新時期基層環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法的問題及對策

徐州市賈汪環(huán)境監(jiān)測站 李樂溪

生態(tài)環(huán)境是關系黨的使命宗旨的重大政治問題，也是關系民生的重大社會問題，良好的生態(tài)環(huán)境是最普惠的民生福祉。環(huán)境執(zhí)法作為環(huán)境保護的重要組成部分，在環(huán)保工作中具有先鋒作用。在新時期、新形勢下，環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法正不斷變革更新，環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法也需要更加明確的工作方向，要用最嚴密、最嚴格的法治制度保持環(huán)境執(zhí)法高壓態(tài)勢，解決生態(tài)環(huán)境突出問題，守護我們的美麗家園。而基層環(huán)保部門對地方生態(tài)環(huán)境保護工作具有統(tǒng)一監(jiān)督管理的行政執(zhí)法主體資格、具有以自己名義執(zhí)行行政執(zhí)法活動、承擔相應法律責任的能力和權力，對提高基層環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法效能及權威性具有重要意義。

一、基層環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法的現(xiàn)狀及不足

我國生態(tài)文明建設和改革正處于關鍵時期，基層環(huán)境執(zhí)法工作是踐行習近平總書記生態(tài)文明思想最直接的落腳點。在打好污染防治攻堅戰(zhàn)的實踐當中，基層生態(tài)環(huán)境執(zhí)法隊伍擔當作為，發(fā)揮了重要作用，并積極探索形成了一套成熟經(jīng)驗和打法，但基層環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法在制度落實、監(jiān)督管理和能力水平等方面仍存在不足。

（一）基層環(huán)保部門主體責任難以落實

基層環(huán)保部門的工作缺乏積極性、能動性、科學性，在生態(tài)環(huán)境問題的處置上缺乏主動權、監(jiān)督力量，在履職過程中存在監(jiān)管空白，難以實現(xiàn)環(huán)保領域行政管理的創(chuàng)新。更有些工作難以向縱深推進，在基層環(huán)保部門的工作中也存在一些操作性難題，市縣兩級生態(tài)環(huán)境監(jiān)察、監(jiān)測等部門之間存在一定的協(xié)同溝通障礙。隨著行業(yè)數(shù)量增多、涉及范圍變廣、細化分類繁多等情況凸顯，需多行業(yè)主管部門協(xié)同配合，但各主管部門的認識還存在差異，共治意識不統(tǒng)一、信息交流不暢通，導致出現(xiàn)監(jiān)管的交叉和盲區(qū)，也缺乏有效的管理和指揮。再加上各部門之間相互推諉責任和義務，使執(zhí)法工作難度增大、難以推進，缺乏有效可行的協(xié)作機制。另一方面，基層執(zhí)法人員所承擔責任與掌握權力不匹配，按照“屬地管理”原則和“黨政同責，一崗雙責”的要求來看，基層政府環(huán)境執(zhí)法工作操作性不強，處罰力度較弱，在生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)垂直管理制度改革推行前，縣級生態(tài)環(huán)境分局以市級環(huán)保部門名義實施行政處罰存在成本高、效率低、不方便等問題。此外，基層的環(huán)境執(zhí)法在工作中有時會受到利益因素的影響，執(zhí)法人員難免會有所顧慮，導致環(huán)境執(zhí)法工作無法順利進行。也有些執(zhí)法人員政治站位不高、宗旨意識不強，不能依法履職盡責，甚至會對違法行為進行包庇和偏袒，成為地方企業(yè)的保護傘。

