合村并居背景下能人治理幻象與重構(gòu)

浙江師范大學(xué) 岳憶菲

自2018年10月起，金華市開始進(jìn)行大規(guī)模的合村并居，在短短兩個月內(nèi)，撤并行政村1600余個，數(shù)量縮減比例達(dá)35.8%，真正將鄉(xiāng)村改革落在實處。

2018年11月19日，金東區(qū)曹宅鎮(zhèn)召開了行政村規(guī)模調(diào)整動員部署會，溪頭村、安村等五個人口少于300人的獨立小村落被納入其中，成為改造對象。

為促進(jìn)五村和如一家，陳書記根據(jù)金東區(qū)委區(qū)政府提出的五聯(lián)工程，讓五和村村民在生活上形成集聚。同時，又利用自己經(jīng)營企業(yè)時的人脈關(guān)系拉取部分企業(yè)的項目，推動五和村集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。然而在一切發(fā)展向好之際，合并后的村莊開始出現(xiàn)資方只認(rèn)溪頭村而非五和村，部分村民意識渙散，不自稱五和村民等新現(xiàn)象。在權(quán)力與資本的雙重壓力下，能人治理將如何有效實施？五和村的合并發(fā)展之行路在何方？在合村并居背景下的五和村村莊治理經(jīng)驗，又何以復(fù)制推廣？

一、文獻(xiàn)綜述

（一）契約治理

契約治理伴隨著交易的產(chǎn)生而產(chǎn)生，通過“具有法律約束力的書面正式契約，詳細(xì)規(guī)定了合作中各方責(zé)任與義務(wù)”①，Lusch和Brown認(rèn)為，契約治理是一種正式的治理工具和手段。從本質(zhì)上來講，是對簽約方機(jī)會主義行為的約束,使之能夠誠實履約,從而實現(xiàn)利益最大化。

但是，作為契約人最重要的行為假定,有限理性和追求私利的存在使得法律制度不可能十分完善,契約設(shè)計的約束條件也不可能預(yù)測到未來所有的狀況?！霸谘芯窟^程中，許多學(xué)者發(fā)現(xiàn)，由于交易主體有限理性和資產(chǎn)專用性、交易不確定性等交易特性以及契約不完全性等因素的影響，僅僅依靠契約治理并不能得到完全理想的效果。”②由于法律約束制度不全、契約主體履行契約的監(jiān)督機(jī)制不強(qiáng)、契約履行的標(biāo)準(zhǔn)預(yù)見性不足等因素，契約治理同時存在著制度困境、契約困境、執(zhí)行困境、信任困境等局限。

（二）關(guān)系治理

關(guān)系在本文主要指人際關(guān)系。關(guān)系治理起源于美國當(dāng)代契約法專家麥克尼爾的關(guān)系契約理論，伴隨著契約治理對現(xiàn)實的解釋無力產(chǎn)生，通常被視為一種與正式契約治理相對應(yīng)的非正式契約治理。作為一種有別于契約治理的特殊管理模式，關(guān)系治理“通過社會關(guān)系與共享規(guī)范來實現(xiàn)對組之間關(guān)系的治理”，強(qiáng)調(diào)人與人之間的相互信賴與合作,彼此之間關(guān)系網(wǎng)交叉構(gòu)成一道和諧的秩序。

（三）契約治理與關(guān)系治理的耦合

在整個管理科學(xué)領(lǐng)域，契約治理與關(guān)系治理之間存在著“替代說”和“互補(bǔ)說”的重大分歧?！疤娲f”認(rèn)為，契約治理與關(guān)系治理有著相似的功能，契約機(jī)制本身是對關(guān)系治理信任機(jī)制的抑制，從而形成了替代關(guān)系。

與之相對的，是提出“相互補(bǔ)充、相互促進(jìn)”主張的“互補(bǔ)說”。正如納比爾·阿拉加所指，“在任何給定的契約中,行為的某些方面由明確的契約來治理,而其他的方面則由替代性工具來治理”。③關(guān)系治理中的信任與聲譽(yù)機(jī)制是區(qū)別于法律約束的柔性保障，契約治理中的風(fēng)險共擔(dān)機(jī)制也為關(guān)系治理的信任機(jī)制提供了強(qiáng)力后盾。兩種不同機(jī)制的組合，會形成一種局限補(bǔ)償、效用支持的合作狀態(tài)，這在一定程度上論證了我國當(dāng)前鄉(xiāng)村治理中的“剛?cè)岵?jì)”措施是具有可行性的。

