)廉潔高效的現(xiàn)代執(zhí)法隊(duì)伍？需要制度上的激勵(lì)、工作上的支持、待遇上的保證。一是在人才選拔上倡導(dǎo)選賢任能。選人用人是風(fēng)向標(biāo)，也是激勵(lì)干部作為的指揮棒。把握好這一用人的“蝴蝶效應(yīng)”，重用腳踏實(shí)地的基層干部，通過正向激勵(lì)機(jī)制，把干部的工作實(shí)績和職務(wù)升遷緊密聯(lián)系起來，用好基層公務(wù)人員職務(wù)職級并行機(jī)制，樹立重基層，重實(shí)績的導(dǎo)向。二是在人才激勵(lì)上，對一線執(zhí)法人員給予待遇上傾斜。改變目前不同崗位同等待遇的“大鍋飯”平均主義工資機(jī)制，實(shí)行差別化的績效工資制度，以此來調(diào)動(dòng)廣大基層干部職工，尤其是年輕干部投身執(zhí)法事業(yè)的積極性。三是重塑人才評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。以實(shí)際能力、實(shí)際貢獻(xiàn)作為評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，要重視成功，也要寬容失敗，從而為人才提供施展才能的天地。