新形勢下環(huán)境影響評(píng)價(jià)工作現(xiàn)階段存在的挑戰(zhàn)分析及建議

貴州貴安新區(qū)生態(tài)環(huán)境局 鄭榮昌

第八次全國生態(tài)環(huán)境保護(hù)大會(huì)上，國家領(lǐng)導(dǎo)人指出，我國生態(tài)環(huán)境質(zhì)量持續(xù)好轉(zhuǎn)，其出現(xiàn)了穩(wěn)中向好趨勢，但成效并不穩(wěn)固，稍有松懈就有可能出現(xiàn)反復(fù)，猶如逆水行舟，不進(jìn)則退。生態(tài)文明建設(shè)正處于壓力疊加、負(fù)重前行的關(guān)鍵期，已進(jìn)入提供更多優(yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品以滿足人民日益增長的優(yōu)美生態(tài)環(huán)境需要的攻堅(jiān)期，也到了有條件有能力解決生態(tài)環(huán)境突出問題的窗口期。我國經(jīng)濟(jì)已由高速增長階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段，需要跨越一些常規(guī)性和非常規(guī)性關(guān)口，這是一個(gè)鳳凰涅槃的過程。如果現(xiàn)在不抓緊，將來解決起來難度會(huì)更高、代價(jià)會(huì)更大、后果會(huì)更重。我們必須咬緊牙關(guān)，爬過這個(gè)坡，邁過這道坎。健全環(huán)境影響評(píng)價(jià)源頭預(yù)防體系，在生態(tài)文明建設(shè)上出新績具有重要意義。

一、新形勢下環(huán)境影響評(píng)價(jià)工作的挑戰(zhàn)分析

（一）環(huán)評(píng)技術(shù)方法難以滿足新形勢要求

一我國經(jīng)濟(jì)已由高速增長階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段，新材料、新工藝、新技術(shù)等新興行業(yè)如雨后春筍不斷涌現(xiàn)。在各類新行業(yè)、新項(xiàng)目中不乏存在會(huì)對(duì)環(huán)境產(chǎn)生影響的項(xiàng)目，但由于無相應(yīng)技術(shù)導(dǎo)則與排放標(biāo)準(zhǔn)相對(duì)應(yīng)，會(huì)存在新的工藝及產(chǎn)污情況分析存在不具體、不全面，部分特征污染物無法進(jìn)行管控。在新形勢下，生態(tài)環(huán)境主管部門對(duì)環(huán)境影響評(píng)價(jià)工作要求越發(fā)嚴(yán)格，社會(huì)公眾對(duì)生態(tài)環(huán)境的高標(biāo)準(zhǔn)、高要求也邁入了新的階段。對(duì)生態(tài)環(huán)境保護(hù)提出了更多訴求，行業(yè)技術(shù)導(dǎo)則與排放標(biāo)準(zhǔn)等規(guī)范性文件不斷修訂、調(diào)整，但仍無法適應(yīng)快速興起的高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)等行業(yè)，相應(yīng)指標(biāo)及污染防治要求達(dá)無法滿足現(xiàn)有環(huán)境影響評(píng)價(jià)工作要求，環(huán)境影響評(píng)價(jià)工作質(zhì)量不高，難以實(shí)現(xiàn)有效預(yù)防及減緩環(huán)境影響的作用。

二我國正處在政府職能轉(zhuǎn)變、環(huán)境治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的關(guān)鍵時(shí)期，環(huán)評(píng)體系需要及時(shí)進(jìn)行調(diào)整，以適應(yīng)新形勢下的管理需求。政策、規(guī)劃和計(jì)劃/項(xiàng)目是國際上公認(rèn)的三類戰(zhàn)略環(huán)評(píng)對(duì)象，而我國現(xiàn)行的《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》及相關(guān)條例中的評(píng)價(jià)對(duì)象僅限于“一地三域”“十個(gè)專項(xiàng)”規(guī)劃，以及對(duì)環(huán)境有影響的建設(shè)項(xiàng)目，尚未涉及國家戰(zhàn)略、法規(guī)、政策等高層次決策[1]。需進(jìn)一步完善法律法規(guī)對(duì)各類上層規(guī)劃環(huán)評(píng)進(jìn)行深入推進(jìn)，要明確技術(shù)規(guī)范及管理程序體系。并結(jié)合現(xiàn)階段推進(jìn)的國土空間規(guī)劃改革，規(guī)劃環(huán)評(píng)制度亟需同步優(yōu)化，以適應(yīng)新形勢下高質(zhì)量發(fā)展要求。