二、金華五和村案例描述

地處金華市金東區(qū)曹宅鎮(zhèn)的五和村，是一個由五個自然村合并而成的行政村。五和村以服務(wù)社區(qū)居民、承接社區(qū)服務(wù)事務(wù)、整合資源、培育孵化社區(qū)社會組織為宗旨。2020年，筆者先后四次進(jìn)村進(jìn)行調(diào)研，對合并后的五和村新村進(jìn)行了實地調(diào)研，并與時任的陳書記、黨員聯(lián)系戶、當(dāng)?shù)卮迕襁M(jìn)行交流訪談。

盡管五和村發(fā)展勢頭良好，但是精英治理的局限性注定五和村的效能價值只是相對良好。鄉(xiāng)村是多主體的聚合、多利益的融合，不同的主體思考同一問題的立場、視角不同，往往會在利益需求方面產(chǎn)生矛盾與沖突。當(dāng)村民的需求得不到及時回饋，矛盾得不到根本解決，鄉(xiāng)村精英的權(quán)威基礎(chǔ)就可能發(fā)生動搖，精英治理形態(tài)不穩(wěn)定，消極作用顯露，進(jìn)而阻礙了村莊的發(fā)展。

（一）集體主義與自我主義的價值沖突

陳書記立足整體發(fā)展視角，而村民以個人利益為出發(fā)點。陳書記與村民之間的沖突，實質(zhì)上就是集體主義和自我主義的沖突，兩者間的博弈存在必然性。集體主義理念一直被我國倡導(dǎo)，其具體要求之一是個人利益服從于整體利益。正如馬克思所言：只有在集體中才有可能有個人自由。只有整體發(fā)展起來，個人才有可能實現(xiàn)自我發(fā)展。但這一理念難以被廣大農(nóng)村地區(qū)所真正理解并踐行。費(fèi)孝通先生在其著作《鄉(xiāng)土中國》中講到，我們所有的是自我主義，一切價值是以“己”作為中心的主義。而我們的社會網(wǎng)絡(luò)恰如一圈圈推出去的水波紋，離“己”這一中心越遠(yuǎn)的圈，聯(lián)系越少，關(guān)系也越弱。新合并的五和村迫切需要全村上下共同推動建設(shè)，只是如何實現(xiàn)自我主義的消解，讓集體主義的力量與價值得以發(fā)揮呢？

（二）新團(tuán)隊的形成與舊勢力的遺留

在我國積極推進(jìn)行政村合并的大環(huán)境下，合村并居帶來的直接影響就是行政人員的減少與換屆。五和村村委改組，職位由33個精簡為9個。落選的村委不僅失落，還可能因為行政授權(quán)的驟然消失而產(chǎn)生不平衡的心理，該群體不僅會降低對村莊事務(wù)的支持力度，甚至可能形成一定的小團(tuán)體，借助個人的權(quán)威、人脈等非正式權(quán)力與村領(lǐng)導(dǎo)班子進(jìn)行對立。

新村委外部受到舊勢力的影響，內(nèi)部也經(jīng)歷著磨合陣痛。新任村干部來自各個自然村，熟悉程度不高，彼此之間的信任度與配合度不高。權(quán)威主體逐漸多元在某種程度上契合了民主化治理的發(fā)展趨勢，但當(dāng)多個權(quán)威主體由于思想不統(tǒng)一、彼此競爭導(dǎo)致精英力量難以凝聚、矛盾處理效率下降，就會影響村莊的穩(wěn)定性。

新團(tuán)體尚未徹底凝聚，舊勢力余威猶在，面對五和村換屆風(fēng)波下隱藏的危機(jī)，如何把握“新”與“舊”“穩(wěn)”與“沖”之間的平衡，如何團(tuán)結(jié)體制內(nèi)外精英力量支持村莊的治理工作，這是一個巨大的挑戰(zhàn)。

（三）現(xiàn)實矛盾的特殊性與能人經(jīng)驗的揚(yáng)棄

基于新時代公眾治理范式的內(nèi)在要求，鄉(xiāng)村基層治理注重民主機(jī)制的創(chuàng)建。盡管五和村的村民參與治理程度不高，但村民作為公民主體，有權(quán)為自身利益需求發(fā)聲。

