城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地管理探討

京山市土地整理中心 閔愛(ài)軍

具體來(lái)說(shuō)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地與城鎮(zhèn)建設(shè)用地之間的矛盾日益尖銳，已經(jīng)形成了兩種較為極端的形態(tài)，且這兩種形態(tài)的矛盾正在日益加劇。一方面基于城鎮(zhèn)的快速發(fā)展，城鎮(zhèn)對(duì)建設(shè)用地的需求量更大，當(dāng)前所持有的土地資源正在逐步減少；而另一方面同樣是基于城鎮(zhèn)的快速發(fā)展，有越來(lái)越多的農(nóng)村人口遷向城鎮(zhèn)，由此導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)出現(xiàn)了較多的閑置土地[1]?；谶@一種日益矛盾的問(wèn)題，如何協(xié)調(diào)落實(shí)好鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地管理工作就變得尤為關(guān)鍵，必須科學(xué)地運(yùn)用增減掛鉤這一土地管理手段。

一、城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地管理模式

從當(dāng)前對(duì)城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地管理工作來(lái)看，最主要的管理模式有四種，即社區(qū)化、整村搬遷、遷村并點(diǎn)、縮村填實(shí)，均有較好的運(yùn)用效果。

（一）社區(qū)化

社區(qū)化這一管理模式的使用有著明確的界定，主要運(yùn)用在兩種場(chǎng)景中，一種是沿海地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平高的“城中村”；另外一種是經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平低的城郊接合部。在社區(qū)化管理的模式下，城鎮(zhèn)化建設(shè)時(shí)會(huì)將所征用的農(nóng)村建設(shè)土地用來(lái)建設(shè)其他性質(zhì)的建筑物，比如會(huì)建設(shè)集中式公寓樓房，也可以考慮建造農(nóng)業(yè)生產(chǎn)設(shè)施。在運(yùn)用社區(qū)化這一管理模式時(shí)，既有明顯的優(yōu)勢(shì)也存在一定的局限性，在優(yōu)勢(shì)方面，社區(qū)化可以有效地完成大規(guī)模的鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)劃，而在局限性方面，社區(qū)化管理模式需要投入較多的資金，且若是未能做好協(xié)調(diào)管理工作，后續(xù)還會(huì)引發(fā)土地所有權(quán)糾紛問(wèn)題，這對(duì)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地管理工作的有效開(kāi)展較為不利。

（二）整村搬遷

整村搬遷是指將原有村莊居民全部轉(zhuǎn)移至發(fā)達(dá)地區(qū)，以此來(lái)完成整體遷移的目標(biāo)。通常情況下在運(yùn)用整村搬遷這一管理模式時(shí)，表明原有的村莊已經(jīng)無(wú)法繼續(xù)居住，正常的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動(dòng)與日常生活無(wú)法有效開(kāi)展。因此，可以知曉整村搬遷實(shí)施的一些基礎(chǔ)性條件，一是原有村莊經(jīng)歷過(guò)自然災(zāi)害，或者本身便存在較為嚴(yán)重的災(zāi)害隱患；二是原有村莊的日常生活條件較差，無(wú)法為村民提供生活所必需的條件；三是原有村莊只有老年人群居住，且村莊長(zhǎng)年失修。

（三）遷村并點(diǎn)

目前來(lái)看，遷村并點(diǎn)非常適合應(yīng)用在大量住宅閑置的農(nóng)村地區(qū)。通常情況下這一類(lèi)農(nóng)村地區(qū)現(xiàn)有的居民數(shù)量較少，大部分已經(jīng)遷向城鎮(zhèn)，在這種情況下，會(huì)有較多的土地資源被閑置，存在嚴(yán)重的土地資源浪費(fèi)問(wèn)題。在運(yùn)用遷村并點(diǎn)這一方式時(shí)，需要將散戶居民全部遷移到集中區(qū)域，可以是中心村，也可以是城鎮(zhèn)，而后再去對(duì)閑置出的土地資源開(kāi)展復(fù)墾再利用的增減掛鉤。在運(yùn)用遷村并點(diǎn)這一管理模式時(shí)，需要滿足三點(diǎn)要求:一是中心村或城鎮(zhèn)均必須有較為良好的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)，且可以承載較多的勞動(dòng)力；二是被集中的散戶村莊周邊必須有一些較為富裕的村莊，有較好的經(jīng)濟(jì)能力；三是村莊內(nèi)的居民均有著整治意愿，能參與到城鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃工作中。

（四）縮村填實(shí)

在運(yùn)用縮村填實(shí)這一管理模式時(shí)，需要對(duì)原有村莊的占地面積做重新的規(guī)劃，規(guī)劃的重點(diǎn)對(duì)象是危舊房、閑置住宅、污染地、廢棄地、公共設(shè)施用地。在此基礎(chǔ)上可以將原有村莊的土地資源劃分為兩個(gè)部分，一是居住用地；二是復(fù)墾種植用地。這樣可以最大限度地為農(nóng)村發(fā)展奠定基礎(chǔ)，創(chuàng)造新的發(fā)展活力?？偟膩?lái)說(shuō)，在運(yùn)用縮村填實(shí)這一模式來(lái)開(kāi)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地管理時(shí)，需要滿足兩項(xiàng)基礎(chǔ)性條件:一是原有村莊有著良好的地理位置，且村莊內(nèi)有較多的舊房、空房、危房和廢棄房；二是存在較多的一戶多住宅問(wèn)題，并且原始村莊有著較大的占地面積。