（二）環(huán)評(píng)管理體系不夠完善

一在國家不斷深化“放管服”改革的新形勢下，環(huán)境影響評(píng)價(jià)工作制度不斷創(chuàng)新改革，通過壓縮審批時(shí)限、環(huán)境影響登記表備案制、建設(shè)項(xiàng)目竣工環(huán)保驗(yàn)備案制以及出臺(tái)“正面清單”等形式不斷為企業(yè)“減負(fù)”。但仍有部分企業(yè)環(huán)保意識(shí)薄弱，對(duì)環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)認(rèn)識(shí)不到位，環(huán)境影響評(píng)價(jià)工作滯后，環(huán)?！拔磁F(xiàn)建”“未驗(yàn)先投”等違法違規(guī)行為屢禁不止，甚至有企業(yè)不守“底線”，私自于生態(tài)紅線、飲用水源保護(hù)區(qū)等禁建區(qū)開展生產(chǎn)建設(shè)活動(dòng)，不按環(huán)評(píng)要求落實(shí)環(huán)?！叭瑫r(shí)”制度，各種超標(biāo)排放問題也層出不求。另一方面，有部分環(huán)境影響評(píng)價(jià)人員缺乏職業(yè)操守，對(duì)建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評(píng)、驗(yàn)收?qǐng)?bào)告數(shù)據(jù)造假，“抄作業(yè)”現(xiàn)象屢現(xiàn)，環(huán)境影響評(píng)價(jià)僅作為項(xiàng)目開工建設(shè)的“走過場”，環(huán)境影響報(bào)告書（表）的指導(dǎo)作用大幅度下降。

二環(huán)評(píng)體系完善“獨(dú)木難支”。我國現(xiàn)行《環(huán)境保護(hù)法》《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》都對(duì)規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)提出了較高地要求，規(guī)劃環(huán)評(píng)是對(duì)規(guī)劃實(shí)施后可能造成的環(huán)境影響作出分析、預(yù)測和評(píng)估，提出預(yù)防或者減輕不良環(huán)境影響的對(duì)策和措施。部分地區(qū)存在規(guī)劃先上車，規(guī)劃環(huán)評(píng)后補(bǔ)票的情況，規(guī)劃環(huán)評(píng)滯后于規(guī)劃，規(guī)劃環(huán)評(píng)僅僅作為完成規(guī)劃合法性的工作程序，工作流于形式，喪失規(guī)劃環(huán)評(píng)的指導(dǎo)性作用。區(qū)域規(guī)劃環(huán)評(píng)和項(xiàng)目環(huán)評(píng)缺乏聯(lián)動(dòng)，經(jīng)常存在著規(guī)劃環(huán)評(píng)被項(xiàng)目環(huán)評(píng)綁架的現(xiàn)象。評(píng)價(jià)制度貫徹落實(shí)不徹底，規(guī)劃內(nèi)容重疊較多，各部門聯(lián)動(dòng)不夠，住建、自然資源、生態(tài)環(huán)境以及農(nóng)歷水利等部門各自有相應(yīng)的專項(xiàng)規(guī)劃，在執(zhí)行過程中矛盾問題突出。

二、環(huán)境影響評(píng)價(jià)工作的建議

（一）完善環(huán)境影響評(píng)價(jià)體系頂層設(shè)計(jì)

在環(huán)評(píng)改革的大框架下，需進(jìn)一步厘清政策環(huán)評(píng)、區(qū)域戰(zhàn)略環(huán)評(píng)、“三線一單”、規(guī)劃環(huán)評(píng)、項(xiàng)目環(huán)評(píng)各自的定位，強(qiáng)化頂層設(shè)計(jì)，做好制度銜接和聯(lián)動(dòng)管理，推動(dòng)形成層級(jí)清晰、范圍明確的環(huán)評(píng)體系。為進(jìn)一步發(fā)揮政策環(huán)評(píng)、區(qū)域戰(zhàn)略環(huán)評(píng)在國家重大發(fā)展戰(zhàn)略和綜合決策中的作用，突出戰(zhàn)略性、前瞻性和區(qū)域性環(huán)境管控。政策環(huán)評(píng)應(yīng)聚焦重大環(huán)境影響和風(fēng)險(xiǎn)，對(duì)政策的制定和實(shí)施發(fā)揮預(yù)警和保障兩方面的關(guān)鍵作用；進(jìn)一步界定跨行政區(qū)域的戰(zhàn)略環(huán)評(píng)工作范圍，應(yīng)著重從協(xié)調(diào)跨區(qū)域的空間格局、發(fā)展定位和方向、跨行政區(qū)域的環(huán)境影響、大區(qū)域環(huán)境政策及區(qū)域協(xié)作機(jī)制等方面，為落實(shí)國家戰(zhàn)略、制定區(qū)域中長期發(fā)展規(guī)劃、區(qū)域環(huán)境管理與環(huán)境建設(shè)等重大決策提供依據(jù)。[2]

