社會(huì)組織參與應(yīng)急管理的實(shí)踐困境及路徑探析

浙江工商大學(xué) 李靜茹

一、社會(huì)組織參與應(yīng)急管理的理論基礎(chǔ)

（一）新公共服務(wù)理論

新公共服務(wù)理論，是在批判新公共管理理論下過度強(qiáng)調(diào)市場化、民營化、分權(quán)化的基礎(chǔ)上提出來的，該理論認(rèn)為政府及其工作人員要重視公民權(quán)、強(qiáng)調(diào)責(zé)任、強(qiáng)化民主、優(yōu)化公共服務(wù)，以追求公共利益為最終目標(biāo)，尤其強(qiáng)調(diào)公民個(gè)人及社會(huì)組織參與政治生活和社會(huì)生活的積極作用。新公共服務(wù)理念，為社會(huì)組織參與社會(huì)治理包括應(yīng)急管理提供了堅(jiān)實(shí)的理論基礎(chǔ)，更多社會(huì)組織和公民參與到社會(huì)治理中，其形成以政府為主導(dǎo)、社會(huì)組織協(xié)同治理的多元社會(huì)治理新模式。社會(huì)組織和公民個(gè)體既是公共服務(wù)的享有者，又是公共服務(wù)的供給者。在共同利益的推動(dòng)下通過明確治理邊界、職責(zé)分工共促公共項(xiàng)目得到最有效和最負(fù)責(zé)的實(shí)施。新公共服務(wù)所倡導(dǎo)的服務(wù)供給，區(qū)別于新公共管理只注重?cái)?shù)量和速度的效率供給，更關(guān)注社會(huì)組織以公共服務(wù)的提供者的角色和政府組織、公民等一起提供優(yōu)質(zhì)、更有效率的服務(wù)。

（二）協(xié)同治理理論

協(xié)同治理理論以治理理論為基礎(chǔ)發(fā)展而來，繼承了治理理論關(guān)于主體多元、伙伴關(guān)系、協(xié)商合作、共同愿景等理念要義，為進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)治理的多元主體在目標(biāo)、行動(dòng)及效果上的協(xié)同統(tǒng)一。協(xié)同治理以多元主體相互間共同利益和公共性為建立基礎(chǔ)，可通過集體行動(dòng)實(shí)現(xiàn)能力有效整合以及合作有機(jī)協(xié)同。協(xié)同關(guān)系方面，主張政府主導(dǎo)，社會(huì)組織、市場組織、公民等多元主體深度參與的協(xié)同方式，這與我國實(shí)際更為契合。協(xié)同運(yùn)作方面，多元主體間通過相互對(duì)話、溝通、信任、協(xié)調(diào)、整合等機(jī)制的良性運(yùn)轉(zhuǎn)實(shí)現(xiàn)對(duì)共同事務(wù)的協(xié)同治理。以協(xié)同治理理論，作為社會(huì)組織參與應(yīng)急管理的重要理論基礎(chǔ)，能更大限度發(fā)揮社會(huì)組織的特點(diǎn)優(yōu)勢，可大幅度提升社會(huì)治理效率尤其是應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的處理效能。

二、社會(huì)組織參與應(yīng)急管理的實(shí)踐困境

（一）法治保障不全面且存在滯后性

自2003年非典事件至今，我國逐步建立并完善了“一案三制”的應(yīng)急管理體系，無論在相關(guān)的法律制度當(dāng)中，還是在相關(guān)的應(yīng)急預(yù)案當(dāng)中，都在強(qiáng)調(diào)并鼓勵(lì)社會(huì)組織參與應(yīng)急管理，但有關(guān)這方面的法制建設(shè)仍然有待加強(qiáng)。一方面，當(dāng)前社會(huì)組織相關(guān)的法律制度大多較為宏觀且針對(duì)性不強(qiáng)，而對(duì)于社會(huì)組織及其成員與服務(wù)對(duì)象之間的法律關(guān)系并無明確性規(guī)定和說明。再加之注冊機(jī)制嚴(yán)格，其導(dǎo)致許多社會(huì)組織無法以“明確的身份”參與到應(yīng)急管理的過程中。雖然截止2015年初，全國已有將近20個(gè)省級(jí)行政區(qū)域制定了志愿服務(wù)立法，但是國家層面的相關(guān)法律卻未公布，即地方性的立法先于了全國性的立法。另一方面，法制建設(shè)存在著滯后性，即一些規(guī)范性法律制度文件的出臺(tái)落后于實(shí)踐，很多文件的頒布都是在事件發(fā)生之后才陸陸續(xù)續(xù)地臨時(shí)出臺(tái)。但是這樣造成的結(jié)果就是成效遠(yuǎn)不及事前的制度建設(shè)。例如2013年廬山地震發(fā)生以后，社會(huì)各種救援力量其中包括各類社會(huì)組織都自發(fā)性的向?yàn)?zāi)區(qū)聚集。但是由于地震后道路發(fā)生嚴(yán)重的受損，其導(dǎo)致許多前往支持的救援力量擁堵在路上，無法及時(shí)的前往災(zāi)區(qū)，造成了救援力量進(jìn)不去，受災(zāi)人員出不來的尷尬局面。因此，為確保地震搶險(xiǎn)工作的順利進(jìn)行，四川省才臨時(shí)頒布了《四川禁止社會(huì)車輛自行前往災(zāi)區(qū)》的公告。