二、城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地管理問(wèn)題

（一）資金投入量不足

按照現(xiàn)行的增減掛鉤項(xiàng)目規(guī)定來(lái)說(shuō)，土地增減掛鉤的費(fèi)用最低標(biāo)準(zhǔn)為10-20萬(wàn)元。另外，增減掛鉤項(xiàng)目在開(kāi)展時(shí)所依賴(lài)的費(fèi)用來(lái)源單一，且具有唯一性，均是來(lái)源于政府撥款。因此，在實(shí)際開(kāi)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地管理工作時(shí)，難免會(huì)遇到資金投入不足的問(wèn)題。若是本地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較低，則10-20萬(wàn)元的規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)較為足夠，可以滿足需求，但若是地區(qū)有著較高的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，則10-20萬(wàn)元的費(fèi)用往往無(wú)法確保鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地管理的有效開(kāi)展，首先在舊房補(bǔ)償方面就無(wú)法達(dá)到需求。

（二）產(chǎn)權(quán)與利益分配問(wèn)題

隨著近年來(lái)城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地管理工作的開(kāi)展范圍更大，面臨的挑戰(zhàn)也更多，這加大了鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地管理工作的難度。另外，現(xiàn)行的增減掛鉤制度還不盡完善，在實(shí)踐運(yùn)用時(shí)會(huì)存在一定的矛盾，比如會(huì)引發(fā)產(chǎn)權(quán)與利益分配問(wèn)題，一些嚴(yán)重性的土地糾紛問(wèn)題會(huì)導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地管理工作無(wú)法開(kāi)展，繼而對(duì)城鎮(zhèn)化進(jìn)程造成阻礙作用。

三、城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地管理要點(diǎn)與措施

（一）落實(shí)土地增減掛鉤指標(biāo)有償使用費(fèi)

針對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地管理中所存在的資金不足問(wèn)題，要始終圍繞著我們現(xiàn)行的土地增減掛鉤制度，嚴(yán)格按照規(guī)范去多方位解決資金問(wèn)題?？偟膩?lái)說(shuō)，在解決資金投入不足這一問(wèn)題時(shí)，需要重點(diǎn)做好以下方面的工作:

1.健全補(bǔ)償制度

在落實(shí)土地增減掛鉤指標(biāo)有償使用費(fèi)中，首先要解決的便是補(bǔ)償問(wèn)題，確保補(bǔ)償合理科學(xué)，這要求在制定補(bǔ)償制度時(shí)要對(duì)多個(gè)方面的因素做一個(gè)考量，以此來(lái)確定出明確的補(bǔ)償原則?？偟膩?lái)說(shuō)，在健全補(bǔ)償制度時(shí)，要重點(diǎn)遵循三點(diǎn)原則，一是保護(hù)公共利益原則；二是補(bǔ)償大于損失原則；三是補(bǔ)償費(fèi)用不能低于當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展水平[2]。

在保護(hù)公共利益原則上，鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地管理工作會(huì)涉及每一個(gè)人的私人利益，勢(shì)必會(huì)犧牲個(gè)人利益，因而只有當(dāng)確定公共利益可以絕對(duì)大于個(gè)人利益時(shí)，才可以進(jìn)行比如拆除這一類(lèi)的土地管理工作。在補(bǔ)償大于損失原則上，原有村莊是村民居住多年的環(huán)境，已經(jīng)成為村民生活中不可分割的重要組成，若是要進(jìn)行拆遷則會(huì)損失村民很多的顯性利益與隱性利益。比如當(dāng)進(jìn)行拆遷時(shí)，不僅拆除了村民多年生活的環(huán)境，而且也改變了村民的生活環(huán)境。基于此，在確定補(bǔ)償費(fèi)用時(shí)，應(yīng)保證補(bǔ)償費(fèi)用大于損失費(fèi)用，只有這樣才可以最大限度地平衡個(gè)人利益與公共利益，減少矛盾的出現(xiàn)。在補(bǔ)償費(fèi)用不能低于當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展水平這一原則上，要嚴(yán)格按照當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展水平來(lái)確定補(bǔ)償費(fèi)用，不能使用統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)來(lái)對(duì)落后地區(qū)和發(fā)達(dá)地區(qū)進(jìn)行補(bǔ)償，要始終遵循因地制宜的原則，以此保護(hù)雙方的利益[3]。

