土地開發(fā)與復(fù)墾過程中存在的問題及改進(jìn)建議研究

紹興市上虞區(qū)土地整理墾造中心 金一寧

土地開發(fā)的主要目的就是對(duì)土地資源的綜合利用管理進(jìn)行強(qiáng)化，不斷提高土地資源綜合利用管理的深度及范圍，使土地資源的利用價(jià)值得以發(fā)揮。同時(shí)，可以對(duì)可利用的土地資源進(jìn)行開發(fā)利用，確保耕地利用總量的動(dòng)態(tài)平衡。而土地復(fù)墾是指在土地資源遭到破壞的情況下，對(duì)土地自然生態(tài)系統(tǒng)進(jìn)行恢復(fù)，以此起到良好的環(huán)境整治效果，實(shí)現(xiàn)對(duì)土地資源的循環(huán)利用。而通過深入分析土地開發(fā)與復(fù)墾過程中存在的問題，探究土地開發(fā)與復(fù)墾過程的改進(jìn)建議，有利于提高土地開發(fā)與復(fù)墾工作水平，促進(jìn)土地資源的可持續(xù)利用及發(fā)展。由此可見，本文圍繞“土地開發(fā)與復(fù)墾過程中存在的問題及改進(jìn)建議”進(jìn)行分析研究?jī)r(jià)值意義顯著。

一、土地開發(fā)過程中存在的問題分析

（一）土地質(zhì)量低，難以實(shí)現(xiàn)“占補(bǔ)平衡”

根據(jù)以往土地資源的開發(fā)利用情況來看，經(jīng)常出現(xiàn)土地開發(fā)整理后的土地質(zhì)量低，難以實(shí)現(xiàn)“占補(bǔ)平衡”的情況。主要就是在土地工程建設(shè)項(xiàng)目的開展中，對(duì)項(xiàng)目占用的耕地面積進(jìn)行補(bǔ)充，確保占用后的耕地補(bǔ)充數(shù)量達(dá)到審批工作的要求，做好耕地占補(bǔ)平衡的動(dòng)態(tài)管理。然而在耕地占補(bǔ)平衡的管理中，主要的管理內(nèi)容就是耕地公頃數(shù)量的平衡，未能考慮到耕地的土壤質(zhì)量，以及土地開發(fā)后的回收利用等。在土地開發(fā)及復(fù)墾中，無法保證耕地的土壤質(zhì)量，其生產(chǎn)能力無法達(dá)到要求，甚至造成品種耕地大量丟荒的狀況，既無法保證耕地的占補(bǔ)平衡，也產(chǎn)生了大量的資金浪費(fèi)和土地資源破壞[1]。

（二）犧牲長(zhǎng)期利益，獲取短期利益

在土地開發(fā)與復(fù)墾中，需要認(rèn)識(shí)到土地工程建設(shè)項(xiàng)目的投入費(fèi)用較多，且建設(shè)周期較長(zhǎng)，必須在保證工程效益的同時(shí)，考慮到環(huán)境方面的效益。但是在土地開發(fā)與復(fù)墾過程中，經(jīng)常出現(xiàn)毀林、圍湖造田等情況，且土地開發(fā)整理的時(shí)候比較重視田塊的整理，對(duì)丘陵地、自然河流等自然生態(tài)景觀的規(guī)劃缺乏重視性，難以保證項(xiàng)目整體的效益。在土地開發(fā)工程項(xiàng)目的開展中，區(qū)域內(nèi)的環(huán)境污染問題越來越嚴(yán)重，使得被開發(fā)的耕地和田塊再次荒蕪。

（三）缺乏完善的法律法規(guī)，產(chǎn)權(quán)制度不清晰

在土地開發(fā)與復(fù)墾中，農(nóng)村開發(fā)困難的土地和荒地是其中比較重要的部分，但是在這些土地資源的開發(fā)利用方面存在一些政策性的問題，比如法律規(guī)定了“誰進(jìn)行土地復(fù)墾，誰獲得效益”的政策，并未明確這些土地資源開發(fā)的產(chǎn)權(quán)，難以確定土地產(chǎn)權(quán)的歸屬關(guān)系。

二、土地復(fù)墾過程中存在的問題分析

（一）自然環(huán)境概況方面的問題

在土地開發(fā)與復(fù)墾工作中，自然環(huán)境概況能夠?yàn)槠涮峁┝己玫幕A(chǔ)，比如每一小時(shí)的最大降雨量、本地整體的降雨情況等，可以滿足蓄水池、排水溝和截流等各方面設(shè)計(jì)的需求，保證土地開發(fā)與復(fù)墾的科學(xué)性及有效性。然而就具體的土地開發(fā)與復(fù)墾工作情況來看，其自然環(huán)境概況中存在諸多缺漏的地方，甚至存在一些錯(cuò)誤的地方，難以滿足土地開發(fā)工程建設(shè)項(xiàng)目的需求。

