生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域服務(wù)型行政執(zhí)法建設(shè)存在問題的分析

舟山市生態(tài)環(huán)境局定海分局 陸佩軍，張世冬

黨的十八大報(bào)告中強(qiáng)調(diào)了法治政府與服務(wù)型政府的建設(shè)要求，建設(shè)結(jié)構(gòu)合理且廉潔高效、人民滿意的服務(wù)型政府。為了實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，需要將政府從管制為主向服務(wù)為主的方向變革，加快服務(wù)型執(zhí)法建設(shè)，讓法律法規(guī)中的行政執(zhí)法服務(wù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，切實(shí)地推進(jìn)法治政府向服務(wù)型政府建設(shè)與革新。各級(jí)各部門都要了解服務(wù)型行政執(zhí)法建設(shè)的核心，也就是為人民服務(wù)的宗旨，這是促進(jìn)社會(huì)和諧發(fā)展的關(guān)鍵條件，也是實(shí)現(xiàn)執(zhí)法關(guān)系和諧、建設(shè)法治政府的必由之路，因此在政府職能轉(zhuǎn)變上要充分貼合，明確行政執(zhí)法目標(biāo)與方法，以服務(wù)經(jīng)濟(jì)、服務(wù)民生、服務(wù)社會(huì)為主要方法，探索行政執(zhí)法和為人民服務(wù)的有效統(tǒng)一。

一、生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域服務(wù)型行政執(zhí)法建設(shè)現(xiàn)存的一些問題

（一）執(zhí)法力量薄弱

由于生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域執(zhí)法涉及的內(nèi)容很多，例如，非法采伐、非法采礦等都屬于生態(tài)環(huán)境執(zhí)法的范疇。盡管近些年環(huán)境行政執(zhí)法力度不斷加大，但違法行為人卻和執(zhí)法人員打起了“游擊戰(zhàn)”、玩起了“捉迷藏”，這也導(dǎo)致了監(jiān)督管理難度進(jìn)一步提高。很多基層行政執(zhí)法人員表示，生態(tài)環(huán)境執(zhí)法工作壓力大、風(fēng)險(xiǎn)大、責(zé)任大，很多基層執(zhí)法人員都不敢放開干，也有很多人不想干，消極情緒普遍存在，同時(shí)也伴隨著嚴(yán)重的畏難心理。個(gè)別執(zhí)法人員由于執(zhí)法觀念與法治意識(shí)不足，出現(xiàn)了選擇性執(zhí)法和利益驅(qū)動(dòng)式執(zhí)法等問題，履職能力不足且工作積極性不高。還有一些行政部門本身執(zhí)法力量薄弱，執(zhí)法人員綜合素質(zhì)不高，這都導(dǎo)致了執(zhí)法監(jiān)督管理工作難以發(fā)揮實(shí)效，服務(wù)型行政執(zhí)法也沒有充足的執(zhí)法力量作為支持[1]。

（二）執(zhí)法成本高

生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域的違法行為在后果鑒定上普遍存在過程冗雜的現(xiàn)象，并且鑒定本身也需要投入很高的成本。據(jù)環(huán)保部門指出，環(huán)境污染的刑事犯罪門檻非常高，損失的后果需要經(jīng)由省級(jí)以上專業(yè)機(jī)構(gòu)進(jìn)行鑒定，并出具鑒定報(bào)告，將報(bào)告作為依據(jù)。但滿足要求的鑒定機(jī)構(gòu)并不多，并且鑒定成本非常之高。涉危險(xiǎn)廢物等違法行為同樣存在認(rèn)定難的現(xiàn)象，很多文件規(guī)定需要具備省級(jí)鑒定機(jī)構(gòu)的鑒定結(jié)果及意見作為執(zhí)法依據(jù)，但這些鑒定機(jī)構(gòu)按照樣品數(shù)量收費(fèi)，一次鑒定投入成本幾萬到十幾萬元不等，取證難度過大。面對(duì)鑒定取證的高成本，行政執(zhí)法部門本就不夠充裕的經(jīng)費(fèi)變得十分緊張，通常為了減少開支，導(dǎo)致鑒定工作無法正常進(jìn)行。