（二）政府扶持乏力

推進(jìn)我國治理體系和治理能力現(xiàn)代化的進(jìn)程中，需要各類社會(huì)組織的參與。為此，國家級(jí)各級(jí)地方政府就此采取了多項(xiàng)相關(guān)措施來扶持與發(fā)展新興的社會(huì)組織，使社會(huì)組織得到良好的發(fā)展從而更好地投身到社會(huì)治理當(dāng)中。但是政府在扶持過程也存在著諸多問題。首先，政府職權(quán)賦能不足。政府職能轉(zhuǎn)移是社會(huì)組織參與包括應(yīng)急管理在內(nèi)的社會(huì)治理活動(dòng)的基本前提，這就要求政府將權(quán)力下放到基層，且回歸到社會(huì)。然而，目前我國政府治理權(quán)力向社會(huì)組織開放的程度不足，社會(huì)組織沒有充分的職能權(quán)限成為其投身應(yīng)急管理活動(dòng)的一大阻力。其次，資金扶持不足。一方面，社會(huì)組織本身是非營利性組織，因此其資金來源極不穩(wěn)定。另一方面，雖然隨著社會(huì)組織的發(fā)展，政府已經(jīng)在很多方面加大對(duì)社會(huì)組織的資金投入力度，例如利用財(cái)政補(bǔ)貼和直接向社會(huì)組織購買服務(wù)等方式予以支持，但資金短缺依然是大部分社會(huì)組織發(fā)展所面臨的巨大限制條件。最后，平臺(tái)建設(shè)及相關(guān)政策落實(shí)不到位。很多地方都出臺(tái)了一系列優(yōu)惠政策來幫助和促進(jìn)社會(huì)組織的發(fā)展，但是在實(shí)際的操作過程中，有一些優(yōu)惠政策例如稅收減免、人才孵化等難以落實(shí)的現(xiàn)象經(jīng)常發(fā)生。

（三）社會(huì)認(rèn)同度低

隨著社會(huì)組織的發(fā)展，其參與社會(huì)治理的范圍逐漸擴(kuò)大，在參與過程中發(fā)揮出的功能成效也逐漸向社會(huì)顯現(xiàn)。但是我國社會(huì)組織依然存在公眾認(rèn)同偏低的現(xiàn)實(shí)情況。首先，我國的社會(huì)組織普遍表現(xiàn)出依附性現(xiàn)象，即自身獨(dú)立性不強(qiáng)。尤其表現(xiàn)在財(cái)政方面，資金來源大多依靠政府撥款，行政色彩濃厚，同時(shí)表現(xiàn)出一定的官僚化。例如2020年新冠疫情防治過程中，武漢紅十字總會(huì)出現(xiàn)的問題在一定程度上反映出社會(huì)組織的官僚化現(xiàn)象，因此造成公信力缺失，其導(dǎo)致民眾普遍不信任。此外，社會(huì)組織參與到社會(huì)應(yīng)急管理也表現(xiàn)出一定的效率偏低，管理失范等問題。綜上事例中，紅十字總會(huì)在抗擊疫情過程中，因物資調(diào)配不及時(shí)，大量的社會(huì)捐贈(zèng)積壓在紅十字會(huì)的倉庫中，導(dǎo)致防護(hù)物資緊缺的一線醫(yī)院無口罩、防護(hù)服可用，造成嚴(yán)重的資源浪費(fèi)。這對(duì)疫情防治造成了很大程度的延誤和損害，也無疑加重了民眾對(duì)社會(huì)組織的不認(rèn)同感，進(jìn)而限制其應(yīng)急管理水平和能力的發(fā)揮。最后是文化氛圍的缺失。長期以往，我國的各種社會(huì)治理功能都是由政府單一主體承擔(dān)，多元主體共同治理、社會(huì)組織提供公共服務(wù)等公民文化尚未形成和完善，因此民眾在面對(duì)突發(fā)事件等危機(jī)時(shí)，更多地是想依賴政府而不是社會(huì)組織。

