多規(guī)合一實(shí)用性村莊規(guī)劃編制的實(shí)踐探索
——以蒙城縣炮臺(tái)溝村為例

合肥市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院 王智慧

一、總體要求

（一）保障國(guó)家糧食安全

“確保國(guó)家糧食安全，把中國(guó)人的飯碗牢牢端在自己手中”，深入實(shí)施藏糧于地、藏糧于技戰(zhàn)略，嚴(yán)守耕地紅線，確保國(guó)家糧食安全，發(fā)展設(shè)施農(nóng)業(yè)，提高糧食產(chǎn)量、糧食質(zhì)量，提升糧食安全保障能力。

（二）全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興

按照“產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富?！钡目傄?，重點(diǎn)落實(shí)發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、建設(shè)和完善農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，改善農(nóng)村人居環(huán)境，推進(jìn)實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化，培育鄉(xiāng)村發(fā)展動(dòng)能，實(shí)現(xiàn)質(zhì)量興農(nóng)，全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興，加快農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化建設(shè)。

（三）建立國(guó)土空間規(guī)劃體系

村莊規(guī)劃是國(guó)土空間規(guī)劃體系五級(jí)三類的重要組成部分，是鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）國(guó)土空間規(guī)劃的詳細(xì)規(guī)劃，是開展國(guó)土空間開發(fā)保護(hù)活動(dòng)、實(shí)施國(guó)土空間用途管制、核發(fā)城鄉(xiāng)建設(shè)項(xiàng)目規(guī)劃許可、進(jìn)行各項(xiàng)建設(shè)等的法定依據(jù)，也是提升鄉(xiāng)村建設(shè)水平、改善人居環(huán)境、促進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、落實(shí)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略要求的重要手段，要做到不規(guī)劃不建設(shè)、不規(guī)劃不投入。

二、村莊概況

（一）區(qū)域位置

炮臺(tái)溝村位于立倉(cāng)鎮(zhèn)，是亳州市蒙城縣和淮南市鳳臺(tái)縣毗鄰地區(qū)的遠(yuǎn)郊村莊，西側(cè)緊鄰立倉(cāng)鎮(zhèn)區(qū)，屬于城郊融合類型村莊。

（二）村莊概況

1.總體概況

村莊南靠芡河，是沿河地勢(shì)低洼區(qū)域，十年九澇，經(jīng)常遭受洪澇的嚴(yán)重危害，作物產(chǎn)量不高，農(nóng)田生產(chǎn)力不穩(wěn)定，難以實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)可持續(xù)發(fā)展。近年來，縣鎮(zhèn)村三級(jí)因勢(shì)利導(dǎo)在芡河沿線建設(shè)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)示范園，整合土地、勞動(dòng)力資源，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民與園區(qū)的深度整合，形成利益共同體，帶動(dòng)村民致富。

2.人口建設(shè)

炮臺(tái)溝村總?cè)丝?549人，隨著農(nóng)業(yè)示范園的建設(shè)，外出務(wù)工人口正在逐步回流；村域居民點(diǎn)布局分散，大量房屋閑置，空心化嚴(yán)重；人均村莊建設(shè)用地面積高達(dá)240平方米，土地利用粗放。

民居建筑以平頂屋為主，90%以上建筑老舊雜亂，缺乏地方特色，僅有農(nóng)業(yè)園區(qū)內(nèi)存在少量特色建筑；村民住宅建設(shè)的無序性嚴(yán)重影響村落的整體美觀，人居環(huán)境整治需求強(qiáng)烈。

3.設(shè)施配套

村域?qū)ν饨煌ㄒ劳蠸255與城鎮(zhèn)銜接，主要道路為東西向的三條鄉(xiāng)道以及從鎮(zhèn)區(qū)延伸至農(nóng)業(yè)示范園的環(huán)形道路，紅線寬度為5-6米；村域內(nèi)各居民點(diǎn)大部分以水泥道路相連接，紅線寬度為3-4米，路面存在未硬化現(xiàn)象，可達(dá)性不足；在中心村配套有小學(xué)、幼兒園等教育設(shè)施，活動(dòng)廣場(chǎng)、公廁等配套設(shè)施不足。