（三）方法手段受限

很多行政執(zhí)法部門都曾表示，生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域的行政執(zhí)法大多存在執(zhí)法周期長、執(zhí)法不到位等問題，造成這一現(xiàn)象的原因主要有以下幾點(diǎn)：（1）除法律明確規(guī)定之外，行政執(zhí)法部門并沒有絕對(duì)的強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)，擁有強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)的政府機(jī)構(gòu)通常又存在行動(dòng)時(shí)效性差的問題，針對(duì)某一違法行為在處罰通知發(fā)出之后，后續(xù)的依法取締或管理都需要經(jīng)由地方政府機(jī)構(gòu)實(shí)施。但部分行政執(zhí)法部門的報(bào)告在上報(bào)之后卻沒能及時(shí)被處理。（2）行政執(zhí)法部門向法院申請(qǐng)違法行為強(qiáng)制執(zhí)行時(shí)也會(huì)遭遇受理難等問題，部分涉及民生的違章建筑等處理方案執(zhí)行申請(qǐng)也難以獲得受理。在執(zhí)行過程中，法院通常都會(huì)為此進(jìn)行擴(kuò)大解釋，導(dǎo)致行政執(zhí)法行為執(zhí)行存在很多限制。（3）行政處理時(shí)效性差，很多行政執(zhí)法方案在落實(shí)方面都難以保證時(shí)效性，在行政處理方案決策完成之后，需要經(jīng)過申請(qǐng)復(fù)議、司法訴訟等環(huán)節(jié)，這些環(huán)節(jié)全部完成下來約5個(gè)月以上的時(shí)間，如此長的時(shí)間周期下，事件發(fā)生變數(shù)的概率太大，損失也會(huì)持續(xù)發(fā)生，也不利于后續(xù)的行政管理。

（四）服務(wù)型執(zhí)法的認(rèn)知尚待提高

很多執(zhí)法人員包括地方政府人員都可能對(duì)服務(wù)型執(zhí)法的認(rèn)知存在欠缺或偏差，服務(wù)型行政執(zhí)法需要在服務(wù)中執(zhí)法，也需要在執(zhí)法中服務(wù)，要做到兩者的兼顧統(tǒng)一并不容易。在執(zhí)法實(shí)踐中，很多執(zhí)法人員都會(huì)覺得服務(wù)與執(zhí)法兩者不能兼得，若想保證執(zhí)法力度，必然要削弱服務(wù)，若想達(dá)到服務(wù)效果，也會(huì)對(duì)執(zhí)法力度帶來影響，因此在執(zhí)法過程中沒能做到執(zhí)法與服務(wù)的統(tǒng)一。若是對(duì)服務(wù)型行政執(zhí)法存在理解偏差，那么很多時(shí)候都會(huì)感覺到無從處理甚至是迷茫，而有些執(zhí)法對(duì)象也認(rèn)為，服務(wù)型行政執(zhí)法應(yīng)當(dāng)將服務(wù)作為首要，行政處罰應(yīng)當(dāng)進(jìn)行免除。

（五）工作壓力大，服務(wù)型行政執(zhí)法無暇兼顧

對(duì)于基層行政執(zhí)法人員來說，工作壓力大導(dǎo)致其難以對(duì)服務(wù)型行政執(zhí)法投入更多精力。

基層環(huán)保工作存在任務(wù)量大、工作壓力大、執(zhí)法人員少等現(xiàn)狀，很多執(zhí)法人員在面對(duì)日常工作時(shí)已經(jīng)十分疲憊，難以有更多精力投入到服務(wù)型執(zhí)法工作中。如多種專項(xiàng)執(zhí)法檢查與督查等工作，執(zhí)法人員需要在迎檢陪檢以及督促、調(diào)查、結(jié)果匯報(bào)等方面投入大量精力，工作量過大必然會(huì)對(duì)服務(wù)型行政執(zhí)法工作的落實(shí)帶來不利影響。

