北京市昌平區(qū)“吹哨報(bào)到”改革的經(jīng)驗(yàn)與啟示

中共昌平區(qū)委黨校 李月亮

習(xí)近平總書記在黨的十九大報(bào)告中明確強(qiáng)調(diào)“推動(dòng)社會(huì)治理重心向基層下移，實(shí)現(xiàn)政府治理和社會(huì)調(diào)節(jié)、居民自治良性互動(dòng)”，[1]為基層社會(huì)治理指明方向。昌平區(qū)作為京北創(chuàng)新基地和科教新區(qū)，隨著城市化進(jìn)程不斷推進(jìn)，人口快速聚集，職住不平衡、交通擁堵現(xiàn)象愈發(fā)嚴(yán)重，民生服務(wù)短板突出，基層群眾呼聲訴求強(qiáng)烈，打破傳統(tǒng)基層治理模式，推進(jìn)城市精細(xì)化管理迫在眉睫。昌平區(qū)以黨建引領(lǐng)鎮(zhèn)街管理體制機(jī)制創(chuàng)新為抓手，持續(xù)推動(dòng)治理重心下移、工作力量下沉、逐步解決基層治理“最后一公里”難題。

一、昌平區(qū)“吹哨報(bào)到”改革的主要做法

（一）加強(qiáng)黨組織對(duì)基層社會(huì)治理統(tǒng)籌領(lǐng)導(dǎo)

在“吹哨報(bào)到”改革實(shí)踐中，昌平區(qū)持續(xù)深化黨建引領(lǐng)，確?！吧诼曧懥痢?，區(qū)級(jí)層面，健全完善區(qū)委黨建領(lǐng)導(dǎo)小組議事規(guī)則和管理機(jī)制，建立完善月調(diào)度、周通報(bào)、不定期現(xiàn)場拉練工作機(jī)制；鎮(zhèn)街層面，加強(qiáng)鎮(zhèn)街黨（工）委領(lǐng)導(dǎo)作用，建立鎮(zhèn)街社區(qū)、單位和各行業(yè)領(lǐng)域黨組織互聯(lián)互動(dòng)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)組織共建、資源共享、機(jī)制銜接、功能優(yōu)化；社區(qū)層面，加強(qiáng)基層黨組織對(duì)各類組織和社區(qū)各項(xiàng)工作的領(lǐng)導(dǎo)，提高社區(qū)黨組織書記、居委會(huì)主任“一肩挑”比例，推進(jìn)黨員社區(qū)民警兼任社區(qū)黨組織副書記。

（二）構(gòu)建簡約高效的基層治理管理體制

按照扁平化、綜合化、高效化的理念，昌平區(qū)啟動(dòng)鎮(zhèn)街“大部制”試點(diǎn)改革，實(shí)行“6+1+3”模式，鎮(zhèn)街設(shè)置6部，即綜合保障部、黨群工作部、社區(qū)建設(shè)部、民生保障部、社區(qū)平安部、城市管理部；1隊(duì)即鎮(zhèn)街綜合執(zhí)法隊(duì)，采用“1+5+N”形式，以城管執(zhí)法隊(duì)為基礎(chǔ)，公安、消防、交通、工商、食藥等5個(gè)部門常駐1至2人，房管、規(guī)劃國土、園林、文化等部門明確專人負(fù)責(zé)，隨叫隨到，確保職能部門執(zhí)法力量下沉到街鄉(xiāng)，形成治理能力聚集；3中心即市民活動(dòng)中心、市民訴求處置中心、便民服務(wù)中心。新成立的部門由原鎮(zhèn)街科室整合而成，打破科室壁壘，以大部門為單位，實(shí)現(xiàn)資源統(tǒng)籌管理使用，明確部門之間協(xié)調(diào)解決綜合性事項(xiàng)處理流程。