（二）基層執(zhí)法人員業(yè)務水平和能力素質(zhì)不足

目前環(huán)境執(zhí)法隊伍的力量和能力呈倒三角狀態(tài)，各基層環(huán)保部門普遍存在執(zhí)法人員業(yè)務水平不高、法律素養(yǎng)不足、環(huán)保裝備落后、先進監(jiān)測技術缺失等短板，執(zhí)法隊伍的整體素質(zhì)不能完全符合環(huán)境保護形勢和任務的要求，能夠全面掌握專業(yè)知識和法律知識的年輕干部更是缺乏?；鶎迎h(huán)境執(zhí)法人員在執(zhí)法過程中也存在執(zhí)法權限不足、責任不明、無法可依的情況，且在執(zhí)法工作中缺乏完善、標準、規(guī)范的執(zhí)法流程，對違法行為的取證及執(zhí)法文書的制作依然生疏，也缺乏提供技術支撐的先進儀器設備，這些都難以實現(xiàn)環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法的力度、對環(huán)境違法行為不能構成威懾力。近年來，新出臺、修訂的多部環(huán)保法律法規(guī)，省部級培訓范圍一般只達到市級，縣區(qū)級執(zhí)法人員很難有機會參加培訓學習，專業(yè)知識更新不及時，致使在執(zhí)法過程中難以熟練運用法律法規(guī)來判斷解決問題。另外，大多基層環(huán)境監(jiān)察部門還存在工作量和人員數(shù)量不匹配等問題。各種專項整治開展以來，各條線工作任務迅速增多，時間短、要求高，工作量與基層力量不匹配、執(zhí)法力量和能力薄弱，現(xiàn)有人員應對常規(guī)執(zhí)法任務已近極限，幾乎不可能符合各版塊“全覆蓋、全流程、專業(yè)強”的全面要求，嚴重制約了環(huán)境執(zhí)法工作的日常開展，新人補充亟待加強。

（三）執(zhí)法手段落后、執(zhí)法裝備不到位

環(huán)境保護的研究與探索是一門新型學科，環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法工作性質(zhì)特殊，且現(xiàn)代科技發(fā)展日新月異，執(zhí)法儀器不斷更新?lián)Q代，需要執(zhí)法人員具備掌握新科技的能力。在執(zhí)法中只有采用新型、先進的專業(yè)儀器和設備才能確保工作的準確性和時效性，才能為環(huán)境監(jiān)察工作提供強有力的支撐。這些都需要充沛的資金支持、扎實的專業(yè)知識、先進的儀器設備作為執(zhí)法工作的有效支撐，而在基層環(huán)保部門這些問題都處于劣勢。企業(yè)私設暗管偷排偷放、偽造篡改監(jiān)測數(shù)據(jù)、不正常使用污染防治設施等現(xiàn)象時有發(fā)生，同時，企業(yè)新老交替速度不斷加快、流動性強，環(huán)境執(zhí)法對象的數(shù)量呈上升趨勢，而基層環(huán)境執(zhí)法普遍存在裝備落后、設備數(shù)量不足現(xiàn)象，無法滿足日常監(jiān)察執(zhí)法需求，使調(diào)查、取證、查處難以得到有效保障。加之基層執(zhí)法缺少監(jiān)測技術支持單位，與第三方人員配合度低，使得監(jiān)察執(zhí)法的質(zhì)量變得較為低下。

（四）缺乏健全有效的工作機制

環(huán)境執(zhí)法工作機制建設是保障環(huán)境執(zhí)法工作有序開展的重要基礎。若想保證企業(yè)嚴格落實環(huán)保主體責任，離不開地方政府在環(huán)保監(jiān)管方面的強效措施，這就需要政府各部門明確職責分工、密切配合、協(xié)同推進環(huán)保工作。然而一些政府與環(huán)保部門之間仍然存在多頭管理、職能重疊、推諉責任的情況，有些地方政府在推進環(huán)境治理過程中依然浮于表面，考察和監(jiān)管沒有達到理想效果，這些現(xiàn)象都導致企業(yè)違法違規(guī)行為得不到有效監(jiān)督和管理。此外，環(huán)保系統(tǒng)各部門執(zhí)法不平衡、執(zhí)法覆蓋面不全面問題，也需要進一步加強和整合現(xiàn)有執(zhí)法力量，進一步加大執(zhí)法檢查的覆蓋密度，增強環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法的威懾力，督促企業(yè)依法落實主體責任。近年來，上級生態(tài)環(huán)境主管部門及紀檢部門不斷加大對屬地政府相關人員追責問責的力度，環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法一線的工作人員往往成為追責問責的首選。中央環(huán)保督查、省環(huán)保督查等，均有大量分管干部和執(zhí)法人員被問責。系統(tǒng)工作壓力大、職業(yè)榮譽感低，一線士氣較低落，解壓激勵措施不夠，挫傷了一線執(zhí)法人員的工作積極性。此外，有些環(huán)境執(zhí)法需要由環(huán)保部門牽頭，其他負有環(huán)保職責的部門進行配合，這些部門涵蓋了應急、司法、工信、城建、自然資源、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、市場監(jiān)管等多個部門，而與這些部門之間尚未形成有效合力，對環(huán)境執(zhí)法的標準難以達到協(xié)調(diào)統(tǒng)一。