三、社會(huì)組織參與應(yīng)急管理的路徑探析

（一）完善法律保障

通過法律法規(guī)明確社會(huì)組織在突發(fā)事件管理中的責(zé)任地位，是保障社會(huì)組織順利參與應(yīng)急管理工作的前提。目前，我國已制定了許多與突發(fā)事件應(yīng)對(duì)相關(guān)的法律及各種規(guī)章文件，主要是針對(duì)國家應(yīng)急管理方面存在的一些問題，然后逐步對(duì)應(yīng)急管理體系進(jìn)行完善。但是在現(xiàn)有的法律條文之下，對(duì)于突發(fā)事件應(yīng)急處理過程中社會(huì)組織的參與及責(zé)任認(rèn)定并無明確說明。因此，在應(yīng)急管理中應(yīng)逐漸完善各類應(yīng)急預(yù)案，落實(shí)社會(huì)組織的主體責(zé)任，為其參與應(yīng)急管理提供可操作的制度環(huán)境。在突發(fā)事件的管理中，社會(huì)組織被賦予相應(yīng)權(quán)限的同時(shí)，也要承擔(dān)起相應(yīng)的政治、法律以及道德責(zé)任。在應(yīng)對(duì)社會(huì)組織在應(yīng)急管理工作中是否能依法辦事，是否圍繞社會(huì)公共利益進(jìn)行管理活動(dòng)，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定做好責(zé)任評(píng)估。

（二）加大資金扶持

由于我國目前大多數(shù)社會(huì)組織都處于發(fā)展初期，資金來源渠道較為單一，自我造血能力不強(qiáng)，政府可建立應(yīng)急管理專項(xiàng)資金，用于幫助優(yōu)秀的社會(huì)組織發(fā)展。政府的財(cái)政支持對(duì)于社會(huì)組織不僅是很重要的資金來源，還是社會(huì)組織保持活力的重要支柱。我國的社會(huì)組織在應(yīng)急管理中表現(xiàn)出普遍性的資金缺乏，即便是具有自我造血能力的社會(huì)組織，其資金來源大多也都是社會(huì)捐贈(zèng)，具有不穩(wěn)定性。針對(duì)這些情況，政府對(duì)于承擔(dān)了應(yīng)急管理職能的社會(huì)組織，可以通過應(yīng)急管理專項(xiàng)資金，通過引導(dǎo)激勵(lì)等方式賦能社會(huì)組織，可促使社會(huì)組織能夠在突發(fā)事件的應(yīng)對(duì)中更加穩(wěn)定持久地發(fā)揮作用。

（三）加強(qiáng)自身能力建設(shè)

社會(huì)組織只有加強(qiáng)自身能力建設(shè)，提高應(yīng)對(duì)重大突發(fā)性危機(jī)事件的能力，才能在應(yīng)急管理中發(fā)揮更大作用，贏得社會(huì)認(rèn)同。首先，社會(huì)組織要建立科學(xué)合理的管理機(jī)制，并建立健全運(yùn)行制度。通過科學(xué)合理的組織章程，要約束組織成員行為，減少官僚風(fēng)氣。確保在危機(jī)事件發(fā)生時(shí)，能按照流程迅速采取針對(duì)性的反應(yīng)措施。其次，要加強(qiáng)人員專業(yè)技能培訓(xùn)，突發(fā)事件的應(yīng)急管理是一項(xiàng)專業(yè)性強(qiáng)的系統(tǒng)工程，只有具備專業(yè)的技能素質(zhì)，才能更有效地應(yīng)對(duì)危機(jī)。因此，社會(huì)組織除了合理的組織制度建設(shè)，建立科學(xué)的人才培育管理機(jī)制，也是重中之重。

四、結(jié)語

社會(huì)組織作為一種獨(dú)立于政府之外的非營利組織，其自身具有的多種獨(dú)特優(yōu)勢，要對(duì)于支撐其參與到社會(huì)突發(fā)事件的應(yīng)急管理中具有十分重大的作用，從目前形式分析，政府在應(yīng)急管理當(dāng)中依然占據(jù)著主導(dǎo)地位。

在政府部門的指揮及指導(dǎo)之下，應(yīng)充分吸納社會(huì)力量的參與和支持，才能平穩(wěn)應(yīng)對(duì)各種突發(fā)危機(jī)事件帶來的挑戰(zhàn)。社會(huì)組織也應(yīng)當(dāng)規(guī)范自身行為，從而實(shí)現(xiàn)自我善治，真正做到與政府的合理配合。