探討農村土地承包經營權確權登記頒證工作的經驗、做法及成效
——以金寨縣農村土地承包經營權確權登記頒證試點工作為例

金寨縣自然資源和規(guī)劃局 黃杰

金寨縣地處大別山腹地，轄23個鄉(xiāng)鎮(zhèn)和一個現代產業(yè)園區(qū)，應確權218個行政村，4045個村民組，總面積3814平方公里，國土二調耕地面積59.77萬畝，二輪土地承包面積33萬畝，屬于典型的山區(qū)縣，有平畈、丘陵、山區(qū)和深山區(qū)四種類型，在地形復雜、地塊零星分散不規(guī)則、航拍影像圖分辨率和清晰度差、全家外出務工多、先期試點無成功經驗、測繪公司無土地確權經歷等不利因素的影響下，從2014年到2018年，歷時4年，全面完成了農村土地確權登記頒證試點工作任務。

一、主要做法

（一）以調研為前提，精心準備，做實前期基礎工作

（1）成立組織。全省試點工作開始后，全寨縣立即成立了以縣長為組長，縣四大班子負責人為副組長的領導組，抽調國土、林業(yè)、農發(fā)委共四名業(yè)務骨干組建了土地確權辦公室，辦公室設在農委。（2）深入調研。先后組織相關單位赴多地考察學習試點工作經驗，組織5個調研組分赴5個類型鄉(xiāng)鎮(zhèn)，召開座談會，征集意見建議100多條，歸集為19條政策解答，作為全縣土地確權統一政策綱領，開展指導與解答。（3）制定方案。在認真調研的基礎上制定了工作方案，明確了工作目標任務、方法步驟、時間節(jié)點，同時建立了縣、鄉(xiāng)、村、組四級土地確權登記頒證工作組織；召開了全縣土地確權頒證工作動員大會，安排部署工作，開展業(yè)務培訓。（4）宣傳發(fā)動編印指導手冊8000份，發(fā)放給基層干部和村民組長，印制了15萬份《致廣大農民一封信》，發(fā)放給農戶，并在縣電視臺、政府網站開辟宣傳欄，鄉(xiāng)鎮(zhèn)召開動員會，村組召開群眾會，廣泛宣傳發(fā)動，引導廣大群眾積極參與土地確權登記工作。（5）測繪招標本著科學合理劃分標段（全縣共分四個測繪工作標段），選準測繪隊伍，明確了招標任務、工作要求、完成時間節(jié)點。（6）摸底調查。在測繪公司進駐開展外業(yè)測繪工作前，組織鄉(xiāng)鎮(zhèn)村收集承包農戶戶籍信息、農村地力等級分布、農村基本農田分布、二輪承包合同書、承包農戶耕地原計稅面積、全家外出農戶信息等，組織干部進組入戶對農戶承包地塊面積、座落地點、四至邊界等進行詳細調查摸底，造冊登記，為確權登記工作提供可靠的第一手資料。

