政策執(zhí)行過程模型下我國新能源汽車補貼政策存在的問題和對策研究

華北電力大學(xué)人文與社會科學(xué)學(xué)院 原靖凱

一、緒論

（一）研究背景

中國新能源汽車產(chǎn)業(yè)處于方興未艾的發(fā)展期，是中國成為世界汽車強國的一次機會，新能源汽車的發(fā)展更是中國邁向汽車強國的必經(jīng)之路。目前，新能源汽車產(chǎn)業(yè)在助力我國達成雙碳目標(biāo)實現(xiàn)、提高國家汽車行業(yè)實力、促進新能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展方面有著十分重要的作用，已經(jīng)成為我國戰(zhàn)略性質(zhì)的新能源產(chǎn)業(yè)。相對于傳統(tǒng)汽車，目前新能源汽車整體規(guī)模較小，市場認(rèn)可度較低，尚處于市場培育階段，出臺一系列支持政策有利于發(fā)揮政府對于產(chǎn)業(yè)發(fā)展的引導(dǎo)作用，加快提升市場消費需求，提高企業(yè)研發(fā)新產(chǎn)品的積極性。新能源汽車產(chǎn)業(yè)持續(xù)有力的發(fā)展可以增加交通運輸領(lǐng)域的新能源汽車占比，以此直接減少交通運輸中使用石油而對環(huán)境造成的負(fù)面影響，使得我國交通運輸領(lǐng)域的能源消耗結(jié)構(gòu)升級，新能源使用占比不斷提高，最終使得我國的能源結(jié)構(gòu)更加合理，早日達到雙碳目標(biāo)，提升我國的國際競爭力。

（二）文獻綜述

國外學(xué)者對于政府對新能源汽車行業(yè)的補貼效果也進行了科學(xué)研究。亞洲相關(guān)的研究成果主要來自日本和韓國。Takeuchi k等在日木市場的研究表明，消費者對于新能源汽車的配套充電設(shè)施建設(shè)需求意愿明顯，在政府提供一部分補貼之后，也愿意承擔(dān)一部分建造費用。韓國學(xué)者 Jeong G等通過調(diào)查問卷的方式研究了三百位韓國消費者對于選購家庭下一輛汽車的消費意愿，得出了韓國市場消費者對于新能源汽車的接受程度正在逐步提髙的結(jié)論，進一步分析了該趨勢對于韓國經(jīng)濟社會各方面可能造成的影響。丹麥學(xué)者Mabt和Fosgerau研究了丹麥政府采取購置稅政策，實行購買普通汽車購置稅增加的政策以及購買新能源汽車購置稅減少的政策。該政策有效地影響了消費者購買意愿，可以減少潛在消費者對于普通汽車的購置，提高對于新能源汽車的購買意向。德國學(xué)者Achtnicht等的研究表明，新能源汽車市場上，充電樁、充電站配套設(shè)施的建造完善對于消費者采購意愿起到積極影響，但是所帶來的促進作用的邊際效用逐漸遞減。

國內(nèi)學(xué)者也進行了一系列研究。黃乃文、鄭之問的研究發(fā)現(xiàn)，新能源汽車補貼標(biāo)準(zhǔn)對于產(chǎn)業(yè)政策執(zhí)行效果的影響主要體現(xiàn)在以下三個方面：一是影響生產(chǎn)企業(yè)對新能源汽車的科技研發(fā)和擴大生產(chǎn)方面的投入；二是影響消費者對于新能源汽車購買的最終消費意愿；三是影響政府制定新能源汽車的產(chǎn)業(yè)政策和后續(xù)的政策調(diào)整。馬少輝、譚慧通過網(wǎng)上問卷對消費者進行調(diào)査，使用混合選擇模型方法對調(diào)研數(shù)據(jù)進行分析，主要涉及消費者個體特征、車輛屬性、政策補貼等五種變量，結(jié)果表明，目前中國收入者對新能源汽車具有較低的接受意愿，財政補貼政策對插電混合動力汽車（PHV）具有較明顯的杠桿作用。補貼政策體系對于發(fā)展適合我國國情的新能源補貼政策具有借鑒意義。鄧立治、劉建鋒通過對美國、日本等汽車強國近十年來頒布的各種新能源汽車產(chǎn)業(yè)扶持政策進行歸類，從激勵政策、保障政策和限制政策三個角度進行了詳細(xì)的對比分析，給出了完善我國新能源汽車產(chǎn)業(yè)扶持政策的對策和建議。陳翌、孔德洋通過對德國新能源汽車產(chǎn)業(yè)政策的全過程進行分析，主要包括發(fā)展背景、發(fā)展過程和主體內(nèi)容，以此提出對我國新能源汽車補貼政策的借鑒方式。