（二）破壞土地預(yù)測(cè)分析方面的問題

在某個(gè)礦區(qū)的土地復(fù)墾工作時(shí)，不能按照其他地區(qū)的礦地復(fù)墾方式進(jìn)行，比如在平原地區(qū)的煤礦區(qū)進(jìn)行土地恢復(fù)的時(shí)候，可以選擇合理的工程措施進(jìn)行地表坍塌后的恢復(fù)工作，比如地表植被、表土的剝離等。在草原、沙漠等地區(qū)進(jìn)行土地恢復(fù)工作的時(shí)候，需要充分考慮到地面塌陷及采煤后土地復(fù)墾的某些注意事項(xiàng)，比如現(xiàn)場(chǎng)的生態(tài)情況，杜絕出現(xiàn)大規(guī)模的擾動(dòng)，防止造成其他不良的影響[2]。

（三）復(fù)墾方案比選及復(fù)墾標(biāo)準(zhǔn)問題

在土地復(fù)墾的時(shí)候，其復(fù)墾方案的比選存在一定不足，未能將這一工作完全落實(shí)，或是選擇一些措施性的比選方案，導(dǎo)致土地復(fù)墾受到影響。只有在做好初步的設(shè)計(jì)方案之后，與其他比選的方案進(jìn)行比較，才能夠找出最佳的方案，滿足土地復(fù)墾的工作需要。在復(fù)墾方案的比選中，需要做好復(fù)墾與面積的比選，仔細(xì)比較不同方案的優(yōu)勢(shì)和劣勢(shì)，選擇符合當(dāng)?shù)貙?shí)際情況的方案，確保復(fù)墾方案的可行性及可操作性。

三、土地開發(fā)與復(fù)墾過程的相關(guān)改進(jìn)建議分析

（一）保護(hù)生態(tài)環(huán)境，結(jié)合市場(chǎng)導(dǎo)向進(jìn)行土地開發(fā)規(guī)劃

為保證土地開發(fā)工程建設(shè)的有效性，必須做好土地開發(fā)與復(fù)墾工作的科學(xué)規(guī)劃，這一過程必須與土地利用規(guī)劃分區(qū)、土地利用控制規(guī)劃指標(biāo)、農(nóng)村土地整理利用、農(nóng)村土地整理綜合規(guī)劃等多個(gè)方面進(jìn)行有效銜接[3]。同時(shí)，需要對(duì)城鄉(xiāng)土地體系建設(shè)規(guī)劃、城鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)工程地點(diǎn)規(guī)劃歸并和規(guī)模等銜接問題進(jìn)行處理，與農(nóng)業(yè)水域用地面積、骨干水利工程地點(diǎn)布置、農(nóng)業(yè)水利基礎(chǔ)配套設(shè)施建設(shè)等各個(gè)方面進(jìn)行聯(lián)系。此外，土地資源利用控制指標(biāo)與林業(yè)結(jié)構(gòu)和森林覆蓋率的調(diào)整、小流域治理規(guī)劃、林業(yè)規(guī)劃等各個(gè)方面也有著較為緊密的關(guān)系，需要將生態(tài)型土地發(fā)展整理落實(shí)，做好農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施和基礎(chǔ)建設(shè)，主動(dòng)適應(yīng)現(xiàn)代工程及農(nóng)業(yè)化的發(fā)展。

（二）為土地開發(fā)構(gòu)建環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度

作為我國(guó)生態(tài)環(huán)境管理體系中的重要部分，土地資源的開發(fā)利用直接影響著我國(guó)生態(tài)環(huán)境變化，可以起到維持生態(tài)穩(wěn)定平衡的作用。在土地資源的開發(fā)利用中，與整個(gè)生態(tài)環(huán)境保持良好的協(xié)調(diào)性，能夠?qū)ι鷳B(tài)環(huán)境進(jìn)行有效保護(hù)，否則就會(huì)造成嚴(yán)重的環(huán)境破壞，不利于我國(guó)社會(huì)的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展。基于這一情況，需要堅(jiān)持土地開發(fā)保護(hù)利用和經(jīng)濟(jì)開發(fā)用地保護(hù)利用的原則，構(gòu)建土地資源持續(xù)發(fā)展、土地開發(fā)中的環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度，以此保證土地開發(fā)利用的規(guī)范性及合理性，實(shí)現(xiàn)土地資源的可持續(xù)利用及發(fā)展。同時(shí)，在土地資源管理活動(dòng)中，管理部門需要充分認(rèn)識(shí)到土地質(zhì)量變化監(jiān)測(cè)的重要性，對(duì)土地資源數(shù)量及質(zhì)量的變化進(jìn)行監(jiān)測(cè)，以便做出合理的調(diào)整。建立并完善土地開發(fā)的環(huán)境影響評(píng)估制度及監(jiān)督制度，及時(shí)對(duì)土地開發(fā)中影響土壤環(huán)境質(zhì)量的問題進(jìn)行處理，使土地資源能夠得到合理有效的循環(huán)利用[4]。

