城市規(guī)劃與國土規(guī)劃管理中的矛盾及措施研究

河北正坤城鄉(xiāng)規(guī)劃設(shè)計有限公司 劉廣寧

隨著我國不斷推出政策制度來提高人民群眾的生活質(zhì)量，從整體角度上來看，我國人民群眾生活水平已經(jīng)提升到了較高的層次，城市化進程也在不斷加快，城市規(guī)劃問題也進入到大眾視野當(dāng)中。而現(xiàn)今城市規(guī)劃與國土規(guī)劃之間還存在很多矛盾，這些矛盾不利于城市規(guī)劃與國土規(guī)劃的協(xié)調(diào)發(fā)展，因此為了推動社會發(fā)展提高人民群眾生活水平，對兩者之間關(guān)系進行協(xié)調(diào)意義重大。

一、城市規(guī)劃與國土規(guī)劃概念

（一）城市規(guī)劃概念

城市規(guī)劃是為了實現(xiàn)城市空間的有效利用，促進城市經(jīng)濟穩(wěn)定發(fā)展，使城市可以完成提前預(yù)設(shè)的階段性目標，對城市的發(fā)展方向與規(guī)模進行預(yù)設(shè)，對城市的內(nèi)部組成結(jié)構(gòu)進行規(guī)劃。城市規(guī)劃可以明確城市未來的發(fā)展方向，將土地資源科學(xué)利用，使其盡可能發(fā)揮最大價值。城市規(guī)劃是城市可持續(xù)發(fā)展，發(fā)展方向更加規(guī)范的有效保障，還有利于提高城市人民群眾的生活水平，可以有效推動社會發(fā)展進步。

（二）國土空間規(guī)劃概念

國土空間規(guī)劃從宏觀角度上來講就是對我國土地進行合理的開發(fā)利用，對土地不合理的使用情況進行整治，對土地資源進行保護。國土空間進行規(guī)劃可以保證區(qū)域內(nèi)人口、環(huán)境、資源、經(jīng)濟相互之間的良性關(guān)系，促進土地資源利用可持續(xù)發(fā)展，在社會發(fā)展與環(huán)境保護之間尋找平衡點?，F(xiàn)今，我國社會發(fā)展已經(jīng)進入了新的層次，國土空間規(guī)劃為了適應(yīng)社會變化也需要對傳統(tǒng)規(guī)劃理念進行改進，要求規(guī)劃更加合理化，符合人與自然協(xié)調(diào)發(fā)展的規(guī)劃方式，避免造成土地資源浪費、對自然資源與環(huán)境造成破壞現(xiàn)象發(fā)生，國土空間規(guī)劃是從長遠角度出發(fā)，為國家步入可持續(xù)發(fā)展狀態(tài)提供有力支撐。雖然我國已經(jīng)加大了對國土空間規(guī)劃的重視，但是依然有很多方面需要進行完善，需要進一步探索更成熟的管理規(guī)劃方式。

二、城市規(guī)劃與國土規(guī)劃之間的主要矛盾

（一）編制部門

理論上來講兩者之間都有比較明確的職責(zé)任務(wù)，從編制部門上來看歸屬也比較明確，其中國土規(guī)劃編制的負責(zé)單位主要是國土資源部門，而城市規(guī)劃編制負責(zé)單位主要屬于建設(shè)規(guī)劃部門，在編制和職責(zé)上都有明確的劃分。但對城市規(guī)劃與國土規(guī)劃實際的工作情況進行分析，兩者之間又在工作中存在較大的交叉性，兩個部門工作中會根據(jù)自身需求情況實施任務(wù)部署，當(dāng)兩者根據(jù)自身部門布置任務(wù)進行工作時，會出現(xiàn)相互之間影響和制約的情況。這就會導(dǎo)致在工作中兩個部門在工作上產(chǎn)生沖突發(fā)生矛盾，而且解決起來比較麻煩，為了自身部門的效益不被損害，導(dǎo)致難以進行有效的溝通，無法配合對方的工作[1]。

（二）實施方面

國土規(guī)劃管理和城市規(guī)劃管理在工作過程中，管理目的、管理內(nèi)容、規(guī)程、與對土地的規(guī)劃期限都可能存在矛盾和沖突。

1.管理目的

相比較而言國土規(guī)劃是從更加長遠的角度上來考慮，對土地進行規(guī)劃管理，在規(guī)劃過程中需要從當(dāng)前社會發(fā)展現(xiàn)狀以及以后的發(fā)展趨勢進行考慮，從而來決定土地資源使用方向、保護力度，需要做到對國家土地資源統(tǒng)籌兼顧的安排。而城市規(guī)劃管理通常是基于城市未來的發(fā)展方向和城市經(jīng)濟狀況等，保證城市建設(shè)可以與社會發(fā)展速度同步，以維持城市各部分結(jié)構(gòu)可以穩(wěn)定運行，保證城市經(jīng)濟效益、環(huán)境效益和社會效益。因此國土規(guī)劃相較于城市規(guī)劃而言層級更高。

