“全面三孩”政策下的中國(guó)人口生育政策的困境及優(yōu)化

黑龍江大學(xué) 劉欣

2021年5月31日，中共中央政治局召開(kāi)會(huì)議，決定進(jìn)一步優(yōu)化生育政策，實(shí)施一對(duì)夫妻可以生育三個(gè)子女政策及配套支持措施。政策一經(jīng)出臺(tái)，便引起社會(huì)各階層的廣泛討論。在目前工作、家庭、物價(jià)成本的多重壓力下，人們是否有時(shí)間、有精力、有經(jīng)濟(jì)能力撫育三個(gè)孩子呢？這一政策的調(diào)整對(duì)我國(guó)人口問(wèn)題的改革又有何重大意義？未來(lái)我國(guó)生育形勢(shì)及政策執(zhí)行又將何去何從？

回顧中國(guó)生育政策的歷程，從1982年把計(jì)劃生育政策定為國(guó)策到目前“全面三孩”文件出臺(tái)，政策的不斷調(diào)整變化反映了人口問(wèn)題極大地影響著我國(guó)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)等各領(lǐng)域全面發(fā)展。嚴(yán)格的計(jì)劃生育政策有效控制了人口數(shù)量，奠定了社會(huì)和諧發(fā)展的基石。但是因此也引起了一系列負(fù)面影響：比如人口老齡化嚴(yán)重，人口結(jié)構(gòu)分布不均，男女性別比例失調(diào)等?？傮w而言，我國(guó)的生育水平呈現(xiàn)持續(xù)走低的趨勢(shì)。

一、國(guó)內(nèi)人口現(xiàn)狀

2021年5月11日，第七次全國(guó)人口普查結(jié)果公布，全國(guó)人口共141178萬(wàn)，與2010年的133972萬(wàn)人相比，增加了7206萬(wàn)，增長(zhǎng)5.38%；年平均增長(zhǎng)率為0.53%，比2000年到2010年的年平均增長(zhǎng)率為0.57%，下降0.04個(gè)百分點(diǎn)。這反映了我國(guó)人口的增長(zhǎng)速度減緩?；谀壳拔覈?guó)人口現(xiàn)實(shí)而考慮，全國(guó)男性人口為723339956人，而女性人口為688438768人，這種性別比例失調(diào)所帶來(lái)的后果是，不利于社會(huì)穩(wěn)定。同時(shí)我國(guó)的人口老齡化現(xiàn)象十分嚴(yán)重，截止到2020年，65歲老年人口占比是13.5%，老齡化進(jìn)程加快，不利于我國(guó)經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展。

二、低生育形勢(shì)與民眾的低生育意愿

從低生育的突然到來(lái)，直至今日的極低生育率的現(xiàn)狀，中國(guó)人口轉(zhuǎn)變和低生育進(jìn)程，實(shí)質(zhì)上反映了微觀層面中國(guó)民眾生育意愿的劇烈變遷。

（一）中國(guó)人口轉(zhuǎn)變與低生育進(jìn)程

1949年中華人民共和國(guó)成立后，現(xiàn)代人口過(guò)渡到“高生育、低死亡、高增長(zhǎng)”階段。普遍民眾的思想觀念還沒(méi)有轉(zhuǎn)變過(guò)來(lái)，人口仍然暫時(shí)的快速增長(zhǎng)。20世紀(jì)70年代初開(kāi)始，為了應(yīng)對(duì)人口快速增長(zhǎng)對(duì)經(jīng)濟(jì)、就業(yè)和住房等造成的緊張壓力，國(guó)家開(kāi)始實(shí)行“晚、稀、少”的人口政策，即提倡晚婚、晚育以及生育孩子數(shù)量不超過(guò)兩個(gè)①。這一人口政策成效非常顯著，群眾的“非意愿生育”大幅減少。1981年進(jìn)一步收緊生育限制，實(shí)施以獨(dú)生子女為主的人口政策。但在20世紀(jì)80年代中國(guó)總和生育率卻呈現(xiàn)波動(dòng)徘徊狀態(tài)，沒(méi)有進(jìn)一步下降的跡象。

20世紀(jì)90年代初開(kāi)始實(shí)行地方黨政一把手考核的“計(jì)劃生育一票否決制”。由于人口政策限制和計(jì)劃生育考核引起的出生“瞞報(bào)”和“漏報(bào)”現(xiàn)象嚴(yán)重，在1992年的總和生育率要遠(yuǎn)低于2.1的更替水平。

2010年人口普查結(jié)果公布之后，先后實(shí)行“單獨(dú)二孩”政策和“全面兩孩”政策?？紤]到大部分育齡夫婦的生育需求已經(jīng)滿(mǎn)足，并且在兩孩政策框架內(nèi)完全可以達(dá)到其所宣稱(chēng)的1.8的適度生育率，生育限制將繼續(xù)放寬。