（三）發(fā)展生態(tài)工程，加強(qiáng)土地沙化治理

首先，在土地開發(fā)利用過程中，需要重視對(duì)土地沙化的治理工作，大力發(fā)展以林業(yè)為主的生態(tài)工程，實(shí)現(xiàn)對(duì)土地資源的有效保護(hù)?？梢愿鶕?jù)區(qū)域土地資源的情況進(jìn)行考慮，在水熱條件良好、林地資源分布較廣的地方，進(jìn)行農(nóng)業(yè)防護(hù)林的建設(shè)；在牧區(qū)可以進(jìn)行防護(hù)固沙林的建設(shè)；在礦區(qū)和城鎮(zhèn)地區(qū)可以進(jìn)行防護(hù)林帶和綠化帶的建設(shè)。通過對(duì)林地的面積進(jìn)行不斷擴(kuò)大，形成高質(zhì)量的防護(hù)林體系，將森林資源具有的作用充分發(fā)揮出來。其次，要落實(shí)灌草與喬木相結(jié)合的原則，建立多層次的森林植被結(jié)構(gòu)，以便更好地保護(hù)土地資源，借助落葉等進(jìn)行沙地土壤的培育，對(duì)土地荒漠化的發(fā)生進(jìn)行有效控制[5]。

（四）優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，提高土地利用率

首先，在土地開發(fā)與復(fù)墾過程中，需要重視對(duì)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的不斷優(yōu)化，以便對(duì)土地資源進(jìn)行有效利用。可以在發(fā)展畜牧業(yè)與林業(yè)的同時(shí)，加大對(duì)種植業(yè)發(fā)展的投入。根據(jù)土地資源的分類及自然條件進(jìn)行考慮，對(duì)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的布局進(jìn)行優(yōu)化調(diào)整，對(duì)不適合種植業(yè)發(fā)展的地方進(jìn)行退耕還林的操作，以此保證土地資源的使用合理，且可以擴(kuò)大林地的面積。其次，可以加大林產(chǎn)品深加工和畜產(chǎn)品深加工等產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，充分發(fā)揮自身具有的水資源等各方面優(yōu)勢(shì)，推動(dòng)水生動(dòng)植物養(yǎng)殖業(yè)以及相關(guān)產(chǎn)品深加工產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，使其能夠形成一個(gè)完整的產(chǎn)業(yè)鏈，建立起完善的綜合經(jīng)濟(jì)體系?？梢愿鶕?jù)實(shí)際狀況，探尋更加適合的發(fā)展道路，對(duì)土地利用率進(jìn)行提升，帶動(dòng)當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展[6]。

（五）加強(qiáng)計(jì)劃管理，嚴(yán)格把控土地復(fù)墾

首先，應(yīng)做好土地開發(fā)的計(jì)劃管理。在土地開發(fā)整理中，需要充分發(fā)揮土地利用價(jià)值的作用，做好計(jì)劃管理，保證土地資源得到有效利用。在土地資源的開發(fā)利用中，必須按照具體的規(guī)定進(jìn)行操作，特別是在土地資源的用途發(fā)生變化的時(shí)候，更要做好指令性的管理。在農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)建設(shè)用地的時(shí)候，需要對(duì)其進(jìn)行深入分析，建立完善的土地審批制度，以此保證土地開發(fā)與復(fù)墾的目標(biāo)得以完成。在土地審批的時(shí)候，應(yīng)充分掌握土地的性質(zhì)及相關(guān)資料信息，完成審批和程序控制，使土地開發(fā)利用能夠滿足相關(guān)的要求，杜絕出現(xiàn)土地資源浪費(fèi)等情況。

其次，做好土地復(fù)墾的控制管理。在城市建設(shè)不斷深入的情況下，土地資源受到嚴(yán)重破壞，尤其是大型建筑的施工對(duì)農(nóng)業(yè)用地產(chǎn)生較大影響，需要以合理的措施進(jìn)行土地恢復(fù)，降低土地開發(fā)利用造成的不利影響。在土地復(fù)墾的管理中，要對(duì)存在損害的土地進(jìn)行修復(fù)，確保土地能夠恢復(fù)到正常的使用狀態(tài)，在降低土地資源浪費(fèi)的同時(shí)，實(shí)現(xiàn)土地開發(fā)整理和土地復(fù)墾的目標(biāo)。

四、結(jié)語

綜上所述，隨著我國(guó)社會(huì)發(fā)展不斷加快，土地開發(fā)與復(fù)墾受到我國(guó)社會(huì)各界的高度重視，要提高對(duì)這一方面的重視性，以合理的措施進(jìn)行改進(jìn)，確保土地開發(fā)與復(fù)墾的全面性及有效性。為促進(jìn)土地開發(fā)與復(fù)墾的順利開展，應(yīng)深入了解當(dāng)前土地開發(fā)與復(fù)墾工作存在的問題，做到保護(hù)生態(tài)環(huán)境、結(jié)合市場(chǎng)導(dǎo)向進(jìn)行土地開發(fā)規(guī)劃，為土地開發(fā)構(gòu)建環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度，發(fā)展生態(tài)工程、加強(qiáng)土地沙化治理，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、提高土地利用率，加強(qiáng)計(jì)劃管理、嚴(yán)格把控土地復(fù)墾，從多方面提高土地開發(fā)與復(fù)墾的工作水平，進(jìn)一步促進(jìn)我國(guó)土地資源的可持續(xù)利用及發(fā)展。