《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)分類名錄》《環(huán)境影響評(píng)價(jià)技術(shù)導(dǎo)則大氣環(huán)境》《環(huán)境影響評(píng)價(jià)技術(shù)導(dǎo)則地下水環(huán)境》《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)技術(shù)導(dǎo)則》《環(huán)境影響評(píng)價(jià)技術(shù)導(dǎo)則土壤環(huán)境（試行）》等規(guī)范性文件的悉數(shù)修訂或新頒布，寓意著環(huán)境影響評(píng)價(jià)支撐工作的日益完善。在新形勢下，要跟上經(jīng)濟(jì)發(fā)展的進(jìn)程，滿足社會(huì)公眾對(duì)環(huán)保更嚴(yán)格的要求。應(yīng)做好以下工作，一要充分發(fā)揮大數(shù)據(jù)效能，要實(shí)時(shí)掌握各地區(qū)生態(tài)環(huán)境主管部門在日常環(huán)評(píng)工作中出現(xiàn)的技術(shù)問題，了解新興行業(yè)的發(fā)展動(dòng)態(tài)，及時(shí)補(bǔ)充、更新相關(guān)行業(yè)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)；二增加公眾參與程度，擴(kuò)大征求意見范圍，有關(guān)的環(huán)境管理人員,環(huán)評(píng)技術(shù)人員,公眾,都可以參與；三應(yīng)注重規(guī)范性文件時(shí)效，相關(guān)技術(shù)導(dǎo)則使用年限不宜過長，應(yīng)在環(huán)評(píng)工作推進(jìn)的工程中，并根據(jù)實(shí)時(shí)信息及時(shí)更新；四多部門聯(lián)合，發(fā)改、工信等部門應(yīng)與生態(tài)環(huán)境部門從頂層設(shè)計(jì)起，細(xì)化每一類行業(yè)性質(zhì)、工藝及產(chǎn)排污情況等，避免“一刀切”，保障生態(tài)環(huán)境準(zhǔn)入的科學(xué)性，高質(zhì)量發(fā)展的可持續(xù)性。

（二）多措并舉，完善環(huán)評(píng)工作體系

新形勢下，守好“發(fā)展”與“生態(tài)”兩條底線，貫徹落實(shí)生態(tài)環(huán)境保護(hù)大會(huì)習(xí)近平重要講話精神，完善環(huán)評(píng)工作體系具有重要意義。一優(yōu)化環(huán)境影響評(píng)價(jià)工作機(jī)制。從編制單位、評(píng)估部門再到行政主管部門，應(yīng)優(yōu)化工作機(jī)制，創(chuàng)新編制、評(píng)估、審批工作制度，提高環(huán)評(píng)工作效能，增強(qiáng)公眾參與度，提升環(huán)評(píng)工作質(zhì)量；二要規(guī)范環(huán)評(píng)市場，持續(xù)推行黑紅名單制度，對(duì)于處于整改期的環(huán)評(píng)單位不得開展相關(guān)業(yè)務(wù)，提升整個(gè)行業(yè)市場的執(zhí)業(yè)水平；三創(chuàng)新環(huán)評(píng)改革，持續(xù)開展部分建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評(píng)“告知承諾制”與“豁免”管理，節(jié)約項(xiàng)目前期準(zhǔn)備成本，同時(shí)要避免部分企業(yè)急于開工建設(shè)而出現(xiàn)的環(huán)保“未批先建”行為；四深化“放管服”，環(huán)境保護(hù)行政主管部門要加強(qiáng)服務(wù)，要做到提前介入，實(shí)現(xiàn)規(guī)劃環(huán)評(píng)、項(xiàng)目環(huán)評(píng)全過程管理，發(fā)揮環(huán)境影響評(píng)價(jià)對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展建設(shè)的指導(dǎo)作用；五推動(dòng)“三線一單”落地運(yùn)用。以習(xí)近平生態(tài)文明思想為根本遵循，堅(jiān)持生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展，堅(jiān)決嚴(yán)守“三線一單”，以生態(tài)環(huán)境質(zhì)量改善為核心，協(xié)調(diào)好發(fā)展與底線關(guān)系，確保發(fā)展不超載、底線不突破。將生態(tài)保護(hù)紅線作為空間管制要求，將環(huán)境質(zhì)量底線和資源利用上線作為容量管控和環(huán)境準(zhǔn)入要求。以空間、總量和準(zhǔn)入管控為切入點(diǎn)落實(shí)“三線一單”。將“三線一單”成果與空間規(guī)劃編制有機(jī)融合，實(shí)現(xiàn)“多規(guī)合一”，從源頭貫穿融合各部門的作用，以避免因規(guī)劃內(nèi)容重疊帶來的管理，矛盾；六做好環(huán)境影響評(píng)價(jià)與排污許可管理的有效銜接，排污許可制是企事業(yè)單位生產(chǎn)運(yùn)營期排污的法律依據(jù)，是確保環(huán)境影響評(píng)價(jià)提出的污染防治設(shè)施和措施落實(shí)落地的重要保障。各級(jí)環(huán)保部門要切實(shí)做好兩項(xiàng)制度的銜接。在環(huán)境影響評(píng)價(jià)管理中，不斷完善管理內(nèi)容，推動(dòng)環(huán)境影響評(píng)價(jià)更加科學(xué)，嚴(yán)格污染物排放要求。在排污許可管理中，應(yīng)嚴(yán)格按照環(huán)境影響報(bào)告書(表)以及審批文件要求核發(fā)排污許可證，維護(hù)環(huán)境影響評(píng)價(jià)的有效性；七加強(qiáng)宣傳引導(dǎo)，采取多形式宣傳模式，加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)及政策的宣傳力度，引導(dǎo)相關(guān)責(zé)任方提高環(huán)境保護(hù)責(zé)任意識(shí)，鼓勵(lì)全社會(huì)參與環(huán)境影響評(píng)價(jià)工作。

