取消動(dòng)物和動(dòng)物產(chǎn)品補(bǔ)檢制度的思考

過(guò)效烈，王志剛，毛得臣，王志偉，孟 偉

（1.河南省動(dòng)物檢疫總站，河南 鄭州 450000；2.睢縣農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法大隊(duì)；3.鄭州市農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法支隊(duì)）

近階段農(nóng)業(yè)農(nóng)村部疫情發(fā)布中非洲豬瘟、口蹄疫、高致病性禽流感等重大動(dòng)物疫情的陸續(xù)報(bào)道，對(duì)于取消動(dòng)物和動(dòng)物產(chǎn)品補(bǔ)檢制度的呼聲也越來(lái)越高。隨著畜牧業(yè)的發(fā)展，補(bǔ)檢制度的弊端逐漸突顯，補(bǔ)檢為不法產(chǎn)品進(jìn)入流通提供了“洗白”渠道、不符合行政許可基本法理、對(duì)動(dòng)物檢疫制度具有反向削減功能、對(duì)控制動(dòng)物疫病的跨區(qū)域傳播不利、缺乏科學(xué)依據(jù)的技術(shù)支撐等弊端。筆者認(rèn)為，隨著法制體系的完善，取消動(dòng)物補(bǔ)檢制度勢(shì)在必行，也會(huì)給農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法和動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督構(gòu)造一個(gè)良好的執(zhí)法監(jiān)督環(huán)境。本文闡述取消補(bǔ)檢制度的積極作用及之后的對(duì)策建議，以期為動(dòng)物防疫法律制度建設(shè)和完善提供參考。

1 補(bǔ)檢制度的歷史

1985 年2 月14 日國(guó)務(wù)院《家畜家禽防疫條例》的頒布，第一次把動(dòng)物和動(dòng)物產(chǎn)品補(bǔ)檢寫入法律，1992年4月8日原中華人民共和國(guó)農(nóng)業(yè)部令第10 號(hào)發(fā)布了《家畜家禽防疫條例實(shí)施細(xì)則》，這也是我國(guó)第一次在行政法規(guī)中將補(bǔ)檢明確為法律制度，1998年1月1日起實(shí)施的《中華人民共和國(guó)動(dòng)物防疫法》保留了補(bǔ)檢制度，《動(dòng)物防疫法》歷經(jīng)4次修訂，截至目前關(guān)于動(dòng)物和動(dòng)物產(chǎn)品補(bǔ)檢制度沒(méi)有修改。

2 補(bǔ)檢制度的設(shè)計(jì)缺陷

2.1 為不法產(chǎn)品進(jìn)入流通提供了“洗白”渠道

我國(guó)在20 世紀(jì)80 年代經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平較低，畜產(chǎn)品不能滿足日常需求，動(dòng)物的散養(yǎng)模式是我們國(guó)家養(yǎng)殖的主要方式，在這樣的背景下動(dòng)物和動(dòng)物產(chǎn)品補(bǔ)檢制度寫入《家畜家禽防疫條例》。在我國(guó)政府大力改革下，實(shí)施了“菜籃子”工程建設(shè)，在20世紀(jì)90年代末我國(guó)畜禽產(chǎn)品供應(yīng)得到了解決，但是全國(guó)畜禽養(yǎng)殖業(yè)整體水平較低，到了21世紀(jì)我國(guó)政府出臺(tái)了一系列支持畜牧業(yè)發(fā)展的政策措施，養(yǎng)殖產(chǎn)業(yè)得到了快速發(fā)展，養(yǎng)殖規(guī)?；时３殖掷m(xù)上升，畜禽產(chǎn)品消費(fèi)需求開(kāi)始從滿足供應(yīng)轉(zhuǎn)向確保質(zhì)量安全。在社會(huì)發(fā)展的層面上，畜牧行業(yè)中不法分子通過(guò)補(bǔ)檢對(duì)動(dòng)物和動(dòng)物產(chǎn)品進(jìn)行“洗白”，變成符合市場(chǎng)規(guī)定的動(dòng)物和動(dòng)物產(chǎn)品，這樣會(huì)勢(shì)必造成“劣幣驅(qū)逐良幣”的社會(huì)不利影響。

