論行政法的適用與解釋

中共重慶市江北區(qū)委黨校 唐聲文

行政法的成文法源在行政法的法源中占據(jù)最主要的地位，其主要包含憲法、法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、民族自治地區(qū)自治條例和單行條例、規(guī)章、行政規(guī)定、法律解釋、國(guó)際條約和協(xié)定、自治章程等（周佑勇，15）。在行政審判中，怎樣處理政策和法律之間的關(guān)系，以確保黨的路線、方針和政策的貫徹實(shí)施，是對(duì)法律適用的檢驗(yàn)。通過(guò)對(duì)行政法的適用與解釋進(jìn)行研究，有助于通過(guò)解釋和適用規(guī)則解決政策與法律規(guī)范出現(xiàn)的不協(xié)調(diào)，最重要的一點(diǎn)，在行政法實(shí)施過(guò)程中，不能機(jī)械司法。而應(yīng)當(dāng)遵循依法行政原則，即行政合法性原則，行政機(jī)關(guān)必須具有依法行使行政權(quán)力、管理公共事務(wù)和遵守法律規(guī)定的合法權(quán)限。依法行政是行政法中最重要的原則。法治國(guó)家的建設(shè)與發(fā)展都是建立在依法行政的基礎(chǔ)上。法律實(shí)施的規(guī)范，是法律對(duì)行政權(quán)力的運(yùn)作，立法者制定法律，代表公眾輿論并享有最高水平。行政機(jī)構(gòu)在任何的行政活動(dòng)中，都不得與現(xiàn)行法律相抵觸。依法行政包含了法治原則和精神。

一、行政法的適用

（一）行政法的適用性

法律的制訂是為了適用與實(shí)施。制訂好的法律如果不能很好地實(shí)施，則成為一紙空文，立法的意義也不復(fù)存在。制定法律的直接目的是法律的適用，法律適用是為了實(shí)現(xiàn)制定法律的目的，法律通過(guò)規(guī)定公民在法律上的權(quán)利和義務(wù)來(lái)規(guī)范和調(diào)整公民的行為，法律的目的最終是為了維護(hù)社會(huì)秩序和公平正義。行政法規(guī)范具有成文法源和不成文法源，因此具有復(fù)雜性、多樣性和多層次性等顯著特點(diǎn)。這些特點(diǎn)使行政法的適用過(guò)程變得較為復(fù)雜。具體到行政事務(wù)，應(yīng)當(dāng)對(duì)抽象的行政法規(guī)范進(jìn)行闡釋，以使行政法規(guī)范具有適用性。規(guī)范法是普遍的抽象規(guī)定，其規(guī)范作用的實(shí)現(xiàn)，法律適用者應(yīng)結(jié)合具體案例，從而賦予相關(guān)的法律效果。法律適用者，具體而言，即行政機(jī)關(guān)，在發(fā)揮行政法規(guī)范作用的時(shí)候，應(yīng)結(jié)合具體實(shí)例，賦予行政法規(guī)一定的法律效果。法律適用者應(yīng)當(dāng)將法律效果與具體的案例有效結(jié)合，在執(zhí)法過(guò)程中加強(qiáng)對(duì)行政法的適用。首先，應(yīng)查清具體案件事實(shí)，行政機(jī)關(guān)在對(duì)事實(shí)進(jìn)行查證的過(guò)程中，要遵循的關(guān)鍵原則，即職權(quán)調(diào)查原則。只有遵循職權(quán)調(diào)查原則，才能最大程度地保證公平正義。因?yàn)樾姓m用，其目的是維護(hù)和促進(jìn)公益。行政執(zhí)法程序，由行政機(jī)關(guān)占主導(dǎo)地位，行政機(jī)關(guān)應(yīng)依法調(diào)查案件，不能被當(dāng)事人等其他因素影響。在充分調(diào)查案件的基礎(chǔ)上，才能進(jìn)入下一步環(huán)節(jié)，即匹配能夠適用的相關(guān)法律規(guī)范。行政法規(guī)范的適用必須有效結(jié)合具體案例，選擇合適的行政法規(guī)范。事實(shí)上，法律文字因其自身特點(diǎn)，具有模糊性等特點(diǎn)，法律適用者在執(zhí)法實(shí)踐中，應(yīng)查找可適用的法律規(guī)范，找出合適的法律規(guī)范，具體分析其結(jié)構(gòu)和內(nèi)容，進(jìn)而確定該規(guī)范是否符合該案例，是否具有適用性。