（三）研究方法

T·史密斯的觀點認(rèn)為，政策可以被界定為由政府創(chuàng)設(shè)新的處理公共事件的模式，或改變原來處理模式的復(fù)雜行動。政策本身會在公共領(lǐng)域形成一種無形的壓力，并且在政策付諸實施之后，政策執(zhí)行機構(gòu)和受政策的影響者就會感受到這樣一種壓力，處在政策的兩方就會因為這樣的壓力、依據(jù)各自的利益情況從而產(chǎn)生沖突、矛盾。史密斯將影響政策成功與否的重要因素歸結(jié)為以下四類：（1）理性化的政策，即政策本身的性質(zhì)與內(nèi)容的優(yōu)劣；（2）執(zhí)行機構(gòu)，即政策執(zhí)行者在執(zhí)行過程中的表現(xiàn)；（3）目標(biāo)群體，即受政策影響者的反饋；（4）環(huán)境因素，即制定、執(zhí)行政策過程的整體環(huán)境。本文使用T·史密斯的政策執(zhí)行過程模型，將其綜合成為具體的分析情況：政策制定、政策執(zhí)行和政策配套設(shè)施三點。

二、新能源汽車補貼政策的發(fā)展歷程

（一）第一階段啟動階段（2009—2012年）

中國對于新能源汽車的補貼始于2009年，我國按時間依次選取了3批城市作為開展節(jié)能與新能源汽車推廣示范試點，其中總計25個城市。新能源汽車財政補貼政策根據(jù)技術(shù)類型、節(jié)油率、最大電功率比等方法進行差異化補貼，在公共領(lǐng)域大力推廣新能源汽車，如首先在公共汽車等交通運輸環(huán)節(jié)使用新能源汽車。

（二）第二階段擴大階段（2013—2015年）

2013-2015年屬于補貼政策的擴大階段，在這個階段我國又選取了88個新能源汽車推廣應(yīng)用示范城市。財政補貼政策的擴大階段主要是通過擴大補貼政策的影響力，從而加強其在推廣應(yīng)用示范城市運用。新的補貼標(biāo)準(zhǔn)開始細(xì)化，在整個階段不斷對公共、私人領(lǐng)域新能源汽車的購買進行補貼，持續(xù)推廣新能源汽車，提高新能源汽車占比和使用率。2012年下半年，財政部等四部委聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于擴大混合動力城市公交客車示范推廣范圍有關(guān)工作的通知》，決定將新能源公交客車的推廣范圍擴大到全國所有城市。2013年按照乘用車、客車、專用車的分類分別依照不同的標(biāo)準(zhǔn)在價格上進行差異化補貼，最重要的是已經(jīng)開始采取退坡機制按年度減少補貼標(biāo)準(zhǔn)。

（三）第三階段退坡階段（2016—至今）

2016年，我國新能源汽車產(chǎn)業(yè)開始進入倒退坡階段。2015年財政部等四部委聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于2016-2020年新能源汽車推廣應(yīng)用財政支持政策的通知》，涉及的新的補貼標(biāo)準(zhǔn)比與之前更加細(xì)化，在補貼政策中根據(jù)產(chǎn)品類別、性能指標(biāo)等要素進一步細(xì)化補貼標(biāo)準(zhǔn)。2020年年底，工信部發(fā)布《關(guān)于進一步完善新能源汽車推廣應(yīng)用財政補貼政策的通知》，強調(diào)財政補貼繼續(xù)退坡，實現(xiàn)新一年新能源汽車的購置補貼標(biāo)準(zhǔn)在上一年的基礎(chǔ)上退坡達到20%，但有關(guān)城市公交、物流配送等交通運輸領(lǐng)域符合要求的新能源汽車，新一年補貼標(biāo)準(zhǔn)在上一年度基礎(chǔ)上退坡到達10%即可。

三、政策執(zhí)行過程模型下新能源汽車補貼政策存在的問題

（一）政策制定存在的問題

新能源汽車政策的制定上受地方保護主義的影響。在制定新能源汽車補貼政策的同時，地方政府對外來企業(yè)或多或少會有所限制。新能源汽車制造商為了賣車而在各地建廠，也為國內(nèi)廠商的無奈之舉。同樣在乘用車領(lǐng)域，地方政府設(shè)置的新能源汽車補貼試點車型標(biāo)準(zhǔn)常常照顧本地產(chǎn)品。從前試點城市的選擇和試點的目標(biāo)，都必須充分考慮當(dāng)?shù)匦履茉雌嚿a(chǎn)企業(yè)的發(fā)展。在私人購買新能源汽車試點政策中地方政府編制試點方案時，要提交本地新能源汽車研發(fā)水平、產(chǎn)業(yè)布局及市場現(xiàn)狀，這就表面試點城市一定程度上具有新能源汽車的研發(fā)能力和產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)。而在試點方案的總體目標(biāo)中，試點城市也擔(dān)負(fù)了做大做強新能源汽車產(chǎn)業(yè)、發(fā)展地方經(jīng)濟的職責(zé)。在這種壓力之下，地方政府必然會對本地新能源生產(chǎn)企業(yè)進行一些政策傾斜。