（三）底圖底數(shù)

依據(jù)村莊三調(diào)數(shù)據(jù)，村域規(guī)模為960.88公頃，芡河沿線區(qū)域全部調(diào)查為商業(yè)用地，總用地規(guī)模為138.85公頃，正在進(jìn)行轉(zhuǎn)換核實(shí)。對(duì)比二調(diào)2018年變更數(shù)據(jù)，考慮到三調(diào)（大量耕地調(diào)查為建設(shè)用地）較二調(diào)變更耕地?cái)?shù)據(jù)有較大出入，兼顧考慮到村民不愿意搬遷的民意調(diào)查與村莊發(fā)展意圖，規(guī)劃以三調(diào)為底圖，耕地以二調(diào)變更為底數(shù)、建設(shè)用地以三調(diào)為底數(shù)，林地以林地一張圖為底數(shù)進(jìn)行全域村莊規(guī)劃。

三、路徑探索

依據(jù)《安徽省村莊規(guī)劃編制技術(shù)指南（試行）》要求，以第三次全國(guó)國(guó)土調(diào)查為底圖底數(shù)，結(jié)合相關(guān)政策和上位規(guī)劃的約束性指標(biāo)，尊重現(xiàn)狀，尊重民意，以鄉(xiāng)村振興為方向，構(gòu)建以資源定目標(biāo)、以目標(biāo)定功能、以功能落空間、以空間承項(xiàng)目、以項(xiàng)目定實(shí)施的技術(shù)路徑，統(tǒng)籌空間發(fā)展，編制管用、好用、實(shí)用的“多規(guī)合一”實(shí)用性村莊規(guī)劃。

（一）發(fā)展目標(biāo)

通過村莊特色農(nóng)業(yè)園資源整合，確立“農(nóng)旅交融、多彩炮臺(tái)”的發(fā)展目標(biāo)，以追求黃土地上藍(lán)天碧水、金色農(nóng)旅交融的多彩鄉(xiāng)村生活，塑造美麗宜居、高效宜農(nóng)、生態(tài)宜游、集約宜業(yè)的最美鄉(xiāng)村。

（二）策略路徑

在“農(nóng)旅交融、多彩炮臺(tái)”目標(biāo)指引下，通過產(chǎn)業(yè)多元延申確定村莊發(fā)展功能，實(shí)現(xiàn)空間以南帶北，通過村莊遷留并舉、用地適度整合、設(shè)施配套完善等具體路徑謀劃項(xiàng)目抓手，達(dá)成村莊目標(biāo)藍(lán)圖的落地實(shí)施。

1.產(chǎn)業(yè)多元延申

村莊規(guī)劃功能圍繞芡河現(xiàn)代農(nóng)業(yè)示范園為核心，打造以“生態(tài)高地、農(nóng)業(yè)慧?！睘橹黝}，集農(nóng)業(yè)示范、生態(tài)教育、鄉(xiāng)村旅游、農(nóng)產(chǎn)品精深加工、主題民宿于一體，將農(nóng)業(yè)、工業(yè)、旅游服務(wù)業(yè)及新農(nóng)村建設(shè)高度融合的鄉(xiāng)村振興樣板。

村域著重打造三大板塊產(chǎn)業(yè)，南部依托芡河現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園項(xiàng)目，策劃多個(gè)生態(tài)旅游項(xiàng)目，以生態(tài)為本底，打造濱河生態(tài)旅游產(chǎn)業(yè)；中部依托南側(cè)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園帶來的旅游人口，結(jié)合農(nóng)業(yè)種植，打造農(nóng)業(yè)體驗(yàn)型產(chǎn)業(yè)；北部充分利用現(xiàn)有耕地資源，保障基礎(chǔ)型糧食種植功能，通過促進(jìn)土地規(guī)?；鬓D(zhuǎn)，讓種植大戶充分參與其中，形成無公害、無污染、有益于人類健康的農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)業(yè)。