2.2 其法律屬性不符合行政許可基本法理

《動(dòng)物防疫法》第76 條第1 款第3 項(xiàng)規(guī)定：“對(duì)依法應(yīng)當(dāng)檢疫而未經(jīng)檢疫的動(dòng)物和動(dòng)物產(chǎn)品，具備補(bǔ)檢條件的實(shí)施補(bǔ)檢，不具備補(bǔ)檢條件的予以收繳銷毀；”這樣規(guī)定對(duì)于違法行為是一種補(bǔ)救性的行為，但是違法分子無(wú)須進(jìn)行申請(qǐng)就可以實(shí)施的檢疫行政許可。動(dòng)物和動(dòng)物產(chǎn)品的檢疫是法律賦予官方獸醫(yī)的職責(zé)，在檢疫過(guò)程中展現(xiàn)是一種技術(shù)性很強(qiáng)的行政許可行為。需要說(shuō)明的是，動(dòng)物和動(dòng)物產(chǎn)品的檢疫是根據(jù)法律法規(guī)設(shè)定，在一定條件下，檢疫申報(bào)后，由官方獸醫(yī)作出檢疫申報(bào)處理，需要檢疫的派官方獸醫(yī)開(kāi)展一系列技術(shù)性檢疫操作，而后作出的處理，并對(duì)檢疫結(jié)論負(fù)責(zé)。但是補(bǔ)檢制度就有悖于行政許可的基本法理。

2.3 對(duì)動(dòng)物檢疫制度具有反向削減功能

根據(jù)《動(dòng)物防疫法》畜禽檢疫規(guī)程（產(chǎn)地檢疫和屠宰檢疫）的要求，動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)開(kāi)展動(dòng)物檢疫工作，實(shí)行官方獸醫(yī)負(fù)責(zé)制。開(kāi)展動(dòng)物檢疫工作需要許多條件，一是需要貨主（相對(duì)人）進(jìn)行檢疫申報(bào)；二是需要在固定的場(chǎng)所，比如養(yǎng)殖場(chǎng)、屠宰場(chǎng)；三是檢疫工作開(kāi)展所需要工具、設(shè)備、設(shè)施；四是對(duì)動(dòng)物和動(dòng)物產(chǎn)品檢疫后處理的結(jié)果，合格的開(kāi)具動(dòng)物檢疫合格證明，不合格的開(kāi)具檢疫處理單后進(jìn)行無(wú)害化處理等。對(duì)于動(dòng)物和動(dòng)物產(chǎn)品的補(bǔ)檢就會(huì)存在一些不具備檢疫條件和設(shè)備等因素情況下進(jìn)行的一種行政許可行為，對(duì)于社會(huì)中不法分子是一種行政許可漏洞，對(duì)動(dòng)物檢疫制度也具有反向削減作用。但是，動(dòng)物和動(dòng)物產(chǎn)品未經(jīng)檢疫進(jìn)入流通環(huán)節(jié)，就已經(jīng)存在很大的風(fēng)險(xiǎn)，也極易造成動(dòng)物疫情擴(kuò)散，尤其是在諸如非洲豬瘟等重大動(dòng)物疫病流行期間。

2.4 對(duì)控制動(dòng)物疫病的跨區(qū)域傳播不利

動(dòng)物傳染病流行的三個(gè)基本環(huán)節(jié)是：傳染源、傳播途徑和易感動(dòng)物。傳染源：能夠散播病原體的動(dòng)物；傳播途徑：病原體離開(kāi)傳染源到達(dá)健康畜禽所經(jīng)過(guò)的途徑叫傳播途徑，如空氣傳播、飲食傳播、生物媒介傳播等；易感動(dòng)物：對(duì)某種病原體缺乏免疫力而容易感染的動(dòng)物。我國(guó)動(dòng)物疫病傳播與動(dòng)物長(zhǎng)距離調(diào)運(yùn)分不開(kāi)的，近年來(lái)的許多動(dòng)物疫病的傳播與流通環(huán)節(jié)有著很大的關(guān)聯(lián)。隨著我國(guó)公路、鐵路、航空、水運(yùn)等交通網(wǎng)絡(luò)的快速發(fā)展，一些動(dòng)物疫病的傳播也隨之加劇，2018 年非洲豬瘟疫情的暴發(fā)就是跨區(qū)域調(diào)運(yùn)生豬而產(chǎn)生的一個(gè)典型案例。未經(jīng)檢疫的動(dòng)物和動(dòng)物產(chǎn)品跨區(qū)域調(diào)運(yùn)而產(chǎn)生的傳播風(fēng)險(xiǎn)不言而喻。補(bǔ)檢制度的存在就勢(shì)必造成了跨區(qū)域調(diào)運(yùn)動(dòng)物的而產(chǎn)生動(dòng)物疫病傳播的風(fēng)險(xiǎn)增大，從而對(duì)控制動(dòng)物疫病的傳播極為不利。

