以法律顧問視角論行政規(guī)范性文件中的誠信原則

天津云諾律師事務(wù)所 耿磊

發(fā)軔于民法領(lǐng)域，基于契約關(guān)系中平等、公平原則而衍生的誠信原則，在公民對公權(quán)力的認(rèn)識日益深入，行政管理模式轉(zhuǎn)變?yōu)榛又卫淼谋尘跋?，已成為行政法理論及實踐中不可或缺的原則，這不僅僅體現(xiàn)在行政機關(guān)簽訂的行政合同中，也體現(xiàn)在行政行為中。行政規(guī)范性文件是抽象行政行為的表現(xiàn)形式之一，是具體行政行為的直接依據(jù)之一。因此行政規(guī)范性文件應(yīng)堅持誠信原則，這對于維護行政相對人權(quán)益、推進政務(wù)誠信建設(shè)、提升政府法治水平具有重要作用。

一、誠信原則與行政規(guī)范性文件的關(guān)系

行政規(guī)范性文件是除國務(wù)院的行政法規(guī)、決定、命令以及部門規(guī)章和地方政府規(guī)章外，由行政機關(guān)或者經(jīng)法律、法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織（以下統(tǒng)稱行政機關(guān)）依照法定權(quán)限、程序制定并公開發(fā)布，涉及公民、法人和其他組織權(quán)利義務(wù)，具有普遍約束力，在一定期限內(nèi)反復(fù)適用的公文。誠信原則的內(nèi)涵包括善意真誠、恪守信用、公平合理等。一方面，誠信原則是行政規(guī)范性文件制定和執(zhí)行中應(yīng)遵守的原則；另一方面，在行政規(guī)范性文件制定和執(zhí)行中遵守誠信原則也有助于該原則在行政領(lǐng)域的發(fā)展。

二、行政規(guī)范性文件遵守誠信原則的原因

（一）人民與行政機關(guān)的授權(quán)關(guān)系

我國憲法明文規(guī)定“中華人民共和國的一切權(quán)力屬于人民”“人民行使國家權(quán)力的機關(guān)是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會”“國家行政機關(guān)、審判機關(guān)、檢察機關(guān)都由人民代表大會產(chǎn)生，對它負責(zé)，受它監(jiān)督”。由此可知，行政機關(guān)管理社會的權(quán)力來自于人民的授權(quán)，人民之所以將公權(quán)力授權(quán)給政府，正是因為政府承諾為人民謀利益，這在事實上隱含著一種契約關(guān)系。因此，行政機關(guān)行使公權(quán)力實際上是在履行這一授權(quán)契約。正是基于現(xiàn)代社會對行政權(quán)力來源的這一認(rèn)識，已是民法領(lǐng)域“帝王”原則的誠信原則逐漸擴展到行政法領(lǐng)域。作為行政法領(lǐng)域中行政行為表現(xiàn)形式之一的行政規(guī)范性文件當(dāng)然也應(yīng)遵守誠信原則。

（二）行政規(guī)范性文件制定與執(zhí)行的“言”“行”性質(zhì)

行政規(guī)范性文件作為抽象行政行為，是行政機關(guān)針對不特定主體作出的尚未直接作用于行政相對人的規(guī)范。行政執(zhí)法行為針對特定主體，以行政規(guī)范性文件等為依據(jù)直接作用于行政相對人。根據(jù)以上分析，可以將行政規(guī)范性文件理解為是行政機關(guān)在“說”，行政執(zhí)法行為是行政機關(guān)在“做”，即前者為“言”，后者為“行”“言”“行”自然應(yīng)當(dāng)遵誠守信。

（三）單向的行政管理逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)榛邮降纳鐣卫?/h3>

現(xiàn)代行政管理已由行政機關(guān)的單向管理逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)樾姓C關(guān)與行政相對人的互動式社會治理，如聽證、申訴、征求意見、公民建議等都是互動式社會治理的方式。在互動式社會治理過程中，需要雙方具有契約精神、遵誠守信從而對自己的言行負責(zé)、增加互信，共同推動社會治理的順利開展。

三、行政規(guī)范性文件遵守誠信原則的重要作用

（一）推動政務(wù)誠信建設(shè)，引領(lǐng)社會誠信建設(shè)