（三）明責(zé)賦權(quán)推動(dòng)治理力量下沉增效

昌平區(qū)全力推進(jìn)“吹哨報(bào)到”改革和街道工作，制定下發(fā)《昌平區(qū)2019年度街道工作重點(diǎn)任務(wù)清單》《昌平區(qū)關(guān)于深化黨建引領(lǐng)“鎮(zhèn)街吹哨、部門報(bào)到”改革的實(shí)施方案》，明確街道工作35項(xiàng)重點(diǎn)任務(wù)和“吹哨報(bào)到”改革工作19項(xiàng)具體任務(wù)。試點(diǎn)推動(dòng)部門向街道下放“六權(quán)”工作，制定鎮(zhèn)街相關(guān)職責(zé)清單、權(quán)力清單和操作規(guī)范，修訂完善街道議事規(guī)則和決策程序，抓好街道黨工委和辦事處職責(zé)清單落實(shí)。通過制定責(zé)權(quán)清單，進(jìn)一步明確鎮(zhèn)街的功能定位和工作責(zé)任，理順條塊責(zé)權(quán)關(guān)系，落實(shí)鎮(zhèn)街對(duì)部門及其派出機(jī)構(gòu)的考評(píng)制度，精簡各類督查考核，引導(dǎo)鎮(zhèn)街聚焦主責(zé)主業(yè)。

（四）完善綜合考核評(píng)價(jià)體系

昌平區(qū)加大基層考核評(píng)價(jià)制度創(chuàng)新力度，建立完善黨建統(tǒng)領(lǐng)綜合考評(píng)體系，改變過去區(qū)職能部門對(duì)鎮(zhèn)街單向考評(píng)方式，調(diào)整考評(píng)價(jià)值導(dǎo)向，在對(duì)鎮(zhèn)街下沉賦權(quán)的同時(shí)，實(shí)現(xiàn)治理主體對(duì)派駐職能部門進(jìn)行同步考核，考核內(nèi)容嚴(yán)格對(duì)表對(duì)標(biāo)市區(qū)兩級(jí)中心任務(wù)，改革過程中注重考核框架一致性，統(tǒng)一從黨的建設(shè)、全面履職、效果評(píng)價(jià)三個(gè)方面，對(duì)相關(guān)職能部門在領(lǐng)導(dǎo)力、執(zhí)行力、影響力等框架內(nèi)實(shí)施一體化考評(píng)。

二、昌平區(qū)“吹哨報(bào)到”改革面臨的現(xiàn)實(shí)困境

（一）對(duì)“吹哨報(bào)到”認(rèn)識(shí)不到位

對(duì)“吹哨報(bào)到”工作理解表面化，認(rèn)識(shí)不到位，責(zé)任意識(shí)有待加強(qiáng)。鎮(zhèn)街層面，有的認(rèn)為“吹哨報(bào)到”就是讓職能部門來解決問題，“我吹哨，你來管”把責(zé)任問題都推向職能部門，自己來當(dāng)甩手掌柜。職能部門層面，有的認(rèn)為基層問題就應(yīng)該屬地管理，“你吹哨，我配合”，認(rèn)為到鎮(zhèn)街報(bào)到后遇到的問題大多是難事、不好辦的事，因此有畏難情緒，不敢辦事，或者因怕出錯(cuò)而不作為，對(duì)工作理解存在偏差，認(rèn)為“吹哨才管，不吹不管”。

（二）實(shí)體化綜合執(zhí)法平臺(tái)發(fā)揮作用不夠

綜合執(zhí)法隊(duì)，各街道均已組建，但有的街道將“綜合執(zhí)法隊(duì)”與“實(shí)體化綜合執(zhí)法平臺(tái)”概念混淆，有的街道未實(shí)現(xiàn)“聯(lián)合執(zhí)法”向“綜合執(zhí)法”轉(zhuǎn)變，職能部門在責(zé)任定位、工作開展等操作層面應(yīng)加強(qiáng)業(yè)務(wù)統(tǒng)籌指導(dǎo)，明晰問題，制定針對(duì)性政策措施，提供機(jī)制保障。社區(qū)層面，議事溝通協(xié)調(diào)、強(qiáng)化社區(qū)自治能力有待提升。有關(guān)職能部門下沉鎮(zhèn)街解決問題的力度不夠，綜合執(zhí)法平臺(tái)人員力量不足、機(jī)制運(yùn)行不暢，老舊小區(qū)、背街小巷私搭亂建，公共道路違停亂放，道路損壞等群眾反映家門口的問題部分還沒有得到及時(shí)有效解決。

（三）基層黨組織統(tǒng)籌協(xié)調(diào)能力不強(qiáng)