2.管理內(nèi)容

國土規(guī)劃管理和城市規(guī)劃管理的出發(fā)角度不同和管理層級不同，導(dǎo)致兩者的管理內(nèi)容也存在差異。國土規(guī)劃涉及的領(lǐng)域比較多，需要將國家整個土地資源、環(huán)境、人口、社會發(fā)展等在規(guī)劃中詳細考慮，進行科學(xué)化與合理化的分析，編制出可行的土地利用規(guī)劃，國土規(guī)劃管理通常需要基于國家整體土地情況與社會發(fā)展情況角度進行分析。而城市規(guī)劃通常都是結(jié)合城市實際發(fā)展展開分析，對城市土地資源進行管理規(guī)劃，城市管理規(guī)劃層級更多是基于城市本身情況進行分析。

3.編制規(guī)程

國土規(guī)劃和城市規(guī)劃在編制規(guī)程上也存在較大差異，由于國土規(guī)劃需要考慮到國家整體發(fā)展情況，因此在規(guī)劃方式上以整體局部的方式，逐級進行土地規(guī)劃。而城市規(guī)劃則是利用從整體到局部與從局部到整體相互結(jié)合的方式，對城市進行規(guī)劃。國土規(guī)劃對土地保護的重視程度要大于城市規(guī)劃。比如在耕地保護上，國土規(guī)劃要根據(jù)從上到下的方式進行指標任務(wù)分配，計劃性非常強，對土地的綜合分析與利用率非?？粗亍６鞘械囊?guī)劃則是根據(jù)城市發(fā)展情況與城市內(nèi)不同行業(yè)的實際需求來對土地進行劃分，兩者之間在進行規(guī)劃時的考慮方向上存在差異，編制規(guī)程也會不同。而且國土規(guī)劃注重土地保護，因此在為城市分配土地使用指標上，通常難以滿足城市規(guī)劃前的預(yù)測[2]。

4.規(guī)劃期限

國土規(guī)劃需要國務(wù)院統(tǒng)籌確定其具體使用年限，然后土地行政管理部門負責(zé)發(fā)送文件，確定各級對土地的使用年限等要求。城市規(guī)劃中土地年限的確定方式通常是政府部門根據(jù)城市發(fā)展和城市不同企業(yè)的實際情況來確定使用年限。而從時間上來看國土規(guī)劃期限為近期五年，中長期為十到十五年左右，城市規(guī)劃中土地規(guī)劃期限通常情況下都是二十年左右，規(guī)劃年限上的差異在某種程度上也會導(dǎo)致矛盾的產(chǎn)生，使兩者在土地規(guī)劃問題上出現(xiàn)交叉，增大了問題的解決難度。

三、城市規(guī)劃與國土規(guī)劃之間矛盾解決措施

（一）發(fā)揮國土規(guī)劃在城市規(guī)劃中的作用

城市規(guī)劃需要嚴格遵照國土規(guī)劃的實際情況，以便國土規(guī)劃可以更好地輔助城市規(guī)劃的進行。雖然國土規(guī)劃與城市之間存在矛盾關(guān)系，但是從其他角度上分析，國土規(guī)劃與城市規(guī)劃也存在引導(dǎo)關(guān)系。國土規(guī)劃通?？紤]得比較全面，需要結(jié)合實際國情進行分析，對區(qū)域內(nèi)的土地資源分析利用能力較強，規(guī)劃的內(nèi)容會更加具體。而城市規(guī)劃通常局限于城市的發(fā)展，進而在土地規(guī)劃上國土規(guī)劃對城市規(guī)劃具有很強的指導(dǎo)性作用。從實踐角度進行分析，城市規(guī)劃實踐中，可以為國土規(guī)劃提供真實的數(shù)據(jù)參考，從而為國土規(guī)劃提供數(shù)據(jù)支持，幫助其在后續(xù)規(guī)劃過程中有實際經(jīng)驗來為城市規(guī)劃使用土地指標進行合理控制。因此合理利用兩者之間的引導(dǎo)關(guān)系，可以有效解決相互之間的矛盾問題，使兩者之間實現(xiàn)關(guān)系的協(xié)調(diào)，促進雙方共同進步[3]。