（六）干擾因素較多

對(duì)于生態(tài)環(huán)境服務(wù)型行政執(zhí)法建設(shè)來說，也存在很多干擾因素，比如，執(zhí)法不廉和服務(wù)不佳等問題頻發(fā)。據(jù)環(huán)保部門表示，政府為發(fā)展經(jīng)濟(jì)或引資開辦的企業(yè)，地方保護(hù)傾向之下很難保證執(zhí)法效力，甚至存在見不到人、執(zhí)不了法的現(xiàn)象，服務(wù)型行政執(zhí)法存在很大桎梏。實(shí)際上，生態(tài)環(huán)境服務(wù)型行政執(zhí)法也存在和傳統(tǒng)行政執(zhí)法相同的問題，比如個(gè)別公務(wù)人員入股參與，并且對(duì)行政執(zhí)法工作百般阻撓等現(xiàn)象，同時(shí)，服務(wù)對(duì)象對(duì)于服務(wù)型行政執(zhí)法的不理解也是一個(gè)很大的障礙[2]。

二、生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域服務(wù)型行政執(zhí)法建設(shè)的有關(guān)策略

（一）積極轉(zhuǎn)變行政執(zhí)法觀念

執(zhí)法人員必須具備較強(qiáng)的政治擔(dān)當(dāng)，以黨委政府工作大局為中心，開展行政執(zhí)法工作，確保行政執(zhí)法工作的政治性，為政府分憂、為人民解難。同時(shí)，還需要具備為人民服務(wù)的思想擔(dān)當(dāng)，將生態(tài)環(huán)境服務(wù)型行政執(zhí)法與人民群眾的日常生活聯(lián)系到一起，關(guān)心群眾所關(guān)心，解決群眾的困難，建設(shè)穩(wěn)定和諧的生態(tài)環(huán)境與社會(huì)環(huán)境。此外，還需要具備較高的法治擔(dān)當(dāng)，嚴(yán)格按照法律法規(guī)以及黨紀(jì)要求來開展工作，保證行政執(zhí)法的標(biāo)準(zhǔn)化水平，展現(xiàn)出行政執(zhí)法活動(dòng)的法律性，爭當(dāng)依法行政、服務(wù)行政的榜樣，全面建設(shè)法治政府和服務(wù)型政府，加快依法治國戰(zhàn)略的全面落實(shí)。

（二）“簡政放權(quán)”加強(qiáng)服務(wù)型行政執(zhí)法力度

1.編曬清單，接受群眾監(jiān)督

首先根據(jù)地方政府所公開并保留的項(xiàng)目，確定清單設(shè)立根據(jù)和審核條件、辦理流程等，編制并公開權(quán)力清單，接受社會(huì)的監(jiān)督檢查，避免明放暗收和邊清邊設(shè)等問題的反彈。其次，充分利用干部聯(lián)系企業(yè)的機(jī)制，全面滲入企業(yè)與職工群眾之中進(jìn)行走訪調(diào)查，跟蹤并實(shí)時(shí)反饋服務(wù)型行政執(zhí)法信息，做好事中與事后的監(jiān)督管理工作。最后，構(gòu)建投訴接待制度，利用地方人社局門戶網(wǎng)站以及投訴電話通道等方式，為群眾提供多方面的投訴渠道，并虛心接納群眾的意見，不斷改進(jìn)服務(wù)型行政執(zhí)法工作。

2.改進(jìn)流程，加強(qiáng)服務(wù)效率

秉承程序改進(jìn)無止境的原則，從根本上改進(jìn)執(zhí)法流程，提高服務(wù)與執(zhí)法效率。

首先，針對(duì)政府公布保留的項(xiàng)目進(jìn)行再處理和再簡化，降低服務(wù)型行政執(zhí)法的工作壓力和審核延時(shí)性。

其次，需要充分整合，優(yōu)化工作流程與服務(wù)流程，針對(duì)部門的職能進(jìn)行全面整合分析以及重構(gòu)，不同部門應(yīng)當(dāng)負(fù)責(zé)不同領(lǐng)域，相互之間互相聯(lián)系且在職能工作上不會(huì)存在嚴(yán)重交叉問題，各司其職更有利于服務(wù)型行政執(zhí)法工作的有序開展。