2.5 缺乏科學(xué)依據(jù)的技術(shù)支撐

補(bǔ)檢需要進(jìn)行實(shí)驗(yàn)室疫病檢測(cè)的，檢測(cè)結(jié)果要符合要求。目前，國(guó)家對(duì)補(bǔ)檢沒(méi)有統(tǒng)一的必檢項(xiàng)目，使補(bǔ)檢缺乏科學(xué)依據(jù)的有力支撐。一些地方將無(wú)法進(jìn)行實(shí)驗(yàn)室檢測(cè)的情況推定為符合補(bǔ)檢條件，而有的地方則定性為不符合補(bǔ)檢條件，執(zhí)法尺度存在分歧。動(dòng)物檢疫是在特定的條件下實(shí)施的技術(shù)行為，具有環(huán)境、資料、地域等特殊性。動(dòng)物檢疫包括產(chǎn)地檢疫和屠宰檢疫兩種。產(chǎn)地檢疫是指動(dòng)物及其產(chǎn)品在離開(kāi)飼養(yǎng)、生產(chǎn)地之前由動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)派官方獸醫(yī)所進(jìn)行的到現(xiàn)場(chǎng)或指定地點(diǎn)實(shí)施的檢疫，貨主申報(bào)檢疫需要提供完整的養(yǎng)殖檔案相關(guān)記錄等。屠宰檢疫是指對(duì)被宰動(dòng)物所進(jìn)行的宰前檢疫和在屠宰過(guò)程中所進(jìn)行的同步檢疫；場(chǎng)方申報(bào)檢疫也需要提供相關(guān)材料的情況才能受理，受理后派駐場(chǎng)官方獸醫(yī)進(jìn)行檢疫。宰前檢疫是對(duì)待宰動(dòng)物進(jìn)行活體檢查，同步檢疫是在屠宰過(guò)程中，對(duì)其胴體、頭、蹄、臟器、淋巴結(jié)等檢疫部位按規(guī)定的程序和標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施的檢疫。動(dòng)物檢疫是按照檢疫規(guī)程和專業(yè)技術(shù)手段才能完成一種行政許可，補(bǔ)檢在很大程度上缺乏科學(xué)性和技術(shù)性作支撐。

3 取消補(bǔ)檢制度的積極作用及對(duì)策建議

3.1 有利于各級(jí)農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法工作

一是杜絕違法行為人補(bǔ)檢的僥幸心理，取消補(bǔ)檢制度，從很大程度上打消了違法行為人僥幸心理，運(yùn)輸動(dòng)物和動(dòng)物產(chǎn)品必須攜帶《動(dòng)物檢疫合格證明》成為第一需求。二是違法成本的增加在一定程度上遏制違法行為的發(fā)生。違法行為人考慮最多的是利潤(rùn)，如果取消補(bǔ)檢制度，就是合格產(chǎn)品也成了罰沒(méi)物品，對(duì)逃避檢疫行為形成一定震懾作用。

3.2 有利于動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督工作

一是動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)在2020 年的執(zhí)法改革中，人員分流，力量削弱，取消補(bǔ)檢制度會(huì)一定程度上促進(jìn)動(dòng)物和動(dòng)物產(chǎn)品的檢疫工作的開(kāi)展。二是取消補(bǔ)檢制度會(huì)一定程度控制動(dòng)物疫情的傳播，對(duì)動(dòng)物疫病的控制、撲滅和凈化起著一定的作用。三是取消補(bǔ)檢制度能夠讓基層動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)人員更有精力投入到產(chǎn)地檢疫和屠宰檢疫工作中。