陳書記在落實環(huán)境改造等項目的過程中，試圖通過自上而下的高效執(zhí)行體系，追求利益優(yōu)先、結(jié)果導(dǎo)向的工具理性，實現(xiàn)低投入與高回報。但事實上，由于村民意愿與村委意愿不相符，村民并不配合村委號召。

中國傳統(tǒng)的鄉(xiāng)土社會是一個熟人社會，政策的推行與落實、秩序的生成與維系更多依靠的是人情關(guān)系。正如孫立平所說：“在治理鄉(xiāng)村時，人情、面子等‘正式權(quán)力的非正式運(yùn)用’可以達(dá)成目的”。村干部靈活運(yùn)用“情面互換”的鄉(xiāng)村治理“土方法”可以保持干群和諧，在推動村莊治理方面發(fā)揮舉足輕重的作用。然而，在新農(nóng)村建設(shè)基金使用問題上，由于村民短期利益追求與村莊長期利益需求不相符，鄉(xiāng)情未能換來村民與村干部之間的“情面互換”。

好的治理在于公共利益最大化，那么，面對五和村與村民的利益分離與需求異位，常態(tài)精英治理又如何借助“土辦法”的揚(yáng)棄穩(wěn)步向民主化治理過渡，成為五和村發(fā)展路上的新問題。

三、五和村困境反思及治理模式優(yōu)化

當(dāng)常態(tài)精英治理難以應(yīng)對村莊發(fā)展過程中出現(xiàn)的種種矛盾，不妨轉(zhuǎn)換治理視角，嘗試通過契約治理與關(guān)系治理，調(diào)和體制內(nèi)鄉(xiāng)村精英、體制外鄉(xiāng)村精英與普通村民之間的關(guān)系，剛?cè)岵?jì)，最大限度地團(tuán)結(jié)村莊力量，實現(xiàn)村莊利益最大化。

（一）明確顧問團(tuán)的屬性、地位和權(quán)責(zé)

回顧五和村治理的過程，精英權(quán)威在其中發(fā)揮了很大作用。將契約治理引入鄉(xiāng)村，從某種程度上講，就是將精英權(quán)威帶來的權(quán)力影響，通過正式的契約制度合法化。

落選村委作為各原自然村的精英，相較于普通村民，在村莊社會關(guān)系中處于中心位置，擁有更多的優(yōu)勢資源，從而形成了某種權(quán)威，能夠?qū)Υ迩f其他成員產(chǎn)生影響。

此時成立顧問團(tuán)，讓落選干部以及鄉(xiāng)賢能人們參與村莊治理，一方面可以為這些精英人物提供滿足其自身價值追求的途徑，安撫落選者的心態(tài)，爭取體制外鄉(xiāng)村精英的支持，另一方面也可以凝聚村莊可用力量，為村莊發(fā)展提供新思路、新視角，緩和現(xiàn)實矛盾，完善政策項目的實施。

站在契約治理角度，建立顧問團(tuán)，就是將合情合理的東西合法化。簡而言之，就是要建立一定的規(guī)章制度，明確顧問團(tuán)的屬性、地位和權(quán)責(zé)，將根據(jù)鄉(xiāng)村社會關(guān)系建立的非正式顧問團(tuán)通過正式的方式固定下來，進(jìn)而獲得政府與村民的認(rèn)可，推動顧問團(tuán)的長久發(fā)展。

（二）充分發(fā)揮鄉(xiāng)規(guī)民約在鄉(xiāng)村治理中的軟法價值

鄉(xiāng)規(guī)民約是一項重要的鄉(xiāng)村自治制度形態(tài)。它由村民群眾集體協(xié)商制定并共同遵守，其內(nèi)容包含了鄉(xiāng)村生活的各個方面，在鄉(xiāng)村治理過程中發(fā)揮了非常重要的作用。

不同于正式的契約制度，鄉(xiāng)規(guī)民約具有軟法的實施機(jī)制，以關(guān)系治理的信賴與聲譽(yù)機(jī)制為底色，匯入了軟法的生命力，能夠以一種柔性的約束力，而非國家強(qiáng)制力對鄉(xiāng)村進(jìn)行治理。