最后，全面壓縮辦理時(shí)限，在保留的各項(xiàng)行政服務(wù)中，辦件數(shù)量需要進(jìn)一步提高，業(yè)務(wù)申報(bào)審批程序要簡化，效率也要強(qiáng)化，盡可能實(shí)現(xiàn)最快響應(yīng)和及時(shí)解決，縮短執(zhí)法時(shí)間，提高服務(wù)型執(zhí)法的整體開展效率[3]。

（三）改進(jìn)生態(tài)環(huán)境行政執(zhí)法與刑事司法銜接模式

生態(tài)環(huán)境生態(tài)執(zhí)法和刑事司法的有效銜接需要在平臺(tái)上實(shí)現(xiàn)高效對(duì)接，針對(duì)當(dāng)前部分監(jiān)察機(jī)關(guān)和行政執(zhí)法部門“點(diǎn)對(duì)點(diǎn)”構(gòu)建的銜接平臺(tái)效率差和權(quán)威性不足等現(xiàn)象，需要全面爭取黨委政府對(duì)銜接機(jī)制建設(shè)的支持，在更多角度、更高層面上實(shí)現(xiàn)兩法銜接的有效部署，提高銜接平臺(tái)建設(shè)力量。除平臺(tái)銜接之外，還需要做到理念上的銜接，堅(jiān)持依法行政和服務(wù)行政，在法律允許的范圍內(nèi)對(duì)違法問題進(jìn)行處理，針對(duì)超出權(quán)限和涉嫌犯罪的依法移交處理。從思想意識(shí)上要堅(jiān)決避免以罰代管的錯(cuò)誤行為，明確服務(wù)型行政執(zhí)法的重點(diǎn)，有目的、有計(jì)劃、有原則地開展行政執(zhí)法工作，不斷學(xué)習(xí)與服務(wù)型行政執(zhí)法有關(guān)的標(biāo)準(zhǔn)和知識(shí)。

監(jiān)察機(jī)關(guān)也要積極學(xué)習(xí)行政法律法規(guī)知識(shí)，和行政執(zhí)法機(jī)關(guān)一同探索解決執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)不相與的問題。

除此之外，還需要做好機(jī)制方面的銜接，行政執(zhí)法和刑事司法銜接平臺(tái)需要建設(shè)到位，也要應(yīng)用到位，建設(shè)黨委與政府主導(dǎo)下的檢查考核體系，避免建而不用、建而無用等問題的發(fā)生[4]。

（四）優(yōu)化行政執(zhí)法外部監(jiān)督制約機(jī)制

進(jìn)一步提高行政檢查和行政服務(wù)工作，紀(jì)檢和監(jiān)察部門要充分利用紀(jì)檢監(jiān)察手段，針對(duì)行政執(zhí)法部門和行政執(zhí)法人員的違規(guī)違紀(jì)行為進(jìn)行監(jiān)督和管理，避免行政執(zhí)法人員態(tài)度消極和態(tài)度不端等現(xiàn)象的發(fā)生，敢于糾正、勇于處理，為行政執(zhí)法人員敲響警鐘。

還需要提高以行政執(zhí)法檢查監(jiān)督為代表的司法監(jiān)督力度，督促其履行職責(zé)，進(jìn)一步加強(qiáng)涉嫌失職、貪污、受賄等犯罪行為的監(jiān)察懲處力度。針對(duì)行政不作為、亂作為等問題要進(jìn)行重點(diǎn)打擊，還需要提高行政執(zhí)法的公開程度和服務(wù)水平，根據(jù)中央提出的執(zhí)法公開要求等，做好行政執(zhí)法公開工作，在貫徹為人民服務(wù)宗旨的同時(shí)虛心接受人民的監(jiān)督與意見，接受政府監(jiān)督、媒體監(jiān)督、群眾監(jiān)督，加強(qiáng)自身接受監(jiān)督和廉政意識(shí)，通過服務(wù)型執(zhí)法來提高執(zhí)法廉潔性。