2021年5月份“七普”數(shù)據(jù)公布，中國(guó)2020年總和生育率僅為1.3，已經(jīng)處于極低生育率水平?！捌咂铡笔状蔚怯浟松矸葑C信息，并且采用了人口普查數(shù)據(jù)與戶(hù)籍、住院分娩、通訊等大數(shù)據(jù)的相互比對(duì)。1.3的總和生育率可以被認(rèn)為是中國(guó)嚴(yán)峻低生育形勢(shì)的真實(shí)反映。

（二）民眾的低生育意愿及其成因

“全面三孩”政策下中國(guó)低生育形勢(shì)依然嚴(yán)峻，這充分證實(shí)了經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展才是決定中國(guó)民眾低生育意愿的重要力量。究其原因，一些影響因素主要表現(xiàn)在：“單位制”弱化導(dǎo)致了城鎮(zhèn)居民工作的不穩(wěn)定性，醫(yī)療和住房的市場(chǎng)化改革則加重了城鎮(zhèn)居民的生活壓力和負(fù)擔(dān)，造成“結(jié)婚難”“生育難”的問(wèn)題；城鎮(zhèn)化、農(nóng)村土地制度改革、農(nóng)村社會(huì)保障制度的建立降低農(nóng)村居民的生育意愿；高等教育擴(kuò)張則顯著提高了年輕育齡人群的受教育水平，并進(jìn)而延緩其參加工作、結(jié)婚和生育的時(shí)間，同時(shí)降低其生育意愿。

人口政策對(duì)于民眾低生育意愿的形成也起到了重要作用。首先，半個(gè)世紀(jì)的計(jì)劃生育歷程，已經(jīng)在整個(gè)社會(huì)形成了少生優(yōu)生的文化氛圍，“少生代表先進(jìn)，多生代表愚昧和落后”的觀念已經(jīng)深入人心；其次，人口政策無(wú)疑加速了中國(guó)的低生育進(jìn)程，并形成了大量獨(dú)生子女家庭。

除了經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和人口政策這兩大因素，中國(guó)低生育的另一個(gè)成因與東亞地區(qū)的家庭和社會(huì)制度安排有關(guān)。傳統(tǒng)觀念認(rèn)為男性應(yīng)該賺錢(qián)養(yǎng)家，女性應(yīng)該相夫教子，這種家庭分工模式下，作為生育主體的大部分的女性承擔(dān)起了育兒的責(zé)任。受過(guò)高等教育的職業(yè)女性，由于對(duì)結(jié)婚和生育的“恐懼”，為了繼續(xù)工作往往選擇“晚結(jié)婚”或“不結(jié)婚”。這也導(dǎo)致了東亞社會(huì)民眾的生育意愿自然也要低一些。

育齡人口對(duì)生育子女的觀念和認(rèn)識(shí)，在一定程度上是決定和影響他們生育意愿和決策的重要因素。如育齡夫婦認(rèn)為他們的經(jīng)濟(jì)狀況支撐不了未來(lái)孩子發(fā)展的各種成本，就會(huì)產(chǎn)生心理負(fù)擔(dān)，自然不愿生育更多的孩子。除此之外，一個(gè)家庭中的父親和母親都忙于工作的話(huà)，孩子是否有老人幫忙照看，也會(huì)影響他們的生育意愿。育齡夫婦生育三孩的行為，有內(nèi)部因素和外部因素。一方面，他們是否想生三孩、是否敢生三孩孩。另一方面，提供政策性保障、家庭經(jīng)濟(jì)條件、有無(wú)老人幫忙等客觀狀況也是一種外部條件。

三、“全面三孩”政策的社會(huì)影響

（一）緩解社會(huì)矛盾

在社會(huì)主義現(xiàn)代化高速發(fā)展的中國(guó)，新的社會(huì)矛盾已轉(zhuǎn)變成人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾，迫切要求改革人口生育政策。優(yōu)化生育政策的出發(fā)點(diǎn)必須是改善民生、增進(jìn)人民福祉、促進(jìn)人的全面發(fā)展。通過(guò)全面實(shí)施三孩政策及其配套措施，有助于以點(diǎn)帶面，緩解社會(huì)矛盾。

（二）補(bǔ)足民生領(lǐng)域短板

適婚青年作為婚育主體人群，肩負(fù)著養(yǎng)老撫幼的重大責(zé)任，工作壓力和經(jīng)濟(jì)壓力極大，不少青年人已經(jīng)或正在選擇晚婚、不婚、晚育、少育。通過(guò)全面實(shí)施三孩政策及其配套措施，帶動(dòng)國(guó)內(nèi)教育、就業(yè)、養(yǎng)老等民生領(lǐng)域改革發(fā)展。

（三）穩(wěn)定生育水平

全面實(shí)施三孩政策及其配套措施，是基于人口發(fā)展規(guī)律的現(xiàn)實(shí)做出的客觀決定。有利于將低生育水平保持在穩(wěn)定狀態(tài)，有效防止人口總量在達(dá)到峰值后過(guò)快下降，有利于人口長(zhǎng)期均衡發(fā)展。

四、目前生育政策困境

（一）政策制定缺乏民意基礎(chǔ)