黨中央多次指出要加強政務(wù)誠信建設(shè)，國務(wù)院也多次提出大力推進政務(wù)誠信建設(shè)。政務(wù)誠信是我國行政機關(guān)工作的重要內(nèi)容，對建設(shè)誠信社會具有引領(lǐng)作用。制發(fā)行政規(guī)范性文件作為行政機關(guān)管理社會的方式，其遵守誠信原則有助于推進政務(wù)誠信，樹立政府的誠信形象，增強人民群眾對政府的信任，并對社會各領(lǐng)域的誠信建設(shè)起到引領(lǐng)示范作用。

（二）規(guī)范政府行為，維護行政相對人權(quán)益

行政機關(guān)在制定和執(zhí)行行政規(guī)范性文件時善意真誠、恪守信用、公平合理地規(guī)定政府職責(zé)和公民權(quán)利義務(wù)，將有助于避免出現(xiàn)行政機關(guān)濫用權(quán)力、侵犯公民權(quán)利、違法增加公民義務(wù)的現(xiàn)象。

（三）減少政府風(fēng)險，降低行政成本

行政機關(guān)在文件制定和執(zhí)行過程中遵誠守信，能夠提高文件質(zhì)量和文件執(zhí)行力，從而減少行政規(guī)范性文件被申請審查、被附帶提請訴訟、復(fù)議、被信訪等風(fēng)險，有利于降低行政成本。

（四）改進行政機關(guān)的作風(fēng)、文風(fēng)

誠信原則要求行政機關(guān)從實際工作需要的角度，以維護民眾根本利益、促進經(jīng)濟社會發(fā)展為目的來制定切實可行的規(guī)范性文件，而不是為了制定文件而制定文件。因此，沒必要發(fā)的文件應(yīng)當(dāng)不發(fā)，上位法、上級文件已規(guī)定的內(nèi)容不能再重復(fù)，進一步樹立實事求是、為人民服務(wù)的作風(fēng)和精簡文件、言之有物的文風(fēng)。

四、行政規(guī)范性文件如何遵守誠信原則

結(jié)合政府法律顧問工作實踐，對行政規(guī)范性文件如何遵守誠信原則提出以下幾點建議：

（一）從實際出發(fā)，內(nèi)容具有可操作性，切實可行

行政規(guī)范性文件的內(nèi)容多種多樣，但都應(yīng)當(dāng)從實際出發(fā)，具有可操作性。文件規(guī)定的執(zhí)行主體、執(zhí)行客體、執(zhí)行內(nèi)容、行政相對人等方面都應(yīng)明確。否則會使文件無法執(zhí)行，影響政府信用。這就要求在制定文件過程中廣泛征求多方意見，進行可行性論證。

（二）文件應(yīng)認(rèn)真執(zhí)行，防止政策落空

行政規(guī)范性文件可理解為行政機關(guān)在“說”，執(zhí)行文件的具體行政行為可理解為行政機關(guān)在“做”，言行一致、言出必行是誠信原則題中之意。因此，文件應(yīng)認(rèn)真、全面執(zhí)行，履行自身承諾。對于行政相對人，行政規(guī)范性文件作為行政機關(guān)“說”的形式，自然產(chǎn)生對文件的期待，由于這一期待以及文件本身的約束力，行政相對人做出某些行為以適應(yīng)這一期待或達到行政規(guī)范性文件的要求。如果文件沒有認(rèn)真執(zhí)行，將導(dǎo)致相對人期待的落空，因文件而為的行為無果，信賴?yán)鎲适?，這對政府的公信力和相對人的利益都將造成負面影響。

（三）禁止溯及既往

不溯及既往是指新頒布的規(guī)定對該規(guī)定未頒布前的事不發(fā)生效力，除非能更好地保護群眾權(quán)益。這就要求行政機關(guān)在執(zhí)行文件時，不應(yīng)對文件實施之前行政相對人的行為按照該文件予以規(guī)范。

（四）恪守信賴?yán)姹Ｗo

信賴?yán)姹Ｗo是誠信原則的內(nèi)涵之一。具體到行政規(guī)范性文件領(lǐng)域，如果某一文件被撤銷（即使因違法而被撤銷），行政相對人因遵守該文件而獲得的利益不應(yīng)被撤銷。即使不撤銷會對公共利益造成更大損害，也應(yīng)當(dāng)在撤銷同時給行政相對人予以補償。