盡管國家發(fā)布多個政策文件明確要求不得對外地新能源汽車產(chǎn)品設(shè)置門檻，但從實際情況來看地方保護主義仍然存在，阻礙了優(yōu)質(zhì)新能源汽車產(chǎn)品的擴散，應(yīng)該盡快讓這些車型在市場上優(yōu)勝劣汰，加速資源向更高效的企業(yè)集中，從而降低成本、擴大銷量。

（二）政策執(zhí)行存在的問題

新能源汽車政策的執(zhí)行中未能完全激發(fā)私人購買新能源汽車的熱情。究其原因，并非購車補貼不夠多。以市場上銷售的新能源汽車為例，國家和地方對于消費者各自補貼之和甚至可以接近廠家售價的一半。在這樣的情況下，該型號的新能源汽車仍然銷量不高。這說明，新能源汽車的性價比和傳統(tǒng)汽車的差距之大，即便有高額補貼，也不足以填平鴻溝。無論推廣政策如何，企業(yè)研發(fā)、制造能力決定了新能源汽車的技術(shù)水平。這是新能源汽車補貼政策的不足之處，新舊產(chǎn)品的替代逃不過市場規(guī)律。目前來說，新能源汽車發(fā)展依舊過于依賴補貼政策的扶持，新能源汽車相對于傳統(tǒng)汽車購車積極因素依然較少，一些城市基礎(chǔ)設(shè)施還不完善，消費者的購買積極性雖然有所提升，但還是不高。

（三）政策配套設(shè)施存在的問題

新能源汽車政策的配套方面還存在不足。基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)存在不足，消費者對于后續(xù)使用成本心存疑慮，電動汽車推廣仍然有空間，未能完全激發(fā)消費者的購買熱情。

在我國的新能源汽車扶持政策中，中央財政對基礎(chǔ)設(shè)施支持力度不大。在節(jié)能與新能源汽車推廣政策中，中央政府和地方政府的補貼各有側(cè)重。中央補貼重點在購置補貼，地方則是在相關(guān)配套設(shè)施建設(shè)及維護保養(yǎng)方面給予重點補貼。中央財政在私人購買新能源汽車試點政策中仍然側(cè)重于購置環(huán)節(jié)，對動力電池、充電站等基礎(chǔ)設(shè)施的標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)給予的補助還相對不足。地方財政則重點對充電站等配套基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)給予支持。

更為關(guān)鍵的是，國家對于新能源汽車扶持政策未能對充電基礎(chǔ)設(shè)施作整體規(guī)劃，未能明確供電企業(yè)、充電基礎(chǔ)設(shè)施企業(yè)的角色和地位。結(jié)果，參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的主要是一些國企，總體數(shù)量還是過少，而且充電設(shè)施分布不合理，造成一部分充電設(shè)施建成后存在閑置浪費的現(xiàn)象。

四、對我國新能源汽車補貼政策的建議

（一）政策制定的建議

在制定新能源汽車推廣政策時，政策制定者應(yīng)該防范和避免地方保護主義傾向。在節(jié)能與新能源汽車推廣政策中，要求示范推廣單位必須采取招標(biāo)方式，擇優(yōu)采購新能源汽車。政府應(yīng)該建立并維護公平公正公開的市場環(huán)境，對于市場上銷售的新能源汽車產(chǎn)品，保證地方政府不得因為產(chǎn)地、制造商的不同給予差別對待，應(yīng)該在優(yōu)惠政策和服務(wù)上一視同仁。