（二）行政法適用中的法律效果確定

法律的生命力體現(xiàn)在法律在社會(huì)中的具體實(shí)施。執(zhí)法使法律在社會(huì)生活中的方方面面發(fā)揮作用。國(guó)家的經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)各個(gè)領(lǐng)域的事物都依法執(zhí)行和運(yùn)作。通過(guò)執(zhí)法，使法制建設(shè)穩(wěn)步推進(jìn)，使法治社會(huì)建設(shè)不斷發(fā)展。公職人員依照法定職權(quán)和程序?qū)嵤┓苫顒?dòng)，應(yīng)依法執(zhí)法，做出適當(dāng)?shù)倪x擇。執(zhí)法效率是依法行政的基本要求，行政機(jī)關(guān)人員在依法執(zhí)法的時(shí)候，要進(jìn)行必要的分析，考慮到相關(guān)客觀條件和因素，在裁量時(shí)，要做到合理合法，避免或減少對(duì)國(guó)家、社會(huì)和公民利益的損害。即行政執(zhí)法人員要強(qiáng)調(diào)效率，以保護(hù)公民權(quán)利和保障國(guó)家利益作為出發(fā)點(diǎn)。行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政行為，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持高效便民，遵守法定時(shí)限，減少行政成本，充分應(yīng)用現(xiàn)代信息技術(shù)，提高行政效能，為公民、法人和其他組織提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)（周佑勇：24）。法律規(guī)范的構(gòu)成要件因素與案件事實(shí)相符合的條件下，應(yīng)確定相應(yīng)的法律效果。通過(guò)裁量行政，即在一定范圍內(nèi)選擇最佳的法律效果，執(zhí)法者必須做出適當(dāng)?shù)倪x擇。該選擇應(yīng)在合理的法律規(guī)定范圍內(nèi)。裁量空間較大時(shí)，法律規(guī)定具有彈性的法律效果，應(yīng)依法適用最恰當(dāng)?shù)姆ㄒ?guī)，以實(shí)現(xiàn)最恰當(dāng)?shù)牟昧俊?/p>

二、行政法的解釋

（一）法律解釋

法律解釋，即對(duì)法律的內(nèi)容和含義進(jìn)行說(shuō)明和闡釋。任何法律在實(shí)踐運(yùn)用中都將面臨法律解釋的現(xiàn)實(shí)語(yǔ)境。因?yàn)榉删哂袑?shí)踐性，因此法律解釋活動(dòng)需要遵循相關(guān)的闡釋規(guī)則。法律解釋，必須準(zhǔn)確理解相關(guān)規(guī)則，尤其是相關(guān)法律解釋的對(duì)象、主體和性質(zhì)。法律具有概括性和抽象性等特點(diǎn)，只有經(jīng)過(guò)解釋，才能作為具體行為規(guī)范的標(biāo)準(zhǔn)，這是法律解釋的必要性，也是法律解釋在法實(shí)施過(guò)程中具有重要作用的原因。通過(guò)法律解釋，使相對(duì)穩(wěn)定的法律不斷適應(yīng)變化的社會(huì)需求。法律解釋是在法的實(shí)施過(guò)程中產(chǎn)生的，通過(guò)法律解釋，法律才能不斷地發(fā)展和完善，才能更好地運(yùn)用于實(shí)踐當(dāng)中。

在法律適用領(lǐng)域，法律解釋能夠在很大程度上填補(bǔ)法律的漏洞。因?yàn)榉山忉尡仨氉裱嚓P(guān)的規(guī)定。在社會(huì)實(shí)踐中，法律條文會(huì)出現(xiàn)相互重疊、文字模糊，該規(guī)定而未規(guī)定的情況，因此，必須適用法律解釋。法律解釋不是隨意而為，要遵循合法性、合理性等相關(guān)原則，最終使法律解釋具有公平和公正性，發(fā)揮法律解釋的本質(zhì)作用。為了使法律客觀、公正、實(shí)用，法律解釋就需要遵守相關(guān)規(guī)則，合乎情理、公理。法律解釋可以最大限度地彌補(bǔ)行政法適用中的法律漏洞。必須認(rèn)識(shí)到，法律解釋要堅(jiān)持歷史和現(xiàn)實(shí)統(tǒng)一，法律解釋要同時(shí)考慮法律的穩(wěn)定性和社會(huì)背景，讓法律發(fā)揮更好的作用。