二、新時期強化基層環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法效能的有效對策

新形勢下，環(huán)保系統(tǒng)垂直管理和生態(tài)環(huán)境保護綜合行政執(zhí)法等改革陸續(xù)到位，這將進一步暢通監(jiān)管體制機制、提高基層監(jiān)管執(zhí)法能力、形成目前最佳的環(huán)境執(zhí)法模式，這些都為做好基層環(huán)境執(zhí)法工作提供了有力的機制保障?；鶎迎h(huán)境執(zhí)法工作迎來了新的歷史機遇，在面對困難和挑戰(zhàn)的同時，基層環(huán)境執(zhí)法工作也要積極把握好有利條件和機遇，理順市縣兩級環(huán)保部門之間的關系，加強基層執(zhí)法隊伍建設，提高基層執(zhí)法隊伍素質(zhì)，進一步推動環(huán)境執(zhí)法工作規(guī)范、高效運行。對新時期新形勢下基層生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)改進執(zhí)法工作的點對策進行分析和探討，以期推動和促進基層環(huán)境執(zhí)法工作取得新的進展和突破。

（一）全面提高人員素質(zhì)，建立專業(yè)化執(zhí)法隊伍

優(yōu)化人員結(jié)構，招聘環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法人員應選擇具有法學類或生態(tài)環(huán)境相關專業(yè)學位的人員，并在新錄用時期在一線執(zhí)法崗位上鍛煉不少于半年，從源頭上確保環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法人員具備工作所需的專業(yè)知識和能力。定期組織政治理論、環(huán)保法律法規(guī)、上級文件等學習，保障理論培訓常態(tài)化，強化“執(zhí)法為民”理念；在做好理論培訓的同時注重業(yè)務培訓并行，通過對各種儀器設備的操作使用、執(zhí)法流程演練、環(huán)境違法案例等學習，將理論知識與執(zhí)法實踐有機結(jié)合。注重實戰(zhàn)演練，按照“全年、全員、全過程”的要求，建立執(zhí)法大練兵制度，鼓勵崗位練兵、實戰(zhàn)成才。定期組織執(zhí)法實戰(zhàn)演練，分行業(yè)開展現(xiàn)場模擬執(zhí)法，培養(yǎng)一批專業(yè)執(zhí)法能手。加強基層環(huán)境執(zhí)法的標準化和規(guī)范化，提高執(zhí)法人員水平和能力，建立一支熟練掌握環(huán)保法律法規(guī)、專業(yè)技術操作的專業(yè)環(huán)境執(zhí)法隊伍。