3.3 要強(qiáng)化法律宣傳

取消補(bǔ)檢制度之后，后續(xù)的法律宣傳工作應(yīng)同步跟上，各級(jí)農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門及相關(guān)執(zhí)法機(jī)構(gòu)要做到“誰(shuí)執(zhí)法、誰(shuí)普法”，特別對(duì)動(dòng)物飼養(yǎng)、運(yùn)輸、屠宰和動(dòng)物產(chǎn)品生產(chǎn)、貯藏、運(yùn)輸、經(jīng)營(yíng)等領(lǐng)域的從業(yè)者加強(qiáng)宣傳。宣傳取消補(bǔ)檢制度以后的社會(huì)積極影響，對(duì)從業(yè)者造成哪些不利的影響，尤其在違法成本方面加大宣傳。另外，做好普法和宣傳工作相結(jié)合，普法和建章立制相結(jié)合，在普法宣傳過(guò)程中，注重方法、內(nèi)容和效果的有機(jī)統(tǒng)一，堅(jiān)持做到集中宣傳與日常宣傳相結(jié)合，重點(diǎn)宣傳和廣泛宣傳相結(jié)合，促進(jìn)社會(huì)和諧發(fā)展，避免出現(xiàn)習(xí)慣性違法的情況。

3.4 要強(qiáng)化隔離和無(wú)害化設(shè)施建設(shè)

取消補(bǔ)檢制度后應(yīng)強(qiáng)化“隔離”在防范未知?jiǎng)游镆卟≈械闹匾饔?，政府和社?huì)力量應(yīng)加強(qiáng)動(dòng)物隔離場(chǎng)的建設(shè)，以便對(duì)養(yǎng)殖和來(lái)源不明的動(dòng)物和動(dòng)物產(chǎn)品實(shí)施必要的隔離措施。同時(shí)，取消補(bǔ)檢后,對(duì)未經(jīng)檢疫的動(dòng)物和動(dòng)物產(chǎn)品，實(shí)施沒(méi)收、銷毀，勢(shì)必將增加現(xiàn)有無(wú)害化處理體系的運(yùn)載負(fù)荷，因此，要強(qiáng)化無(wú)害化處理體系的建設(shè)和投入，確保有效運(yùn)行。

3.5 要強(qiáng)化動(dòng)物檢疫信息化建設(shè)

取消補(bǔ)檢制度后對(duì)動(dòng)物檢疫信息化要求更高，目前全國(guó)各地檢疫信息共享程度還不大，對(duì)進(jìn)入流通環(huán)節(jié)的動(dòng)物、動(dòng)物產(chǎn)品出具《動(dòng)物檢疫合格證明》（動(dòng)物、動(dòng)物產(chǎn)品），要求按照規(guī)定及時(shí)上傳信息，合理利用信息化工具，結(jié)合動(dòng)物檢疫出具《動(dòng)物檢疫合格證明》來(lái)打通動(dòng)物防疫條件審查、動(dòng)物疫病監(jiān)測(cè)檢測(cè)、動(dòng)物疫病強(qiáng)制免疫等環(huán)節(jié)，為動(dòng)物檢疫出證提供科學(xué)、全面的參考依據(jù)，同時(shí)，加大官方獸醫(yī)隊(duì)伍建設(shè)和保障力度，更好發(fā)揮動(dòng)物檢疫對(duì)防范動(dòng)物疫病傳播，維護(hù)動(dòng)物源性食品安全的保障和促進(jìn)作用。

雖然動(dòng)物和動(dòng)物產(chǎn)品的補(bǔ)檢制度在我國(guó)法律中長(zhǎng)期存在，但是隨著畜牧業(yè)的快速發(fā)展，取消補(bǔ)檢制度也應(yīng)該提上日程，以適應(yīng)社會(huì)的現(xiàn)實(shí)需要。筆者認(rèn)為動(dòng)物和動(dòng)物產(chǎn)品的補(bǔ)檢制度在沒(méi)有取消的情況下，應(yīng)該出臺(tái)相應(yīng)部門規(guī)章和技術(shù)規(guī)范，讓從業(yè)者按照規(guī)章制度應(yīng)用于社會(huì)實(shí)踐，發(fā)揮檢疫的積極作用，遏制違法行為，促進(jìn)畜牧業(yè)和諧發(fā)展。