在制定生育政策過(guò)程中，政府和學(xué)者的決策起主導(dǎo)作用，但是民眾呼聲不高。住房保障不足、教育成本過(guò)高、性別歧視等問(wèn)題得不到根本解決，民眾的生育愿望持續(xù)降低，并隨著生活壓力的增大面臨家庭焦慮。這種情況下民眾對(duì)生育政策的調(diào)整很難認(rèn)可和支持。

（二）生育政策缺少公平性

我國(guó)生育政策在各地方存在明顯差異性。在二孩政策放開(kāi)以前，我國(guó)長(zhǎng)期實(shí)行獨(dú)生子女政策。但事實(shí)上，我國(guó)生育政策在我國(guó)城鄉(xiāng)、民族中存在明顯差異，各地在具體執(zhí)行過(guò)程中分為一孩政策、一孩半政策、二孩政策。

（三）缺少政策補(bǔ)助

各地區(qū)由于實(shí)際情況不同，政策制定的標(biāo)準(zhǔn)以及實(shí)施起來(lái)的執(zhí)行力也不一樣。由于各地區(qū)發(fā)展不均衡，對(duì)于鼓勵(lì)生育所規(guī)定的女性產(chǎn)假生育津貼也缺乏系統(tǒng)的管理，一些配套保障措施也不到位。

五、現(xiàn)階段實(shí)施全面三孩政策的可行路徑

（一）地方政府需要強(qiáng)化全面三孩政策的宣傳力度

現(xiàn)階段有很多的地方群眾不了解政策的細(xì)節(jié)，導(dǎo)致這項(xiàng)工作遇到一些阻力，不同地區(qū)的地方政府組織應(yīng)該積極主動(dòng)地大量宣傳和推廣宣傳三孩政策。為使政策實(shí)行后的難度降低，通過(guò)針對(duì)性的宣傳，強(qiáng)化社會(huì)大眾對(duì)于三孩政策的印象，為政策執(zhí)行提供良好的群眾基礎(chǔ)。

（二）強(qiáng)化統(tǒng)籌規(guī)劃工作

完善社會(huì)保障制度，促進(jìn)生育政策和相關(guān)經(jīng)濟(jì)社會(huì)政策配套銜接，通過(guò)加強(qiáng)統(tǒng)籌規(guī)劃，協(xié)調(diào)各組織單位，將三孩政策落實(shí)基層，依法組織實(shí)施三孩生育政策。正確引導(dǎo)適婚青年的婚戀觀，加強(qiáng)治理某些地區(qū)天價(jià)彩禮等不良風(fēng)氣，提高優(yōu)生優(yōu)育服務(wù)水平。同時(shí)提供政策保護(hù)家庭教育公平，縮短城鄉(xiāng)教育差距；要完善職業(yè)女性生育休假與生育保險(xiǎn)制度。

（三）建立家庭工作平衡的政策體系

為提高生育水平，緩解生育矛盾，我國(guó)政府應(yīng)構(gòu)建有利于育齡女性生育的“家庭——工作”平衡政策體系。一方面要立法保障產(chǎn)假、陪產(chǎn)假、育兒假的執(zhí)行，給予女性生育、養(yǎng)育過(guò)程中足夠的時(shí)間支持，另一方面也要積極維護(hù)女性就業(yè)的合法權(quán)益，讓育齡女性不因生育喪失職場(chǎng)優(yōu)勢(shì)。

（四）完善生育利益導(dǎo)向機(jī)制

建立具有中國(guó)特色的、全面覆蓋的、動(dòng)態(tài)的“撫育津貼制度”以減輕育齡家庭的經(jīng)濟(jì)壓力，消除其生育的憂(yōu)慮。建立教育津貼制度，對(duì)按政策生育的家庭提供獎(jiǎng)勵(lì)和補(bǔ)助。一直以來(lái)，我國(guó)不斷調(diào)整人口生育政策，都與目前我國(guó)人口現(xiàn)狀以及社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展緊密相關(guān)。在全面三孩政策背景下，應(yīng)該借鑒世界上其他低生育國(guó)家鼓勵(lì)生育的政策，從我國(guó)國(guó)情出發(fā)，不斷調(diào)整人口規(guī)模，控制人口數(shù)量，不斷完善人口結(jié)構(gòu)，有效防止人口老齡化，為經(jīng)濟(jì)的平穩(wěn)發(fā)展保駕護(hù)航。同時(shí)，從基層到縣級(jí)政府，擴(kuò)大政策宣傳，治理不良風(fēng)氣，關(guān)心女性，建立健全婦幼保健制度，創(chuàng)建良好的大環(huán)境使育齡夫婦想生、敢生。

注釋

①彭珮云.中國(guó)計(jì)劃生育全書(shū)[M].北京:中國(guó)人口出版社，1997.

②王軍，劉軍強(qiáng).在分歧中尋找共識(shí)——中國(guó)低生育水平下的人口政策研究與演進(jìn)[J].社會(huì)學(xué)研究，2019(2):219-241.

③趙越.“全面二孩”背景下中國(guó)生育政策優(yōu)化研究[D].哈爾濱:黑龍江大學(xué)，2021.