基層黨組織在推進(jìn)社區(qū)治理工作時(shí)主責(zé)主業(yè)意識(shí)不強(qiáng)，職責(zé)職權(quán)劃分不明，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)功能不足。一些社區(qū)黨組織缺乏組織力，政治功能和服務(wù)功能不突出，難以有效領(lǐng)導(dǎo)轄區(qū)內(nèi)的治理工作。有的認(rèn)為黨建引領(lǐng)“吹哨報(bào)到”就是黨組織包辦一切，片面強(qiáng)調(diào)黨的一元化領(lǐng)導(dǎo)，忽視了社區(qū)治理需要多元化進(jìn)行。同時(shí)，不少基層黨組織干部存在本領(lǐng)恐慌，領(lǐng)導(dǎo)社區(qū)治理能力不足，陷入了“新辦法不會(huì)用，老辦法不管用，硬辦法不敢用，軟辦法不頂用”的困境。

三、深化黨建引領(lǐng)“吹哨報(bào)到”改革的對(duì)策建議

（一）提高政治站位，以深化黨建引領(lǐng)為改革主干線

緊緊扭住黨建引領(lǐng)基層治理這條主線，充分發(fā)揮黨組織的政治優(yōu)勢(shì)、組織優(yōu)勢(shì)為基層治理提供核心驅(qū)動(dòng)力、強(qiáng)大整合力和堅(jiān)強(qiáng)保障力。基層黨組織是基層治理的“領(lǐng)頭雁”，要始終把基層黨組織放在基層治理的領(lǐng)導(dǎo)核心位置，發(fā)揮好黨領(lǐng)導(dǎo)全局、協(xié)調(diào)各方的作用，積極將社會(huì)多元、分散的資源要素納入到基層治理體系框架內(nèi)，正確處理好黨建引領(lǐng)與多元共治的關(guān)系，持續(xù)發(fā)揮黨建引領(lǐng)作用，構(gòu)建服務(wù)型黨組織，在基層治理過程中避免因黨組織大包大攬而出現(xiàn)黨進(jìn)民退現(xiàn)象，通過改善黨對(duì)基層工作的領(lǐng)導(dǎo)方式，回應(yīng)百姓訴求，踐行為人民服務(wù)宗旨，走好群眾路線，基層黨組織要善于把黨的主張通過社會(huì)協(xié)商等方式轉(zhuǎn)化為社區(qū)治理工作實(shí)踐，善于將組織意圖通過多元共治，轉(zhuǎn)換成各類組織參與治理，引導(dǎo)社會(huì)各界力量深度融入社區(qū)治理和服務(wù)，共商區(qū)域發(fā)展，共同服務(wù)百姓，共建社區(qū)家園。

（二）強(qiáng)化基層導(dǎo)向，以提高群眾滿意度為改革落腳點(diǎn)

國家領(lǐng)導(dǎo)人強(qiáng)調(diào)堅(jiān)持以人民為中心的思想，強(qiáng)調(diào)我們黨就是為人民服務(wù)的政黨，為民的事無小事，要把群眾關(guān)心的事和關(guān)系群眾切身利益的事辦好。[2]基層治理堅(jiān)持“民有所呼、我有所應(yīng)”，以基層群眾關(guān)心的問題為導(dǎo)向，有效回應(yīng)人民訴求，依托“12345”市民熱線和“北京昌平”APP問政平臺(tái)等，及時(shí)收集基層上報(bào)的問題和發(fā)現(xiàn)群眾反映強(qiáng)烈的難事，每月對(duì)區(qū)屬部門“12345”市民服務(wù)熱線辦理情況進(jìn)行綜合評(píng)分排名，倒逼職能部門擔(dān)當(dāng)作為、主動(dòng)治理。每月對(duì)社區(qū)（村）“12345”市民服務(wù)熱線辦理情況進(jìn)行綜合評(píng)分排名，對(duì)排名靠后的社區(qū)（村），鎮(zhèn)街黨工委要責(zé)成其立即整改，并深入一線調(diào)查核實(shí)，真實(shí)了解問題成因，尤其是對(duì)于一些高頻問題進(jìn)行綜合分析研判，明確各項(xiàng)問題訴求的責(zé)任主體，屬社區(qū)（村）職責(zé)范圍內(nèi)的由社區(qū)依托“五方共建”機(jī)制協(xié)調(diào)解決，鎮(zhèn)街職責(zé)范圍內(nèi)的由鎮(zhèn)街自行協(xié)調(diào)解決，鎮(zhèn)街職責(zé)范圍外的要及時(shí)運(yùn)用“吹哨報(bào)到”工作機(jī)制，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)相關(guān)職能部門辦理，并明確報(bào)到部門的責(zé)任、具體措施和辦理時(shí)限。

