中央生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察制度完善研究

江西理工大學(xué)法學(xué)院 楊峰

黨中央于2016年1月正式啟動(dòng)了中央環(huán)境保護(hù)督察。第一輪中央環(huán)境保護(hù)督察完成了對(duì)31個(gè)省（自治區(qū)、直轄市）和新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)的全覆蓋，及時(shí)發(fā)現(xiàn)并督促解決了各地區(qū)存在的一大批生態(tài)環(huán)境問題，有效促進(jìn)了各地生態(tài)環(huán)境質(zhì)量的顯著提升，得到人民群眾廣泛認(rèn)可，取得了較好的工作效果。本文從中央生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察制度內(nèi)容出發(fā)，研究分析制度運(yùn)行過程中面臨的困境，以期有助于生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察制度的貫徹落實(shí)。

一、中央生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察制度概述

（一）中央生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察制度內(nèi)涵

中央生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察制度（以下簡(jiǎn)稱中央環(huán)保督察制度）是黨中央、國務(wù)院在習(xí)近平生態(tài)文明思想指導(dǎo)下，以監(jiān)督監(jiān)察涉及環(huán)境保護(hù)的法律法規(guī)、政策文件等的制定、落實(shí)程度為目的，在新時(shí)期加快生態(tài)文明建設(shè)的重大舉措和制度創(chuàng)新。我國制定環(huán)境保護(hù)管理制度來保證環(huán)境保護(hù)工作的順利進(jìn)行，但在執(zhí)行過程中仍然有不少問題亟待完善，中央環(huán)保督察制度的出現(xiàn)就有效彌補(bǔ)了環(huán)境保護(hù)管理制度的不足之處。

（二）中央生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察的工作流程

《環(huán)境保護(hù)督察方案（試行）》（以下簡(jiǎn)稱“督察方案”）是早期指導(dǎo)中央環(huán)保督察的重要依據(jù)，要求各地黨委和政府必須將環(huán)境保護(hù)有關(guān)的法律、法規(guī)和政策執(zhí)行好，把各種環(huán)境保護(hù)政策和規(guī)定轉(zhuǎn)化為切實(shí)有效的措施，以實(shí)現(xiàn)環(huán)境保護(hù)預(yù)期目標(biāo)。在環(huán)保督察中，中央抽調(diào)專職檢查人員，派出各部門人員組成專項(xiàng)小組對(duì)各地進(jìn)行分階段的監(jiān)督檢查。黨的領(lǐng)導(dǎo)和公眾參與是中央環(huán)保督察始終堅(jiān)持的關(guān)鍵要素，這不僅是其他督察制度的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)，也是中央環(huán)保督察制度有效發(fā)揮作用的重要原因。

（三）中央生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察的主要內(nèi)容

環(huán)保督察工作將政策落實(shí)、法規(guī)執(zhí)行、解決問題等情況作為監(jiān)督和檢查的主要內(nèi)容，在一定程度上推動(dòng)地方政府環(huán)境保護(hù)和推動(dòng)生態(tài)文明建設(shè)[1]。首先，環(huán)境保護(hù)督察始終以發(fā)現(xiàn)問題、解決問題為原則，重點(diǎn)關(guān)注公眾關(guān)注度高、社會(huì)影響大、環(huán)境污染嚴(yán)重的問題；其次，將環(huán)境問題突出、人民群眾關(guān)注度高的地方作為開展專項(xiàng)督查的重點(diǎn)目標(biāo)。

督查方式根據(jù)督查對(duì)象的不同采取不同方式展開，省級(jí)層面的督查主要采取會(huì)議座談、約談主要領(lǐng)導(dǎo)同志、部門問詢等；市縣層面的督查主要以現(xiàn)場(chǎng)走訪、檔案抽檢、個(gè)別談話等手段。另外，督察組進(jìn)駐地方以后也會(huì)公布聯(lián)系方式，通過互聯(lián)網(wǎng)、郵件、電話等渠道供公眾反映問題，督查結(jié)果會(huì)及時(shí)對(duì)外公布。