（二）以質量為核心，嚴格程序，堅持把好重要關口

（1）嚴把現場指界關。外業(yè)測繪是土地確權登記頒證工作的基礎，工作做得扎實與否至關重要，對后期工作起著事半功倍的作用。因此，在外業(yè)測繪階段，各村民小組均成立了三人以上的由村民組長、參加過二輪土地承包的老黨員、老干部等熟悉情況的群眾組成的指界小組，全程參與測繪指界。在工作推進中，縣委、縣政府，督查辦進行重點督察督辦，定期通報，確保了指界工作扎實有序推進。（2）嚴把公示審核關。外業(yè)測繪工作結束后，測繪所取得的數據資料由公司進行電腦內業(yè)處理，生成公示表、公示圖，再由公司交給鄉(xiāng)鎮(zhèn)村拿到農戶中公示糾錯。（3）嚴把簽字確認關。通過農戶審核糾錯后的圖表資料，交由公司進一步內業(yè)修改，生成歸戶表、簽章圖，再交由鄉(xiāng)鎮(zhèn)村由農戶簽字確認，要求農戶再次審核確認，農戶無異議后簽字確認，要求全部必須由農戶本人簽字認可，嚴格控制代簽或委托代簽，全家外出的必須有委托書，委托書代簽的必須注明代簽人姓名，確保簽字真實有效。（4）嚴把檔案整理關。群眾簽字確認后，按土地確權工作流程到了制證發(fā)證階段，由于證書未到，先行啟動了土地確權檔案整理試點工作，選擇了一個條件較好的麻埠鎮(zhèn)，由縣農委、檔案局、縣確權辦三家牽頭共同參與，按照皖農經（2014）208號文件要求，進行了現場檔案整理，歷時15天完成了該鎮(zhèn)土地確權登記頒證檔案整理工作，摸索了檔案整理工作經驗，制定了整檔方案，然后在麻埠鎮(zhèn)召開了全縣土地確權檔案整理歸檔工作現場會，再分標段選擇四個鄉(xiāng)鎮(zhèn)開展二次試點，培訓檔案整理業(yè)務骨干，進而全面推開全縣檔案整理工作。整檔期間，我們采取由鄉(xiāng)村干部、測繪公司、確權辦共同參與的方式進行，做到了邊整檔邊糾處，全縣土地確權檔案整理工作歷時5個月，全面完成了檔案整理工作，為其他縣市檔案整理提供了經驗借鑒，也為后期制證發(fā)證夯實了基礎，收到了良好效果。（5）嚴把制證發(fā)證關。①落實“確權確畝不確界”政策。在制證發(fā)證前，根據省確權辦關于“確權確畝不確界”的相關要求，對因土地整理和流轉原因，農戶承包地四至邊界被打亂連片的白塔畈鎮(zhèn)、梅山鎮(zhèn)、吳家店鎮(zhèn)、青山鎮(zhèn)4個鄉(xiāng)鎮(zhèn)、14個村、56個居民組的2284戶、9238.18畝地塊的“確權確畝不確界”工作進行了規(guī)范和補差補缺，全面完成了“確權確畝不確界”工作任務。②制證發(fā)證。在制證發(fā)證期間召開會議，謀深謀細制證發(fā)證前期準備，詳細安排部署制證發(fā)證相關工作。明確職責，公司負責研發(fā)制證軟件、配齊制證工具，開展工作人員培訓；鄉(xiāng)鎮(zhèn)負責提供制證場所和食宿、抽調專人全程跟班作業(yè)，并安排村、組干部現場校對證書內容；縣確權辦負責組織、協調、調度，業(yè)務指導，解決實際疑難問題。強化督查，縣委、縣政府將土地確權列入縣重點工作督辦事項，制證發(fā)證期間由縣督查辦、縣土地確權辦聯合開展二次督查。加強指導調度，制證發(fā)證期間，縣確權辦工作人員實行分標段責任包干制度，實行巡回指導督查，包組織協調調度、包技術指導、包問題解決、包證書發(fā)放到位等，且一包到底。完善修訂，制證期間，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)證書完成一個村，發(fā)放一個村讓群眾檢驗，對有誤差的證書進行糾錯換證，確保每一本證書都準確無誤發(fā)放到對應的承包戶手中。③更換證書完善檔案資料。2015年11月，農戶證書全部發(fā)放到位，并要求農戶對證書進行再次核對，發(fā)現錯誤及時匯總到村、到鄉(xiāng)，統一集中開展糾錯換證工作，并完善相關內業(yè)檔案資料，歷時35天，共糾處換證3785份，錯證全縣統一收回，集中銷毀。（6）嚴把縣級自驗關。金寨縣被確定為全省3個農村土地承包經營權確權登記頒證成果驗收首批試點縣后，縣委、縣政府高度重視，專門召開會議進行安排部署，于2015年12月制定了《金寨縣農村土地承包經營權確權登記頒證成果驗收方案》，成立了驗收組，分鄉(xiāng)鎮(zhèn)開展驗收工作。通過內業(yè)檔案資料與外業(yè)抽樣全面檢查核查，查找問題與不足，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)與公司開具限期整改通知單，進一步完善整改與規(guī)范，達到確權質量再提升，縣級自查自驗結果總體良好。（7）嚴把數據庫建設關。2016年，省級土地確權軟件出臺后，金寨縣積極開展數據庫建設工作，針對4家測繪公司提供的數據質量、軟件不統一等情況，由國家農業(yè)部中標企業(yè)四川魚鱗圖公司負責牽頭，按照農業(yè)部及省數據庫建設技術規(guī)范要求，對4家公司提供的數據進行檢測匯交，對檢測匯交中發(fā)現的問題與不足，由4家公司、四川魚鱗圖公司和縣確權辦共同捆綁作業(yè)，全面整改完善，直至達到數據庫軟件匯交建庫標準。