2.空間以南帶北

依托芡河現(xiàn)代農(nóng)業(yè)示范園，以發(fā)展“現(xiàn)代農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)村休閑旅游”為契機(jī)，統(tǒng)籌推進(jìn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、鄉(xiāng)村建設(shè)、生態(tài)建設(shè)、綠色產(chǎn)業(yè)和脫貧攻堅(jiān)的銜接融合，空間發(fā)展最終達(dá)到以園區(qū)為核心，實(shí)現(xiàn)資源、人口和產(chǎn)業(yè)向園區(qū)集聚，帶動(dòng)煥發(fā)園區(qū)周邊村的活力，進(jìn)而由南向北梯度推進(jìn)的園區(qū)帶動(dòng)村域發(fā)展格局。

根據(jù)人口、區(qū)位、產(chǎn)業(yè)發(fā)展趨勢(shì)性特征，由南向北劃分成三種村莊類型促進(jìn)形成村域“三生”融合的空間格局，旅游體驗(yàn)型村莊充分考慮利用芡河農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園旅游資源，為體驗(yàn)游客提供往來服務(wù)和民宿服務(wù)，形成村莊型旅游服務(wù)集聚點(diǎn)；民宅經(jīng)濟(jì)型村莊重點(diǎn)考慮結(jié)合旅游資源促進(jìn)民宅出租、民宅宅基地租賃，向有需求的城市居民提供場(chǎng)地，獲取租金或股份收入；綜合發(fā)展型村莊由于區(qū)位、產(chǎn)業(yè)、民宅的影響，適宜進(jìn)行綜合發(fā)展，形成旅游服務(wù)和鄉(xiāng)村服務(wù)的中心。

3.村莊遷留并舉

在順應(yīng)空間發(fā)展格局需求、充分尊重村民改造意愿條件下，統(tǒng)籌考慮舊村改造同意率、區(qū)位條件、資源稟賦等情況，對(duì)炮臺(tái)溝村采取遷留并舉的方式，逐步推進(jìn)村莊建設(shè)。

對(duì)納入農(nóng)業(yè)示范園的村莊，考慮作為園區(qū)服務(wù)配套功能的完善，采取逐步遷出人口、功能轉(zhuǎn)型完善的方式進(jìn)行改造升級(jí)，以主題民宿、商業(yè)街區(qū)、農(nóng)家體驗(yàn)等功能為主體直接融入農(nóng)業(yè)園運(yùn)營(yíng)；對(duì)農(nóng)業(yè)示范園近郊村莊，通過企業(yè)+農(nóng)戶的模式，借助現(xiàn)代農(nóng)業(yè)示范園、鄉(xiāng)村旅游，引導(dǎo)村民改造住宅，植入民宿、餐飲、農(nóng)事體驗(yàn)等休閑功能，實(shí)現(xiàn)一三產(chǎn)聯(lián)動(dòng)；對(duì)農(nóng)業(yè)示范園遠(yuǎn)郊村莊，采用整治修繕、保護(hù)活化、生態(tài)修復(fù)等“繡花”功夫，完善配套設(shè)施，提升人居環(huán)境，傳承傳統(tǒng)文化，讓人們記住鄉(xiāng)愁。

4.用地適度整合

基于村莊遷留并舉的分類統(tǒng)籌下，對(duì)村莊用地進(jìn)行適度整合、統(tǒng)籌整治。合理引導(dǎo)農(nóng)民新建住房向中心村集中，減少道路、水電等公共基礎(chǔ)設(shè)施重復(fù)建設(shè)對(duì)土地的占用，提高建設(shè)用地使用效率；保留類村莊清理違法建設(shè)用地、改善待騰退低效用地，適度整合用地，完善必要的公共基礎(chǔ)設(shè)施；利用整理建設(shè)用地指標(biāo)重點(diǎn)增補(bǔ)鄉(xiāng)村公共服務(wù)設(shè)施、鄉(xiāng)村旅游配套設(shè)施用地，并為遠(yuǎn)期村莊發(fā)展保障一定規(guī)模留白用地。規(guī)劃明確對(duì)芡河沿線進(jìn)行生態(tài)保護(hù)修復(fù)，河岸采用生態(tài)護(hù)坡，種植鳶尾、美人蕉、香蒲等水生植物；限制捕撈水體生物，維持水體的生物多樣性；規(guī)劃明確補(bǔ)劃基本農(nóng)田的范圍、指標(biāo)和布局要求，統(tǒng)籌對(duì)養(yǎng)豬場(chǎng)東側(cè)地塊為補(bǔ)劃基本農(nóng)田區(qū)域，項(xiàng)目規(guī)模為23.9公頃（約358.5畝），采取土地(客土)平整、灌排、機(jī)耕路等措施完善等，由一般耕地補(bǔ)劃為基本農(nóng)田。