2.執(zhí)行多元化征地補(bǔ)償機(jī)制

在以往開(kāi)展土地增減掛鉤管理工作時(shí)，存在著一種特定的機(jī)制，即將補(bǔ)償費(fèi)用一次性結(jié)清，雖然這一種方式可以很好地幫助農(nóng)民解決生活保障，大大避免了后續(xù)補(bǔ)償款的糾紛問(wèn)題，但是也存在著一些問(wèn)題，比如會(huì)增加城鎮(zhèn)化成本，不利于后續(xù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地管理工作的有效開(kāi)展。為此，應(yīng)積極完善補(bǔ)償機(jī)制，努力讓補(bǔ)償機(jī)制朝著多元化方向發(fā)展?？偟膩?lái)說(shuō)，可以嘗試使用三種方式:一是對(duì)于被征收住宅的農(nóng)戶來(lái)說(shuō)，可以考慮先向其提供住房地，若是不同意則可以進(jìn)行經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償。二是當(dāng)被征收人是未成年居民時(shí)，則可以向其進(jìn)行生活費(fèi)補(bǔ)償；若被征收人年齡在60周歲以上，則可以逐月發(fā)放補(bǔ)償金，而對(duì)大于16周歲與小于60周歲的農(nóng)戶可以提供兩種補(bǔ)償方式，一種是將補(bǔ)償費(fèi)用轉(zhuǎn)換為職工養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)年限；另外一種是可以將補(bǔ)償費(fèi)用轉(zhuǎn)換為城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)用。三是可以向被征收人提供所需要的就業(yè)機(jī)會(huì)與就業(yè)指導(dǎo)，對(duì)于有勞動(dòng)能力的農(nóng)戶來(lái)說(shuō)，可以提供《就業(yè)失業(yè)登記證》，并滿足戶籍要求的農(nóng)戶納入到人社服務(wù)機(jī)構(gòu)的日常服務(wù)對(duì)象，并在后續(xù)進(jìn)行針對(duì)性的就業(yè)指導(dǎo)。除此之外，對(duì)于失業(yè)期間的農(nóng)戶需要按標(biāo)準(zhǔn)提供失業(yè)補(bǔ)助。

（二）應(yīng)對(duì)產(chǎn)權(quán)與利益分配問(wèn)題的措施

針對(duì)產(chǎn)權(quán)與利益分配問(wèn)題，要成立土地綜合整治項(xiàng)目小組，對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地管理所涉及的所有內(nèi)容做好專(zhuān)項(xiàng)管理，比如土地勘測(cè)、地質(zhì)評(píng)估、安置費(fèi)補(bǔ)助等。要采取兩種工作模式，一是上下聯(lián)動(dòng)，落實(shí)縱向監(jiān)管工作。具體來(lái)說(shuō)，要將公安部門(mén)、紀(jì)檢部門(mén)、市政部門(mén)等相關(guān)部門(mén)聯(lián)系起來(lái)，共同開(kāi)展土地管理工作[4]。二是橫向聯(lián)合，比如在與紀(jì)檢部門(mén)聯(lián)合時(shí)，要對(duì)參與鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地管理工作的人員開(kāi)展監(jiān)督管理，確保各項(xiàng)工作的規(guī)范性與科學(xué)性。

（三）復(fù)墾耕地質(zhì)量問(wèn)題的應(yīng)對(duì)

復(fù)墾耕地質(zhì)量問(wèn)題的發(fā)生原因具有多樣性，且這一問(wèn)題所導(dǎo)致的后果較為嚴(yán)重，后續(xù)只能最大限度地去提升復(fù)墾耕地質(zhì)量，但往往無(wú)法實(shí)現(xiàn)最佳的效果。具體來(lái)說(shuō)，當(dāng)開(kāi)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地管理工作時(shí)，若是存在前期規(guī)劃工作不到位，且土地增減掛鉤部門(mén)過(guò)于注重城鎮(zhèn)化建設(shè)時(shí)，均會(huì)不同程度的導(dǎo)致復(fù)墾耕地質(zhì)量不佳，比如相關(guān)的職能部門(mén)沒(méi)有對(duì)復(fù)墾耕地的水源、土壤、土質(zhì)開(kāi)展全面的勘察，存在工作不到位的問(wèn)題，后續(xù)則會(huì)發(fā)現(xiàn)沒(méi)有可耕作的表土層，耕地復(fù)墾工作無(wú)法完成。

基于復(fù)墾耕地質(zhì)量問(wèn)題的嚴(yán)重性，需要重點(diǎn)從技術(shù)層面上去著手，比如要進(jìn)行保水層建造，利用灌水耕耙細(xì)整，沉實(shí)松土層，以此最大限度的來(lái)肥沃土地，且在后續(xù)的管理中，可以向耕地中加入農(nóng)家肥，進(jìn)一步提升耕地質(zhì)量。

四、結(jié)束語(yǔ)

在城鎮(zhèn)化快速發(fā)展的過(guò)程中，城鎮(zhèn)對(duì)土地資源的需求量更大，但同時(shí)也有較多的農(nóng)村住宅基地被大量閑置，這不利于土地資源的高效利用?；谶@一問(wèn)題，必須積極做好鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地管理工作，發(fā)揮出鄉(xiāng)鎮(zhèn)國(guó)土資源管理工作的優(yōu)勢(shì)，努力將被閑置的土地資源利用起來(lái)，并促使這些閑置的土地資源可以與土地增減掛鉤聯(lián)系起來(lái)。