（三）依托數(shù)據(jù)管理，以提升城市精細(xì)化管理水平為改革風(fēng)向標(biāo)

隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式從粗放型增長轉(zhuǎn)向集約型增長，社會(huì)治理也需要從粗放型管理向精細(xì)化治理轉(zhuǎn)變。習(xí)近平總書記在北京考察時(shí)強(qiáng)調(diào)：“城市管理要像繡花一樣精細(xì)。越是超大城市，管理越要精細(xì)?！本?xì)化管理是指以構(gòu)建現(xiàn)代化的城市治理體系為核心、以數(shù)字化和智能化技術(shù)為手段，形成城市治理系統(tǒng)化和精細(xì)化的長效機(jī)制，從而實(shí)現(xiàn)城市各領(lǐng)域、各區(qū)域單元精確、高效、協(xié)同運(yùn)行。[3]大城市精細(xì)化管理需要全面、精準(zhǔn)、科學(xué)的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)作為支持，要做好這項(xiàng)工作需要掌握大量的數(shù)據(jù)信息，運(yùn)用數(shù)據(jù)進(jìn)行決策、管理、創(chuàng)新，只有掌握了大量數(shù)據(jù)信息，做到心中有“數(shù)”，工作才能更加符合實(shí)際、符合民意。通過運(yùn)用大數(shù)據(jù)技術(shù)為城市體檢，加強(qiáng)城市積淀，廣泛收集數(shù)據(jù)信息，運(yùn)用專業(yè)手段進(jìn)行加工制作，能夠幫助我們更好地弄清楚各方面情況，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)基于數(shù)據(jù)的科學(xué)決策、精準(zhǔn)治理，有效彌補(bǔ)工作中的不足，提高城市建設(shè)、社會(huì)治理和公共服務(wù)水平，打通城市基層治理的“神經(jīng)末梢”。

（四）聚集共治資源，以基層治理提質(zhì)增效為改革“牛鼻子”

全力構(gòu)建“一元多核”基層治理新體系，整合基層力量推動(dòng)多元對(duì)接，組織發(fā)動(dòng)基層黨支部和社區(qū)力量參與基層治理，深化“兩隊(duì)一星”工作機(jī)制，充實(shí)在職黨員心愿認(rèn)領(lǐng)隊(duì)、組團(tuán)服務(wù)隊(duì)伍，繼續(xù)推動(dòng)在職黨員回社區(qū)開展多種形式的志愿服務(wù)。健全社區(qū)“五方共建”工作機(jī)制，堅(jiān)持以社區(qū)黨組織為核心，引導(dǎo)黨支部、居委會(huì)、業(yè)委會(huì)、物業(yè)以及社會(huì)組織共建共治共享。發(fā)揮社區(qū)黨建協(xié)調(diào)委員會(huì)作用，定期組織社區(qū)兩委、居民代表、業(yè)委會(huì)委員、物業(yè)代表及社會(huì)組織代表共同發(fā)力，找準(zhǔn)群眾關(guān)心的熱點(diǎn)、難點(diǎn)問題，引導(dǎo)基層通過自主協(xié)商的方式?jīng)Q定解決基層社區(qū)事務(wù)。持續(xù)深化“回天有我”社會(huì)服務(wù)活動(dòng)，建立區(qū)級(jí)職能部門參與“回天有我”社會(huì)服務(wù)活動(dòng)長效機(jī)制，通過“部門列單、社區(qū)點(diǎn)單”模式，對(duì)接社區(qū)服務(wù)需求。搭建“回天有我”線上互動(dòng)平臺(tái)，動(dòng)員群眾積極參與“我看、我說、我做、我學(xué)習(xí)、我志愿”等模塊化活動(dòng)，開展線上“求計(jì)問策”。創(chuàng)建回天基層社會(huì)組織創(chuàng)新示范區(qū)，引進(jìn)培育社會(huì)組織，建立鎮(zhèn)街社會(huì)服務(wù)支持中心，組織社區(qū)八大員志愿服務(wù)隊(duì)，著力構(gòu)建區(qū)、鎮(zhèn)街、社區(qū)三級(jí)社會(huì)組織培育體系。