5.設(shè)施配套完善

村莊規(guī)劃本著“有向優(yōu)、少到多”轉(zhuǎn)變，均等化、一體化邁進(jìn)，供給導(dǎo)向轉(zhuǎn)到需求導(dǎo)向三原則進(jìn)行設(shè)施配套完善。

從根本上改變村莊配套設(shè)施供給不足、質(zhì)量不高、管護(hù)不力的狀況，向著更加全面、更加優(yōu)質(zhì)的路徑演進(jìn)；推動(dòng)立倉(cāng)鎮(zhèn)區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施向炮臺(tái)溝村村莊延伸、傾斜，在學(xué)有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居等方面全面實(shí)現(xiàn)鎮(zhèn)區(qū)和村莊公共服務(wù)一體化；在設(shè)施完善過程中提高農(nóng)民參與決策的主動(dòng)性積極性，提升基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)供給的民主化、科學(xué)化水平，讓基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)供給在農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化中發(fā)揮更大效用。

（三）空間布局

規(guī)劃形成美麗宜居、高效宜農(nóng)、生態(tài)宜游、集約宜業(yè)的“11123”空間布局，重點(diǎn)布局1個(gè)綜合休閑服務(wù)中心，1個(gè)特色鄉(xiāng)村旅游環(huán)，1個(gè)芡河濱水體驗(yàn)生態(tài)廊，鄉(xiāng)村特色旅游發(fā)展軸和區(qū)域空間發(fā)展軸2個(gè)軸線，生態(tài)旅游休閑區(qū)、特色田園體驗(yàn)區(qū)和高效生產(chǎn)示范區(qū)3個(gè)重點(diǎn)區(qū)域以及鄉(xiāng)村旅游服務(wù)點(diǎn)、村民服務(wù)點(diǎn)等多個(gè)服務(wù)點(diǎn)，形成道路通達(dá)、設(shè)施完善的生產(chǎn)、生活、生態(tài)相互融合的村域“三生”空間。

四、實(shí)施建議

規(guī)劃以項(xiàng)目為抓手，形成生態(tài)修復(fù)和土地整治類、道路改擴(kuò)建類、公共設(shè)施類、市政設(shè)施類、產(chǎn)業(yè)發(fā)展類、人居環(huán)境類6大類24個(gè)項(xiàng)目，以項(xiàng)目推進(jìn)實(shí)現(xiàn)藍(lán)圖落地；在村莊規(guī)劃編制的同時(shí)，建議炮臺(tái)溝村申報(bào)全域土地綜合整治試點(diǎn)，成果納入立倉(cāng)鎮(zhèn)和蒙城縣國(guó)土空間規(guī)劃等國(guó)土空間規(guī)劃體系。

五、結(jié)語

國(guó)土空間規(guī)劃語境下的村莊規(guī)劃是一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，炮臺(tái)溝村以農(nóng)旅融合的發(fā)展模式對(duì)全域全要素進(jìn)行管控，對(duì)多規(guī)合一管用好用實(shí)用的村莊規(guī)劃編制進(jìn)行了初步實(shí)踐探索，其以促進(jìn)鄉(xiāng)村振興為終極目標(biāo)的規(guī)劃落實(shí)依然是個(gè)任重道遠(yuǎn)的過程。