（二）完善制度化建設，推薦保障體系建設

協(xié)調(diào)處理好地方環(huán)保部門主體責任、相關行業(yè)主管部門分工縱橫關系，對各自環(huán)保責任加以明確，完善權責清單，持續(xù)貫徹落實環(huán)保一崗雙責及黨政同責，充分發(fā)揮人大代表、公眾參與、社會組織以及紀委監(jiān)委等的監(jiān)管作用，使環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法制度得到全面落實。上級環(huán)保部門需加強對地方環(huán)境執(zhí)法的業(yè)務指導、組織協(xié)調(diào)及考核評價，并從人員管理、工作流程、執(zhí)法裝備、信息化建設等方面發(fā)揮規(guī)范化示范和引領帶頭作用。地方環(huán)保部門需積極創(chuàng)新環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法模式，提高執(zhí)法效能，構建現(xiàn)代化環(huán)境治理體系。充分利用熱點互聯(lián)網(wǎng)技術，實現(xiàn)精準識別、精準執(zhí)法，在監(jiān)察執(zhí)法、環(huán)境監(jiān)測、污染源管控等方面構建監(jiān)管新模式。堅持執(zhí)法與監(jiān)測的協(xié)同常態(tài)化，在保證執(zhí)法取證及時到位的同時也要確保監(jiān)測數(shù)據(jù)準確、真實、全面，確保案卷報告形成過程合規(guī)可靠。由于新時期環(huán)境保護工作出現(xiàn)了新形勢、新特點，法律法規(guī)需要不斷完善，因此，地方政府應依據(jù)基層環(huán)境監(jiān)察現(xiàn)狀和人民群眾的需求，制定切實可行的地方條例，使基層環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法有法可依。另外，責任制、目標考核體系等都應該進一步規(guī)范和完善，還應該配套相應執(zhí)法監(jiān)察工作人員職業(yè)成長機制，形成長效執(zhí)法隊伍建設制度。建立立功表彰獎勵機制，對查辦大案要案、日常執(zhí)法、督導幫扶、重大活動保障等任務中盡職盡責、勇于擔當、成績突出的單位和個人予以記功表彰，積極爭取執(zhí)法人員津貼補貼，切實提高基層執(zhí)法人員工作熱情和積極性。

（三）提高裝備能力，提高智慧化管理水平

建立與智慧監(jiān)管、信息化遠程執(zhí)法、互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、人工智能等相適應的執(zhí)法網(wǎng)絡和執(zhí)法體系，充分利用各執(zhí)法監(jiān)管平臺及信息化手段，加快實現(xiàn)環(huán)境管理信息數(shù)據(jù)聯(lián)通共享，通過監(jiān)管平臺落實環(huán)境管理和防范措施，及時發(fā)現(xiàn)環(huán)境違法線索。充分利用無人機巡查、遙感、暗管探測儀、自動監(jiān)控、視頻監(jiān)控等技術手段開展非現(xiàn)場執(zhí)法檢查，加大遠程監(jiān)控巡視力度，確保查準、查細、查透。加速完成移動執(zhí)法系統(tǒng)建設和應用全覆蓋，實現(xiàn)移動執(zhí)法指揮調(diào)度、執(zhí)法檢查、案件辦理一體化。建立健全以移動執(zhí)法系統(tǒng)為核心的執(zhí)法信息化管理體系，與排污許可、建設項目管理等平臺互聯(lián)互通。提高裝備能力，加快配備適應新時期業(yè)務需要的先進裝備設備，重點補齊監(jiān)察監(jiān)測、預警預報、應急處置等短板，切實提高執(zhí)法精準性。

三、結(jié)束語

環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法工作任重道遠，地方環(huán)保部門需不斷深化對基層環(huán)境保護執(zhí)法的認識、創(chuàng)新執(zhí)法工作機制、探索監(jiān)管新模式，強化部門協(xié)調(diào)互助，打造高素質(zhì)執(zhí)法隊伍，提高基層環(huán)境保護執(zhí)法的深度與廣度?；鶎迎h(huán)境監(jiān)察執(zhí)法人員需轉(zhuǎn)變執(zhí)法理念，學習應用新技術新方法，強化自身綜合素質(zhì)，全方位提升環(huán)境監(jiān)察職能，提升服務企業(yè)質(zhì)量，切實提升基層環(huán)境監(jiān)管效能，打造基層規(guī)范化、專業(yè)化、現(xiàn)代化生態(tài)保護鐵軍。