五和村合村不久，村民對其認(rèn)同度和歸屬感都不強(qiáng)。因此，鑒于鄉(xiāng)規(guī)民約中蘊(yùn)含的軟法價值，制定專屬于五和村的鄉(xiāng)規(guī)民約，將助力五和村的整體性發(fā)展。具體來講，首先，能夠強(qiáng)化村民的“共同體意識”，且于無形之中突出了集體主義的重要性。其次，在五和村這一環(huán)境中，柔性的治理方式同樣能夠產(chǎn)生強(qiáng)有力的約束力。最后，鄉(xiāng)規(guī)民約還能節(jié)約國家的治理成本。因為鄉(xiāng)規(guī)民約是由村民協(xié)商制定的，在實施過程中，村民更為熟悉也更有積極性來參與監(jiān)督，以村干部為代表的鄉(xiāng)村精英在此則扮演“守夜人”的角色，既省力有效，又能強(qiáng)化自身權(quán)威。

（三）剛?cè)岵?jì)，激發(fā)鄉(xiāng)村的造血功能

2018年中央一號文件提出：“鄉(xiāng)村振興，治理有效是基礎(chǔ)。”要實現(xiàn)基層鄉(xiāng)村的有效治理，必須正確認(rèn)識“柔”與“剛”的關(guān)系。所謂“剛”，是指契約治理，亦是指“法”?！捌跫s式治理是一種締約雙方互動的過程，本質(zhì)上就是一種特定的合作關(guān)系，是一個治理體系結(jié)構(gòu)?！贝迕衽c村委建立“對等式”的契約關(guān)系，打破傳統(tǒng)“命令式”的政府行為模式，培育鄉(xiāng)村多元主體性，建構(gòu)村民話語權(quán)。所謂“柔”，是指關(guān)系治理?！瓣P(guān)系治理通常被視為一種與正式契約治理相對應(yīng)的非正式契約治理”,在政府治理領(lǐng)域與創(chuàng)建民主治理現(xiàn)代機(jī)制、推動村社善治立場一致。

由此可見，基層鄉(xiāng)村治理需要“剛?cè)岵?jì)”，充分尊重與村民的契約關(guān)系，巧妙運(yùn)用“巧手段”與“軟手段”，在剛性治理的結(jié)構(gòu)框架下有機(jī)嵌入柔性治理，運(yùn)用心靈治理技術(shù)、情感治理技術(shù)和緣情治理技術(shù)等一系列柔性的操作化，找到村民間的最大公約數(shù)，充分發(fā)揮五和村共同體的團(tuán)體智慧與主題積極性，畫出村莊治理的最大同心圓。

四、結(jié)語

由五個小村落合并而成的五和村是中國當(dāng)下眾多合村并居村落中的一個。原本普普通通的五和村在陳書記這個“能人”的治理下，逐步實現(xiàn)了融合和發(fā)展，成了能人治理的典型代表，其治理經(jīng)驗也被鄰近村莊復(fù)制推廣。

這種村民自治背景下的常態(tài)精英治理能最大限度地將“能人”手中的資源以合理的形式注入鄉(xiāng)村，將鄉(xiāng)村更大限度地融進(jìn)市場經(jīng)濟(jì)體系中，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會實現(xiàn)高質(zhì)量的發(fā)展。

與此同時，陳書記對能人治理的合理性限制有著清醒的認(rèn)識。通過契約治理機(jī)制與關(guān)系治理機(jī)制進(jìn)行中和，在推動鄉(xiāng)村振興的前提下最大限度地保留了多數(shù)村民的意愿，維護(hù)了村莊秩序的穩(wěn)定。

站在“能人”領(lǐng)導(dǎo)的視域下，無論是生產(chǎn)路徑的選擇，還是高效的目標(biāo)溝通與實現(xiàn)，都為中國鄉(xiāng)村發(fā)展重要窗口提供了新的可能性。如今，有越來越多的“能人”投身鄉(xiāng)村治理，因地制宜地探索出鄉(xiāng)村發(fā)展的新路徑，使鄉(xiāng)村煥發(fā)出新活力。

注釋

① Lusch R F,Brown J R.Interdependency,Contracting,and Relational Behavior in Marketing Channels[J].Journal of Marketing,1996,60(4):24.

②黃明田,儲雪儉.契約和關(guān)系視域下供應(yīng)鏈金融物流信用缺失治理機(jī)制研究[J].金融理論與實踐,2020(6):5.

③NabilI.AI-Najjar.Incomplete Contracts and the Governance of Complex Contractual Relationships.AEA Papers and Proceedings,1995(2):11-13.