控制性詳細規(guī)劃精細化管理實踐研究

邢臺市規(guī)劃設計研究院 苑廣義

一、控制性詳細規(guī)劃精細化管理的實際意義

我國早在2008年初便對控制性詳細規(guī)劃（以下簡稱“控規(guī)”）的法定地位進行了確定，它不僅僅是落實城市總體規(guī)劃以及分區(qū)規(guī)劃重要的、有效的工具，同時也是保障土地出讓條件有效性的重要依據(jù)與基礎前提。作為城市規(guī)劃編制的關鍵核心，對其進行精細化管理是極為有必要的，不但能夠切實提升其實用價值，還能夠為了我國社會的健康發(fā)展提供基礎的保障。由此可見，強化控規(guī)精細化管理效果是極具現(xiàn)實意義的，同時也是現(xiàn)階段我國城市設計工作中非常重要的內(nèi)容之一，對其展開更深一步的探究，對于土地開發(fā)建設等工作是非常重要的。

二、控制性詳細規(guī)劃中存有的問題

（一）行政審批等方面的單一性

現(xiàn)階段，控規(guī)編制方面以及管理方面總是會出現(xiàn)無法區(qū)分地區(qū)差異等情況，經(jīng)常使用相同的行政審批程序這種單一性的管控體系，很難適應調(diào)整類型等方面的多元化需求。例如，在某地區(qū)的城區(qū)劃分工作中，分別將其劃分為一般地區(qū)、特殊地區(qū)以及預留區(qū)，控規(guī)審批流程也被分成新編以及修改兩種。從靈活性的角度來說，由于地區(qū)差異性較大等因素的限制，單一性的審批體系無法靈活應用其中；而從操作性的角度來講，也由于相關的類型沒有做出相對明顯的界定，因此審批程序也無法獲得十分有效的作用，操作性方面體驗較差。在實際工作中，行政審批程序所具備的單一化特性，缺少彈性能力，極大程度的影響行政時效，進而導致開發(fā)時間被耽誤。不僅如此，針對不同地區(qū)開展的審查與周期控制等方面的工作也存在不平衡的問題，某些預留區(qū)需要開展的控制內(nèi)容相對比較少，但是由于行政審批等方面的單一化缺陷，導致其與重點區(qū)域采用同樣的工作流程。相反，重點區(qū)域受其限制，而缺失重要環(huán)節(jié)，那么必將會對工作結果造成質(zhì)量方面的影響。規(guī)劃出現(xiàn)彈性不足的狀況，究其原因，重點是因為控制要素方面以及技術內(nèi)容等方面缺少差異性，千篇一律的內(nèi)容喪失掉城市特色。一方面是由于針對重點區(qū)域開展的控制工作精細度不足，相關的約束性指標通常只有容積率、密度等因素，在空間設計等方面缺少更加精細化的引導，倘若開發(fā)商一方的專業(yè)能力不足，便難為建設品質(zhì)提供保障；而另一方面，針對發(fā)展不確定區(qū)域而進行的控制工作又過于精細，不但浪費一部分資源，還會出現(xiàn)一些不利于城市發(fā)展的不確定因素。除此之外，單一性的管控內(nèi)容無法應對不同地區(qū)的差異性問題，致使重點內(nèi)容無法有效掌握。