二、取得成效

（1）全縣共確權登記頒證農戶134109戶，占全縣應確權農戶135231戶的99.17%；確權總面積487845.3畝，占全縣應確權面積491400畝的99.28%，確權承包地463565塊，做到了應確盡確；制證134109本，全部發(fā)放到農戶手中。（2）全面整理了縣、鄉(xiāng)、村三級檔案165003件、工作底圖160筒，做到了土地確權檔案縣入館、鄉(xiāng)入室、村入柜，建立健全了規(guī)范化檔案管理模式，同時縣檔案館檔案實現了數字化管理。（3）全面完成了農村土地承包經營權數據整合匯交和數據庫平臺建設工作，確權數據已經用于全縣“農業(yè)三項補貼”依據。（4）妥善解決了農戶家庭承包地面積不準、四至邊界不清、空間位置不明確、登記薄不健全等問題，把承包地塊、面積、合同、權屬證書全面落實到戶，依法賦予農戶更加充分而有保障的農村土地承包經營權。

三、成果運用

農村土地承包經營權確權登記頒證給農民吃下了“定心丸”，目的是應用好改革成果，發(fā)揮好改革效益

（一）實現了農村土地“三權分置”

運用農村土地承包經營權確權登記頒證成果，制發(fā)農村土地流轉經營權證，創(chuàng)新印制了《金寨縣農村土地流轉經營權證》，出臺了《金寨縣農村土地流轉經營權證書管理辦法（試行）》，向農業(yè)經營主體流轉土地發(fā)放《金寨縣農村土地流轉經營權證》，進一步明確了農業(yè)經營主體經營承包農戶土地的地位，解決了農業(yè)經營主體開展抵押貸款至關重要的抵押物問題。

（二）建立了產權交易中心

為加快農村土地承包經營權產權流轉，金寨縣人民政府辦公室出臺了《金寨縣推進農村產權流轉交易市場建設實施意見（試行）》《金寨縣農村產權流轉交易管理辦法（試行）》，出臺了《關于進一步規(guī)范農村土地承包經營權流轉工作實施意見》等相關文件，對金寨縣農村土地承包經營權產權流轉進行了規(guī)范化操作管理，并在縣級設立了農村產權交易大廳，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)設立了產權交易所，重點做好農村土地流轉備案、指導、信息發(fā)布及農村土地承包經營權證變更登記、補換發(fā)工作，為土地確權登記頒證成果利用提供了強有力的組織保障。

（三）開展了土地經營權抵押擔保試點

針對金寨縣農村耕地流轉近17萬畝，結合全省農村土地承包經營權抵押貸款試點工作，縣政府及時出臺了《關于農村“三權一誠”抵押貸款實施方案》，重點就農村土地承包經營權收儲、抵押貸款用途、抵押人具備的基本條件、貸款額度期限和利率、抵押物價值評估等方面做了具體規(guī)定，利用農村土地承包經營權抵押共向7家獼猴桃合作社發(fā)放1350萬元貸款。。

四、結束語

隨著全國土地確權登記頒證工作的結束，一本本鮮紅的農村土地承包經營權證書發(fā)放到群眾的手中，群眾的承包的二輪土地，面積、四至邊界、空間位置和登記薄在證書檔案中記載清晰，因此大大減少了群眾因土地而產生的各類矛盾糾紛，為經營主體及農戶流轉土地開展適度規(guī)模經營創(chuàng)造了快捷通道，為農民進城務工及創(chuàng)業(yè)吃下“定心丸”。