二、中央生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察的實(shí)踐困境

（一）法治依據(jù)缺乏銜接

《環(huán)境保護(hù)法》中有關(guān)環(huán)境保護(hù)督察制度的條文都規(guī)定得比較原則，沒有對(duì)督察工作進(jìn)行細(xì)節(jié)性描述，可操作性并不強(qiáng)。實(shí)踐過程中，督察組和各地黨委政府還是主要以中央辦公廳和國務(wù)院辦公廳聯(lián)合下發(fā)的《督察方案(試行)》《督察工作規(guī)定》為準(zhǔn)。對(duì)于環(huán)保督查過程中查實(shí)的相關(guān)責(zé)任人的責(zé)任追究，主要根據(jù)黨內(nèi)法規(guī)和黨內(nèi)規(guī)范性文件對(duì)其違紀(jì)違規(guī)行為進(jìn)行查處。針對(duì)國家法相對(duì)滯后的特性，黨內(nèi)法規(guī)有利于解決社會(huì)發(fā)展進(jìn)程中的新問題，能夠使國家治理水平得到提升。由于黨內(nèi)法規(guī)因其針對(duì)的是黨組織和黨員，因此在效力范圍和國家強(qiáng)制力上都小于國家法律，還不能替代國家法律在治國理政中的作用。在環(huán)保督察問責(zé)過程中，黨內(nèi)法規(guī)和國家法律在對(duì)非黨員領(lǐng)導(dǎo)干部和工作人員責(zé)任追究上產(chǎn)生重疊，亟須采取相關(guān)舉措使黨內(nèi)法規(guī)和國家法律銜接起來，更好更有效地支持環(huán)境保護(hù)督察工作，推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)[2]。

（二）督察過程中公眾參與不足

環(huán)境保護(hù)督察的整改過程中公眾參與也是必不可少的監(jiān)督手段。但是在實(shí)際貫徹執(zhí)行過程中，還有許多工作要做，主要有以下問題：

首先，信息公開有待加強(qiáng)?！抖讲旃ぷ饕?guī)定》中對(duì)信息公開的規(guī)定比較籠統(tǒng)，哪些信息應(yīng)該公開，需要通過什么程序，未公開信息應(yīng)該承擔(dān)何種責(zé)任都沒有進(jìn)行詳細(xì)規(guī)定。由于法律法規(guī)中沒有對(duì)信息公開的途徑、內(nèi)容進(jìn)行詳細(xì)規(guī)定，實(shí)際執(zhí)行過程中信息公開的方式五花八門；其次，缺乏參與渠道。環(huán)境治理要接受公眾監(jiān)督，就需要提供參與的渠道和手段，使公眾能夠全流程地對(duì)整改工作進(jìn)行全方位監(jiān)督。在實(shí)際操作中，督察組受理公眾舉報(bào)后，整理匯總確定案件事實(shí)后轉(zhuǎn)送地方政府進(jìn)行處理，地方政府整改落實(shí)的結(jié)果對(duì)督察組進(jìn)行反饋，但卻不會(huì)通知舉報(bào)人[3]。

（三）督察問責(zé)機(jī)制亟待補(bǔ)強(qiáng)

當(dāng)前環(huán)保督察制度中關(guān)于督察問責(zé)的民主性缺乏、程序性規(guī)定不足、穩(wěn)定性不夠，導(dǎo)致實(shí)施過程中問責(zé)效果不理想[4]。政府權(quán)力越大，承擔(dān)的責(zé)任和義務(wù)就越多，為了實(shí)現(xiàn)法治社會(huì)的目標(biāo)，就需要提前對(duì)政府濫用權(quán)力所帶來的風(fēng)險(xiǎn)作出必要的準(zhǔn)備。正因如此，在依法治國的背景下，有必要提前以法律法規(guī)的形式對(duì)行政主體不當(dāng)行為所要承擔(dān)的責(zé)任進(jìn)行明確。特別是對(duì)承擔(dān)何種責(zé)任，哪些情況會(huì)被問責(zé)，追責(zé)的程序是否明確等方面要有法可依。以規(guī)范的視角分析，我國環(huán)保督查問責(zé)程序需要從便于執(zhí)行和規(guī)范明確的角度制定相應(yīng)的規(guī)定。

三、完善中央生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察制度的相關(guān)對(duì)策

（一）完善環(huán)境保護(hù)督察法治依據(jù)

正如前文所提到的，環(huán)保督察工作從接受舉報(bào)到問責(zé)處理所參照的依據(jù)大多為黨內(nèi)規(guī)范性文件，少部分為黨政聯(lián)合規(guī)范性文件，但效率位階較低、內(nèi)容不明確是規(guī)范性文件的弱點(diǎn)。在第一輪環(huán)保督察過程中就出現(xiàn)了很多困難，如黨委政府在環(huán)境保護(hù)中權(quán)力和職責(zé)不明確、消極執(zhí)行環(huán)保政策、瞞報(bào)甚至不報(bào)環(huán)境問題等情況，導(dǎo)致環(huán)境整治的進(jìn)度緩慢。環(huán)保督察依據(jù)的法律法規(guī)也沒有形成完整體系，相關(guān)法律法規(guī)散落于各處。正因如此，要實(shí)現(xiàn)環(huán)保督察法治化，需要制定黨內(nèi)法規(guī)或者行政法規(guī)等效力位階高的法律規(guī)范，逐漸完善環(huán)保督察法律體系，以此化解規(guī)范性文件實(shí)施過程中產(chǎn)生的諸多問題[5]。以黨內(nèi)法規(guī)為基礎(chǔ)，加快制定相關(guān)國家法律，形成體系完整的環(huán)境保護(hù)法律體系，真正實(shí)現(xiàn)環(huán)保督察制度法治化。