（二）控制內(nèi)容等方面的粗放性

控規(guī)控制內(nèi)容方面存在粗放性問題是現(xiàn)今階段相對較為普遍的，同時我國在規(guī)劃編制方面以及管理實施的方面也存有較為不合理的情況，結構上整體呈現(xiàn)“倒三角”形式：從上層的角度來說，規(guī)劃體系相對較為龐大，包括城市設計規(guī)劃、控制性詳細規(guī)劃等等，眾多規(guī)劃環(huán)節(jié)內(nèi)容形式復雜，使得上層體系稍顯“臃腫”；從中層的角度來說，審批流程相對較為煩瑣，其中涉及的各項工作流程包括土地整備以及總體調(diào)整等等，而當要處理最后的土地出讓要點環(huán)節(jié)時，由于各方面因素的限制，經(jīng)常會出現(xiàn)僅存容積率以及用地性質(zhì)等少數(shù)指標的狀況，進而導致規(guī)劃工作無法全面落實，即便已經(jīng)開展了規(guī)劃管控工作，也有極大概率出現(xiàn)精細化不足的狀況。由于我國國情的限制，對其開展的研究起步相對較晚，所以實際工作效果仍舊無法令人滿意。例如新加坡，其實施規(guī)劃工作的結構便是呈現(xiàn)“正三角”的形式：首先從規(guī)劃體系的角度來講，大致分為兩種，即概念規(guī)劃和全面規(guī)劃。當需要處理重點地區(qū)的全面規(guī)劃工作時，可以利用城市設計導則來對其進行補充，然后直接開展土地開發(fā)工作；其次從審批流程的角度來說，盡管其審批流程正漸漸地進行簡化，但是其管控方面的內(nèi)容卻在強調(diào)復雜化，這其中不乏值得借鑒學習的內(nèi)容?，F(xiàn)階段，雖然我國很多城市地區(qū)都編制了城市設計，但是在實際應用的過程中，一些出色的設計并沒有完全發(fā)揮其價值。這是由于城市設計以及控制內(nèi)容等方面過于粗放，無法明確目標，應用到實際工作中就會出現(xiàn)設計要求無法有效約束項目開發(fā)的現(xiàn)象。不僅如此，對于城市設計來說，更多的關注點在于顯性空間方面，與之相對的隱性秩序方面的空間細則則相對缺少關注度，從而對控制性詳細規(guī)劃工作的順利開展與正常運行帶來了不好的影響。

（三）管理程序等方面的問題

各個地區(qū)針對控規(guī)管理開展的工作無論從做法還是深度上都各不一樣，某些城市甚至對各工作階段的具體操作無法做出明確的規(guī)定，例如無法確定如何分工、無法充分掌控審查要點以及如何確定內(nèi)容深度等，再加上公開透明的程度相對較差，嚴重影響了控規(guī)審查工作的效果。例如，在某些地區(qū)開展意見征詢的工作環(huán)節(jié)之中，就存有一些漏洞與問題，某些工作部門忽略控規(guī)成果審查的重要性，不涉及自身利益的時候不給出任何相關意見，等發(fā)現(xiàn)自身利益受到影響后，又要對控規(guī)進行修改?，F(xiàn)階段，控規(guī)問責相關的機制與體系尚不完善，因此參與編制工作的有關部門及人員總是不受相關法律所限制，倘若出現(xiàn)意外或問題，往往無法得到有效的解決，追責工作也無法順利開展，進而對控規(guī)管理程序等方面的工作帶去不良影響。

三、強化控制性詳細規(guī)劃精細化管理效果的措施

（一）強化分區(qū)管控，提升適應性

強化控規(guī)精細化管理的有效方式便是針對各區(qū)域的控規(guī)調(diào)整開展適應性的設計，這不僅僅是相對有效的途徑，也是最為重要的工作內(nèi)容之一。因此，相關部門應當以科學分類作為，針對不同區(qū)域的差異性開展不同的模式的管理程序，強化其控制深度方面的要求的同時，確定各環(huán)節(jié)的控制要素；不僅如此，還應當深入的掌握各類控規(guī)調(diào)整的具體內(nèi)容，以基本管理作為工作框架，對各類調(diào)整程序進行更深一步的細化。在實際實踐的過程中，需要重點注意以下幾方面：首先，從審批程序的角度來說，應當依據(jù)區(qū)域的重要性分別進行設置。重點區(qū)域需要進一步強化審查力度，盡可能地提供較為充裕的時間，以此保障編制與審查工作的順利開展，進而提升其工作效果與質(zhì)量；而對其非重要區(qū)域的地區(qū)，應當重點關注隱性審查的工作，盡可能地減少其耗費的時間，并在保障工作質(zhì)量的前提下，適當?shù)膶ぷ髦芷谶M行調(diào)整。其次，還應當對各區(qū)域的控制要素方面以及內(nèi)容深度等方面進行強化。從重點地區(qū)來說，為了能夠保障控規(guī)的適應性得到充分提升，需要強化城市設計方面的精細化管控力度，將其中的控制要素盡可能地納入控規(guī)圖則的管理工作之中，以此為土地開發(fā)提供指導，與此同時，還應當根據(jù)區(qū)域條件、交通組織等要素的實際結合，進一步為控規(guī)的適應性提供提高的保障；而對于其他發(fā)展不確定的區(qū)域，則需要注重時序方面的規(guī)劃，確保彈性能夠被充足預留，其單元總體指標在制定方面，不宜過多關注，以免工作重心的偏移而使得工作效果大打折扣。同時，還應當以未來發(fā)展的實際需求為基礎，合理的、適當?shù)难a填地塊圖則。