（三）強(qiáng)化事中事后監(jiān)管

為了能更好地推動(dòng)環(huán)評(píng)工作的實(shí)施，在生態(tài)環(huán)境主管部門不斷開展“雙隨機(jī)”“一公開”檢查的基礎(chǔ)上，環(huán)評(píng)編制單位、社會(huì)群體也應(yīng)參與其中，其形成理解、關(guān)心、支持環(huán)境保護(hù)監(jiān)管的社會(huì)氛圍。生態(tài)環(huán)境主管部門按照法律法規(guī)對(duì)“未批先建”“未驗(yàn)現(xiàn)投”、未落實(shí)“三同時(shí)”制度等違法違規(guī)行為嚴(yán)格進(jìn)行查處，并對(duì)整改落實(shí)情況進(jìn)行跟蹤管理。

（四）培養(yǎng)環(huán)保專業(yè)人才

在新的環(huán)保形勢下，環(huán)評(píng)人員的人才較為缺乏，需要不斷地強(qiáng)化環(huán)境評(píng)價(jià)人才的培養(yǎng)。環(huán)評(píng)單位需要提高工作人員的責(zé)任心，制定比較恰當(dāng)?shù)墓べY待遇標(biāo)準(zhǔn)，來引導(dǎo)高端人才加入。結(jié)合國家的法律法規(guī)，來給現(xiàn)有職工開展一系列的理論、法律知識(shí)的培訓(xùn)，不斷提高人員的專業(yè)能力，才能夠使環(huán)評(píng)工作質(zhì)量逐步提升。

三、結(jié)束語

國家領(lǐng)導(dǎo)人在視察貴州時(shí)提出要在生態(tài)文明建設(shè)上出新績，這是對(duì)守好發(fā)展與生態(tài)兩條底線的再三叮囑，既是在推動(dòng)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展又是對(duì)于生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作的強(qiáng)烈期盼。隨著環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度的不斷改進(jìn)和優(yōu)化，環(huán)境影響評(píng)價(jià)工作的要求也越發(fā)嚴(yán)格，環(huán)境影響評(píng)價(jià)人員要克服挑戰(zhàn)和困難，提升生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作質(zhì)量。要靈活運(yùn)用大數(shù)據(jù)來提升環(huán)評(píng)工作的效率，與此同時(shí)生態(tài)環(huán)境部門還要加強(qiáng)對(duì)社會(huì)環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)的監(jiān)管，引導(dǎo)社會(huì)公眾參與環(huán)境影響評(píng)價(jià)管理制度的完善。從環(huán)境影響評(píng)價(jià)管理體系頂層出發(fā)，在落實(shí)到具體項(xiàng)目上來，應(yīng)各級(jí)環(huán)境影響評(píng)價(jià)單位共同發(fā)力，應(yīng)充分保障環(huán)境影響評(píng)價(jià)的預(yù)防作用，保障地方經(jīng)濟(jì)又快又好地長效發(fā)展。