（二）認識到協(xié)調(diào)兩者關(guān)系的必要性

國土規(guī)劃對城市發(fā)展用地限制程度過大，會對城市的發(fā)展造成影響，而對城市用地下放指標力度過大則不利于國土保護工作的進行，因此要想解決兩者之間的沖突關(guān)系，就需要增強彼此的協(xié)調(diào)能力。要想讓城市可持續(xù)發(fā)展離不開土地的合理規(guī)劃，因此為了城市發(fā)展的穩(wěn)定性，還需要看城市規(guī)劃和國土規(guī)劃的管理效果，對兩者之間關(guān)系的協(xié)調(diào)性作出改進，充分認識到國土規(guī)劃與城市規(guī)劃協(xié)調(diào)發(fā)展的重要意義與必要性，解決兩者之間的矛盾關(guān)系，以此在保證土地合理使用的情況下，不影響城市的發(fā)展，促使城市走上可持續(xù)發(fā)展道路。

（三）搭建網(wǎng)絡(luò)信息互通平臺

由于城市規(guī)劃與國土規(guī)劃之間存在沖突，導(dǎo)致兩者之間的信息數(shù)據(jù)通常都不能有效共享，沖突無法得到有效解決。當(dāng)前信息技術(shù)發(fā)展已經(jīng)比較成熟，可以有效利用信息技術(shù)來解決兩者之間的矛盾問題。因此為了解決相互之間因為信息數(shù)據(jù)不透明，缺乏信任的問題，應(yīng)當(dāng)通過搭建網(wǎng)絡(luò)信息互通平臺，實現(xiàn)信息數(shù)據(jù)的共享，增加彼此之間的溝通，這樣容易在分析解決矛盾意見時達成共識，選擇有效的方式來促進雙方合作，便于土地規(guī)劃問題的解決。由于土地規(guī)劃中有很多需要保密的信息，因此需要加強信息共享平臺的安全性，可以搭建專項網(wǎng)絡(luò)溝通渠道，以保證共享信息的安全性。

（四）完善相關(guān)法律法規(guī)

為了減少國土規(guī)劃與城市規(guī)劃工作之間的沖突，增強彼此之間的統(tǒng)一性，完善相關(guān)法律法規(guī)非常有必要。通過在兩者實際工作情況中的沖突點進行分析，然后根據(jù)實際情況對法律法規(guī)進行完善，有必要的情況下可以進行修改，以此保證兩者在土地規(guī)劃上有更多的協(xié)調(diào)引導(dǎo)作用，減少矛盾關(guān)系。

（五）健全管理機制

隨著社會步入發(fā)展新時期，國土規(guī)劃與城市規(guī)劃管理工作難度也逐漸提高，兩者規(guī)劃工作會變得更加復(fù)雜，傳統(tǒng)的管理機制很難適應(yīng)現(xiàn)今國土規(guī)劃與城市規(guī)劃管理任務(wù)，因此要求相關(guān)部門的管理者要有創(chuàng)新思想，對管理機制有更新完善的意識，在實際工作中，尋找規(guī)劃管理工作中的要點，進行整合分析，尋找管理中現(xiàn)存的不足之處，對管理制度進行改進或者完善，才能使其更好地服務(wù)土地規(guī)劃問題，為解決國土規(guī)劃與城市規(guī)劃之間矛盾，在管理機制上提供支持。而且國土規(guī)劃通常都會涉及非常多的單位與部門，這要求每個部門在管理工作上做到認真負責(zé)，積極參與到管理機制的完善過程當(dāng)中，增強各部門之間工作的溝通，實現(xiàn)統(tǒng)籌管理的效果，以此促進國土規(guī)劃與城市規(guī)劃工作的協(xié)調(diào)統(tǒng)一，為社會發(fā)展貢獻力量。

四、結(jié)論

國土規(guī)劃與城市規(guī)劃之間的矛盾問題存在已久，因此不是一朝一夕即可將矛盾解決，還需要通過付諸實際行動，在工作中不斷尋找解決的方法，才能逐漸將矛盾解決。解決兩者之間的突出問題還應(yīng)該在協(xié)調(diào)性上多下功夫，充分利用國土規(guī)劃對城市規(guī)劃的引導(dǎo)作用，增強兩者之間的統(tǒng)一性，并在制度和法律法規(guī)上進行完善，使協(xié)調(diào)統(tǒng)一工作有足夠的制度支持。