（五）針對(duì)行政執(zhí)法人員實(shí)施廉潔從政與服務(wù)執(zhí)政教育

為加快廉政文化和服務(wù)型政府建設(shè)，需要全面遣散行政執(zhí)法人員身邊縈繞的迷霧，讓廉潔從政和服務(wù)型行政執(zhí)法成為行政執(zhí)法人員的工作目標(biāo)，加強(qiáng)行政執(zhí)法人員依法行政和為人民服務(wù)的意識(shí)，營造杜絕腐敗一心為民的氛圍。對(duì)此需要明確廉政責(zé)任，全面貫徹“兩個(gè)責(zé)任”，黨委和黨組織需要肩負(fù)主要責(zé)任嚴(yán)抓廉政，紀(jì)委和紀(jì)檢組需要承擔(dān)監(jiān)督責(zé)任，對(duì)行政執(zhí)法工作做好監(jiān)督管理工作，配合黨委和黨組織領(lǐng)導(dǎo)做好廉政建設(shè)。此外還需要開展廉政教育，重點(diǎn)提拔新干部和崗位干部，并做好職務(wù)違規(guī)行為警示教育，建設(shè)服務(wù)型行政執(zhí)法廉政教育的長效機(jī)制。

（六）堅(jiān)持依法行政，實(shí)現(xiàn)依法服務(wù)目標(biāo)

依法工作是行政執(zhí)法人員工作的首要準(zhǔn)則，應(yīng)全面貫徹有關(guān)的行政法律和規(guī)范，并且明確法定責(zé)任和權(quán)限、流程等，加大力度掃除行政不作為和亂作為等惡劣問題。同時(shí)還要實(shí)現(xiàn)政務(wù)公開與網(wǎng)絡(luò)線上公開，全面推進(jìn)辦事執(zhí)法的公開。還需要提高執(zhí)法監(jiān)管力度，對(duì)行政服務(wù)與執(zhí)法進(jìn)行監(jiān)督管理，保證行為的規(guī)范性，明確執(zhí)法的正確流程與正確方法，落實(shí)執(zhí)法責(zé)任制，嚴(yán)格整治執(zhí)法不嚴(yán)、執(zhí)法不公和執(zhí)法不規(guī)范等現(xiàn)象。還需要進(jìn)一步提高對(duì)社會(huì)公共資源的開發(fā)利用率，完善應(yīng)用監(jiān)督檢查規(guī)范以及有關(guān)法律法規(guī)要求等，對(duì)行政執(zhí)法過程進(jìn)行監(jiān)督檢查，強(qiáng)化國家宏觀調(diào)控政策的落實(shí)有效性，并對(duì)政策落實(shí)過程進(jìn)行監(jiān)管與引導(dǎo)，確保政策能夠落到實(shí)處，保證政府機(jī)構(gòu)的執(zhí)行力與公信力，也通過服務(wù)型政府的建設(shè)來提高政府對(duì)于人民群眾的服務(wù)職能[5]。

三、結(jié)束語

全面加快生態(tài)環(huán)境服務(wù)型行政執(zhí)法建設(shè)對(duì)構(gòu)建法治政府和服務(wù)型政府具有關(guān)鍵的現(xiàn)實(shí)意義，更有利于地方社會(huì)與經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展，也有助于政府機(jī)構(gòu)的職能轉(zhuǎn)型。對(duì)此需要有計(jì)劃、有目標(biāo)、有原則地穩(wěn)定推進(jìn)，加強(qiáng)行政執(zhí)法的執(zhí)法力與服務(wù)力，貫徹為人民服務(wù)的宗旨。