（五）文件修改不應(yīng)過于頻繁，應(yīng)保持一定的穩(wěn)定性

行政規(guī)范性文件具有普遍約束力、可以反復(fù)適用，是行政執(zhí)法的依據(jù)之一。這些特點決定了行政規(guī)范性文件應(yīng)保持一定的穩(wěn)定性，不能朝令夕改，否則將導(dǎo)致行政相對人對政府行為善意期待的喪失，影響政府信用。保持文件的穩(wěn)定性要求行政機關(guān)在制定文件時應(yīng)科學(xué)論證、廣泛征求意見，從當(dāng)前實際出發(fā)并要有一定的前瞻性。

（六）實施時間早于頒布時間的問題應(yīng)徹底杜絕

文件的實施時間早于頒布時間不僅是違反立法技術(shù)規(guī)范的問題，也是文件制定者沒有遵守誠信原則的表現(xiàn)。實施時間早于頒布時間的文件，將導(dǎo)致并不知曉文件內(nèi)容的行政相對人在沒有任何期待的前提下受到該文件的約束，誠信原則在此情形下已蕩然無存。這一問題應(yīng)在今后的行政規(guī)范性文件中徹底杜絕。

（七）承諾條款應(yīng)切實可行、認(rèn)真執(zhí)行

為推動經(jīng)濟社會快速發(fā)展，行政機關(guān)經(jīng)常實施優(yōu)惠政策以招商引資、刺激出口、吸引人才，所以相當(dāng)一部分行政規(guī)范性文件中都包含優(yōu)惠政策的內(nèi)容。例如，對符合某些條件的投資企業(yè)給予資金支持、稅收減免，對符合條件的緊缺人才給予戶口、啟動資金、安家費等。為充分運用政策工具推動經(jīng)濟社會發(fā)展，優(yōu)惠政策首先應(yīng)當(dāng)切實可行，具有可操作性，具體包括以下幾方面：1.有關(guān)部門具備給予優(yōu)惠款項的條件；2.有關(guān)部門同意給予優(yōu)惠款項；3.優(yōu)惠政策不與現(xiàn)行法律法規(guī)規(guī)章及WTO的有關(guān)規(guī)定相抵觸；4.優(yōu)惠政策的力度能夠真正達到吸引企業(yè)、人才的目的；5.一旦出現(xiàn)政策受益者通過弄虛作假而達到申請條件、未到投資規(guī)定年限而撤走等情形時，如何懲罰這一行為、對其已獲得的優(yōu)惠如何處理等都應(yīng)有相應(yīng)對策。其次，優(yōu)惠政策應(yīng)當(dāng)被認(rèn)真執(zhí)行。誠信原則的核心內(nèi)容是行為主體要對自己的行為負責(zé)，對自己作出的承諾負責(zé)，不能自食其言。行政機關(guān)既然已經(jīng)在文件中作出優(yōu)惠承諾，就應(yīng)當(dāng)認(rèn)真執(zhí)行文件，給予符合條件的申請人相應(yīng)的優(yōu)惠政策，而不應(yīng)因政府換屆、發(fā)展規(guī)劃的改變、行政資源的變化等原因而不履行優(yōu)惠承諾。

（八）合同的內(nèi)容不應(yīng)寫進文件中

在實踐中存在這樣的情況，某行政機關(guān)與某單位簽訂了合同，在合同中該行政機關(guān)承諾履行一定行為并達到一定結(jié)果。該行政機關(guān)通過制發(fā)行政規(guī)范性文件，要求轄區(qū)內(nèi)的下級機關(guān)、企事業(yè)單位、居民做好相關(guān)工作以實現(xiàn)合同中的承諾。從行政機關(guān)遵守合同，誠信履約的角度，這樣規(guī)定似乎并無不妥。但行政規(guī)范性文件畢竟不同于合同，合同僅限于特定主體之間，違約責(zé)任也限于合同的規(guī)定，其主體特定，違約責(zé)任特定。而行政規(guī)范性文件的適用具有普遍性、不特定性，一旦達不到承諾的要求，將對政府誠信形象、政府公信力產(chǎn)生普遍的負面影響。因此，即便是為了履行合同的約定而制定行政規(guī)范性文件，也不應(yīng)照搬照抄合同的內(nèi)容，而應(yīng)當(dāng)在文件中將合同的內(nèi)容改為要求、倡導(dǎo)、鼓勵式的表述，將合同約定的結(jié)果表述為努力達到的目標(biāo)。