中央政府在制定未來中長期新能源扶持政策時仍需要聚焦在銷售、使用、研發(fā)三個核心環(huán)節(jié)。第一是銷售環(huán)節(jié)，借鑒美國、日本等國發(fā)展高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)的成功經(jīng)驗，根據(jù)科技水平、產(chǎn)品類型的不同，對于燃油稅和購置稅進行不同稅率的減免。在試點城市先行先試，經(jīng)過反饋總結(jié)之后，建立一整套完善可行的財稅補貼政策，推廣至全國。第二是使用環(huán)節(jié)，我國現(xiàn)階段以充電樁、充電站為代表的配套設(shè)施，難以滿足不斷增長的新能源汽車正常運行的需求，供求關(guān)系的矛盾十分突出。應(yīng)出臺一系列配套優(yōu)惠措施，包括免費使用停車場、企業(yè)建設(shè)充電站充電樁補貼、個人使用充電設(shè)備費用優(yōu)惠、公共場所充電設(shè)施配套數(shù)量要求、新能源汽車免于執(zhí)行限行限號，允許使用公交車專用道等等。第三是研發(fā)環(huán)節(jié)，這方面我國做得比較成功。政府設(shè)立國家專項資金支持，吸引汽車制造企業(yè)、電池制造企業(yè)、相關(guān)科研單位共同組建研發(fā)機構(gòu)，以最大程度地集中財力、物力加快技術(shù)研發(fā)、突破技術(shù)瓶頸，將性能更好、更安全、更經(jīng)濟的新能源汽車推向市場。

（二）政策執(zhí)行的建議

地方政府執(zhí)行新能源補貼政策時，應(yīng)該努力避免權(quán)力尋租的空間，在補貼資金撥付環(huán)節(jié)減少審批和經(jīng)手的環(huán)節(jié)，讓生產(chǎn)廠家可以方便快捷地獲得必要的補貼。在私人消費領(lǐng)域，地方政府在個人消費者補貼資金申報和審查流程，不得采取措施對外地企業(yè)的產(chǎn)品進行差別對待。

財政補貼取之于民，用之于民，因此在執(zhí)行過程中應(yīng)該格外慎重。與簡單的對于消費者或者生產(chǎn)者給予貨幣補貼相比，可以在購置、使用等環(huán)節(jié)，對傳統(tǒng)車輛進行限制，比如在限購城市實行電動汽車免搖號，新能源汽車不受單雙號限行等措施。這些政策與補貼政策相配合，可以取得更好的執(zhí)行效果。如果私人消費不旺盛，不論是國家制定的新能源汽車推廣目標(biāo)，還是能源危機的緩解、空氣質(zhì)量的改善，都不可能實現(xiàn)。更為關(guān)鍵的是，如果私人消費不旺盛，新能源汽車終究是個政策催熟的產(chǎn)品，沒有自我的生命力。所以不能單一使用貨幣補貼的政策工具，而應(yīng)該圍繞促進新能源汽車產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展的大目標(biāo)，綜合考慮、多措并舉，真正使政府出臺的激勵措施達到最佳的效果。

（三）政策配套設(shè)施的建議

缺乏與之配套的基礎(chǔ)設(shè)施，再好的新能源汽車產(chǎn)品也寸步難行，只能成為精美的工藝品。因此，新一輪新能源汽車推廣政策，應(yīng)當(dāng)制定明晰的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)進入政策，明確新能源汽車基礎(chǔ)設(shè)施相關(guān)的供電保障義務(wù)，吸引更多市場主體參與基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，通過市場化來建立完善的配套設(shè)施網(wǎng)絡(luò)，才能解決新能源汽車的后顧之憂。在其他方面，例如，在新建住宅中建設(shè)停車位時應(yīng)當(dāng)配套建設(shè)汽車充電設(shè)施或者預(yù)留空間；在大型公共建筑、公共停車場要按照一定的比例標(biāo)準(zhǔn)配套建設(shè)充電站。我國在未來應(yīng)當(dāng)基本建成新能源汽車與充電樁成比例匹配、適度超量的充電樁設(shè)施、智慧完備的配套基礎(chǔ)設(shè)施體系，才能滿足日后大量新能源汽車的充電需求。

相關(guān)鏈接

過程模型，意思是政策的過程模型也被稱為政策生命周期模型，它試圖通過階段性的描述，對政策進行程式化的分析。

政策的過程模型也被稱為政策生命周期模型，它試圖通過階段性的描述，對政策進行程式化的分析。

其核心是將公共政策看做是一種政治行為或政治行動，通過政治與公共政策的關(guān)系對公共政策的政治行為進行階段性或程序化研究。

過程模型：政策是一個動態(tài)過程

公共政策的過程大致如下：

(1)社會問題的出現(xiàn)。

(2)社會問題的確認(rèn)。

(3)政策議程的建立。

(4)政策規(guī)劃。

(5)政策方案的執(zhí)行。

(6)執(zhí)行效果的評估。

(7)政策調(diào)整與改變。

(8)政策的終結(jié)。

另外，過程模型在計算機模擬上也十分重要，在計算機模擬中過程模型指為達到模擬目的所作的一系列指令操作。