（二）強(qiáng)化公眾參與機(jī)制

實(shí)現(xiàn)信息公開透明化，必須做到信息公開主體確定，督察信息范圍明確，信息公開渠道廣泛。首先，制定專門條款。根據(jù)現(xiàn)有信息公開的法律法規(guī)，以生態(tài)環(huán)境部制定部門規(guī)章或者在現(xiàn)有環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)下增加專項(xiàng)條款的方式，對(duì)信息公開所涉及的因素進(jìn)行全面規(guī)定。特別是，信息公開的范圍不宜太小，不利于公眾進(jìn)行監(jiān)督；其次，拓寬公眾參與環(huán)保督察的途徑。通過單獨(dú)或集中回訪、環(huán)保督察聽證、會(huì)議討論等形式，廣泛接收公眾對(duì)于環(huán)保督察活動(dòng)的意見建議；最后，積極發(fā)揮環(huán)保社會(huì)組織的作用，督察組在信息收集、政策宣傳、整改監(jiān)督方面加強(qiáng)與環(huán)保社會(huì)組織的聯(lián)系，不僅能節(jié)約督察組的人力物力，還能實(shí)現(xiàn)兩者之間的良性互動(dòng)，同時(shí)也便于公眾參與環(huán)保督察工作。

（三）健全環(huán)保督查問責(zé)機(jī)制

首先，明確適用的法律依據(jù)。黨內(nèi)法規(guī)和國家法律中都有關(guān)于問責(zé)對(duì)象的規(guī)定，但兩者在非黨員身份的領(lǐng)導(dǎo)干部和工作人員上的規(guī)定存在交叉。黨規(guī)黨紀(jì)嚴(yán)于國家法律，黨員干部不僅要帶頭遵守國家法律，還要對(duì)照黨規(guī)黨紀(jì)從嚴(yán)要求自己，以身作則；其次，發(fā)揮異體問責(zé)的作用。權(quán)力行使公開化是異體問責(zé)的前提條件，權(quán)力行使公開化、權(quán)力清單透明化，接收社會(huì)公眾監(jiān)督[6]。因此，督察組在工作過程中的事項(xiàng)必須記錄在案，做到有案可查，督察報(bào)告及時(shí)向上反饋。明確督察報(bào)告中信息公開的范圍，涉及國家秘密和軍事機(jī)密的不得公開。其次，完善責(zé)任承擔(dān)方式。當(dāng)前，環(huán)保督察問責(zé)以黨內(nèi)法規(guī)追究領(lǐng)導(dǎo)干部為主，多以黨紀(jì)、政紀(jì)處分作為責(zé)任承擔(dān)方式，責(zé)任承擔(dān)方式偏少。問責(zé)過程中應(yīng)當(dāng)根據(jù)問責(zé)對(duì)象的具體行為明確問責(zé)對(duì)象所要承擔(dān)責(zé)任的方式，將法律責(zé)任、政治責(zé)任、行政責(zé)任、道德責(zé)任區(qū)分開來。

相關(guān)鏈接

生態(tài)環(huán)境（ecological environment），即是“由生態(tài)關(guān)系組成的環(huán)境”的簡(jiǎn)稱，是指與人類密切相關(guān)的，影響人類生活和生產(chǎn)活動(dòng)的各種自然（包括人工干預(yù)下形成的第二自然）力量（物質(zhì)和能量）或作用的總和。

生態(tài)環(huán)境是指影響人類生存與發(fā)展的水資源、土地資源、生物資源以及氣候資源數(shù)量與質(zhì)量的總稱，是關(guān)系到社會(huì)和經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展的復(fù)合生態(tài)系統(tǒng)。生態(tài)環(huán)境問題是指人類為其自身生存和發(fā)展，在利用和改造自然的過程中，對(duì)自然環(huán)境破壞和污染所產(chǎn)生的危害人類生存的各種負(fù)反饋效應(yīng)。

生態(tài)是指生物（原核生物、原生生物、動(dòng)物、真菌、植物五大類）之間和生物與周圍環(huán)境之間的相互聯(lián)系、相互作用。當(dāng)代環(huán)境概念泛指地理環(huán)境，是圍繞人類的自然現(xiàn)象總體，可分為自然環(huán)境、經(jīng)濟(jì)環(huán)境和社會(huì)文化環(huán)境。當(dāng)代環(huán)境科學(xué)是研究環(huán)境及其與人類的相互關(guān)系的綜合性科學(xué)。生態(tài)與環(huán)境雖然是兩個(gè)相對(duì)獨(dú)立的概念，但兩者又緊密聯(lián)系、“水乳交融”、相互交織，因而出現(xiàn)了“生態(tài)環(huán)境”這個(gè)新概念。它是指生物及其生存繁衍的各種自然因素、條件的總和，是一個(gè)大系統(tǒng)，是由生態(tài)系統(tǒng)和環(huán)境系統(tǒng)中的各個(gè)“元素”共同組成。