（二）行政法的解釋

從實(shí)質(zhì)上來(lái)看，行政法的基本原則是法律要素之一，即法律原則。行政法具有法律基本要素的特點(diǎn)：規(guī)范法律行為，為其他法律規(guī)則奠定基礎(chǔ)，是法律行為和法律程序的決定性要素。行政法的原則體現(xiàn)了法律的基本價(jià)值，是行政活動(dòng)的指導(dǎo)思想和出發(fā)點(diǎn)。行政法基本原則體現(xiàn)了行政法的基本價(jià)值，貫穿行政立法、行政執(zhí)法、行政司法和行政法的整個(gè)環(huán)節(jié)。行政法的基本原則作為一種法律原則，首先應(yīng)體現(xiàn)法律的價(jià)值，同時(shí)應(yīng)體現(xiàn)出行政法的宗旨。行政法基本原則包括五個(gè)從屬原則：依法行政原則，行政合理性原則，信任保護(hù)原則，正當(dāng)程序原則和行政原則。依法行政是行政法中最重要的原則。行政機(jī)構(gòu)在任何在行政行動(dòng)中，都不得實(shí)施與現(xiàn)行法律相抵觸的違法行為。所有行政活動(dòng)不得與法律相抵觸，尤其在涉及公民權(quán)利和義務(wù)的事務(wù)中，行政機(jī)關(guān)只有在法律明確授權(quán)的情況下，才能進(jìn)行相應(yīng)的管理活動(dòng)。要依法行政，就需要明確法律效果，即執(zhí)法者在確定某一案件事實(shí)與法律規(guī)范的構(gòu)成要件相符，需要確定相應(yīng)的法律效果，執(zhí)法者賦予該效果。但由于存在不確定法律概念因此需要進(jìn)行法律解釋。法律解釋是法律適用的基本方法，法律經(jīng)由解釋才能適用（趙德鑄，85）。法律中存在部分概念具有不明確性的特點(diǎn)，這是行政法解釋存在的基礎(chǔ)，立法者通過(guò)使用不確定的部分法律概念，以保證法律適用的靈活性和彈性。法律解釋，是行政機(jī)關(guān)在執(zhí)行法律過(guò)程中對(duì)法律進(jìn)行的解釋，其形式多樣化。根據(jù)具體的裁決做出不同的解釋。在我國(guó)，全國(guó)人大常委會(huì)對(duì)全國(guó)人大及常委會(huì)依法制定的規(guī)范性文件具有解釋權(quán)。此類解釋屬于行政抽象解釋。而具體解釋則由國(guó)務(wù)院與相關(guān)行政主管部門、其他行政機(jī)關(guān)在具體處理相關(guān)行政事件時(shí)，對(duì)法律進(jìn)行解釋。行政解釋不僅是法律解釋法，更是一種法律解釋制度。行政解釋除了對(duì)法律、法規(guī)、規(guī)章所作的解釋，還有一種是針對(duì)具體的特定的法律規(guī)范問(wèn)題所作的專門解釋，如以批復(fù)、解答、通知、意見(jiàn)等形式作出的解釋（趙德鑄，87）。

行政法解釋具有重要的現(xiàn)實(shí)指導(dǎo)意義。行政法的目的解釋，有助于實(shí)現(xiàn)法律的價(jià)值，貫徹法律原則。目的解釋能夠肯定憲法的價(jià)值，不違反平等原則，同時(shí)避免了價(jià)值判斷矛盾。行政法的合憲性解釋，則是基于貫徹憲法的價(jià)值判斷這一基本要求。合憲性解釋，依憲法規(guī)定和原則進(jìn)行解釋，能夠有效維護(hù)秩序的統(tǒng)一性，合憲性解釋主要從內(nèi)容性和控制性兩大功能出發(fā)，一方面，考量?jī)?nèi)容，控制法律解釋的內(nèi)容；另一方面，從功能性出發(fā)，控制法律解釋結(jié)果，使行政法的適用具備基本的價(jià)值判斷。

三、行政法規(guī)范的選擇

行政法作為重要的一個(gè)部門法，不僅內(nèi)容繁多，體系龐雜；而且因?yàn)樾姓ㄖ饕钦{(diào)解行政主體管理公共事務(wù)的法律，具有能動(dòng)性的特點(diǎn)，這使得其需要及時(shí)對(duì)社會(huì)生活的變化做出相應(yīng)的反映，這也是實(shí)現(xiàn)其保障公民的基本權(quán)利和自由，維護(hù)社會(huì)秩序，維護(hù)公平正義的法律價(jià)值的必然要求。（郭燦燦：254）行政法的適用與解釋，都必須遵循上位法優(yōu)于下位法原則，法律規(guī)范具有不同的來(lái)源，但法律秩序是統(tǒng)一的整體，采用上位法優(yōu)于下位法原則，能夠有效避免法律秩序矛盾的產(chǎn)生。通過(guò)解釋法律規(guī)范，確保上位法與下位法的法律規(guī)范一致，從而提升行政法的有效適用性。同時(shí)，特別規(guī)定應(yīng)當(dāng)優(yōu)于一般規(guī)定，新規(guī)定優(yōu)于舊規(guī)定。在行政審判中，應(yīng)處理好政策與法律之間的關(guān)系；在實(shí)踐中，通過(guò)對(duì)行政法進(jìn)行解釋，保證行政法的實(shí)施，對(duì)發(fā)揚(yáng)社會(huì)主義民主，建設(shè)法治社會(huì)和社會(huì)主義強(qiáng)國(guó)，具有重要的意義。

四、小結(jié)

現(xiàn)代行政活動(dòng)領(lǐng)域范圍較為廣泛，既包含國(guó)家各項(xiàng)事務(wù)的管理，又包含公共事務(wù)的管理，所有的社會(huì)活動(dòng)領(lǐng)域都包含有行政活動(dòng)。各個(gè)領(lǐng)域都需要行政法加以規(guī)范，因此，行政法的適用與解釋具有現(xiàn)實(shí)指導(dǎo)意義。行政法是規(guī)范國(guó)家行政管理的法律規(guī)范，中國(guó)正處在法治建設(shè)的關(guān)鍵進(jìn)程中，在此背景下，行政法律規(guī)范應(yīng)適應(yīng)環(huán)境中不斷變化的行政職能和社會(huì)需求，用法律手段推動(dòng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)和文化的發(fā)展。