（二）強化城市設計，進行精細化管控

作為提升城市精細化管理水平最為有效的方式之一，城市設計工作需要充分與控規(guī)進行融合，并在此基礎上發(fā)揮自身的優(yōu)勢，最大限度地強化控規(guī)質(zhì)量。仍舊以新加坡為例，其通過全面的、深入的城市設計，充分的掌握了空間控制方面的工作內(nèi)容，同時使得工作內(nèi)容更加精細化，不僅包含土地利用方面的內(nèi)容、建筑界面方面的工作內(nèi)容，還包括屋頂形式以及公共開放空間等方面的內(nèi)容。而最為重要的則是，該國家將政策性文字與城市規(guī)劃設計方面的理念進行了有效結合，制定了“城市設計守則”，從而實現(xiàn)了更加高效對接規(guī)劃管理工作的目標。而在我國上海地區(qū)，其控規(guī)體系則是通過“附加圖則”的方式，把城市設計的成果進行法定化，由此成為控規(guī)極為重要的部分。在實際應用的過程中，其要求重點地區(qū)對城市設計內(nèi)容進行更為詳細的、細致的編制，由此形成附加圖則，需要注意的是，它的編審程序并不會異于控規(guī)，并且還能夠依據(jù)區(qū)域的差異性而進行精細化的分類控制，使其更具靈活性。

（三）明確管理細則，構建完善的問責機制

有效增強控規(guī)精細化管理力度是離不開科學的程序機制等方面的設計的，這樣不僅能夠保障精細化管理的效果，還能夠保障各參與個體在相同的既定標準下，透明的、公平的追求并實現(xiàn)其目標。而權責透明便是推進控規(guī)法制化的關鍵因素，只有更加明確的管理細則與權責，才能夠增強政府的公信力，進而提升控規(guī)精細化管理的效果與質(zhì)量。由于某些客觀因素的影響，總是會出現(xiàn)規(guī)劃銜接不足的現(xiàn)象，而這一現(xiàn)象一直以來也都是規(guī)劃管理部門的最大的困擾之一?？刂菩栽敿氁?guī)劃若是想要更好發(fā)揮自身指導性的價值，就需要構建更為清晰的、明確的、完善的問責機制，通過責任到人的方式，保障積極性的同時提高責任意識，從而使得控規(guī)精細化管理能夠獲得更好的效果。

四、結語

綜上所述，控制性詳細規(guī)劃精細化管理工作不是一朝一夕就能夠完成的，它是需要結合城市的發(fā)展與需求，在不斷變化中持續(xù)的學習優(yōu)化，總結與反思，才能夠逐漸完善的。關鍵之處在于要構建完善的、細致的調(diào)整制度與問責機制，對控規(guī)進行更加嚴格的、深入的管控與調(diào)整，堅持以保障城市資源為底線，為人民服務為宗旨，以此營造適宜的、舒適的生活環(huán)境?，F(xiàn)階段，我國對控規(guī)精細化管理的探究還不夠深入，仍有一些難以解決的問題在阻礙其自身的發(fā)展，因此相關部門及人員需要努力發(fā)掘其應用價值，更進一步發(fā)揮其效果，以保障社會健康的、持續(xù)的發(fā)展。