生態(tài)環(huán)境損害修復(fù)政府先行支出費用追償

蘇州大學(xué) 陸望

一、問題的提出——以常外毒地案為例

（一）案情介紹

2018年底江蘇省高院公開宣判常外毒地案二審判決，本案是工業(yè)場地污染引發(fā)的環(huán)境污染民事公益訴訟案件，三被告在生產(chǎn)過程中對某地塊造成嚴重污染，被告廠址搬遷后，常州市政府開展了污染治理，經(jīng)修復(fù)該地塊修復(fù)后已達到作為公共綠地的標(biāo)準(zhǔn)，但防控修復(fù)體系仍將持續(xù)到2036年以后以保證該地塊和周邊敏感人群環(huán)境健康安全，原告請求判決被告承擔(dān)政府支出的修復(fù)費用。

（二）爭議焦點反映出的制度問題

法院的裁判嚴格執(zhí)行了法律規(guī)定，但同時也反映出相關(guān)制度的缺失。判決中明確說明，政府組織實施風(fēng)險管控和污染修復(fù)的行為與排污企業(yè)承擔(dān)環(huán)境侵權(quán)責(zé)任并無沖突，但法院認為，不能通過環(huán)境公益訴訟代替政府主張已經(jīng)支出的修復(fù)費用。環(huán)境公益訴訟的目的在于保護社會公共環(huán)境利益，在本案中主要體現(xiàn)為修復(fù)受污染的環(huán)境以及控制污染擴散的風(fēng)險，地方政府支出的修復(fù)費用是否由污染者承擔(dān)與保護環(huán)境公共利益沒有直接關(guān)系，故而不能成為環(huán)境公益訴訟討論的對象。

在實踐中不乏這樣的問題，為維護公共利益，地方政府先行支出了一筆治污資金，根據(jù)污染者負擔(dān)的原則，這筆費用理應(yīng)由污染者承擔(dān)，但出于地區(qū)本位、追求經(jīng)濟發(fā)展甚至權(quán)力尋租等各種因素的考量，地方政府往往不會向排污企業(yè)主張這筆治污費用。在這樣的情況下，筆者的觀點與判決一致，認為環(huán)保組織和檢察機關(guān)雖能在環(huán)境民事公益訴訟中主張由排污企業(yè)承擔(dān)生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任，但并不能要求排污企業(yè)承擔(dān)政府已經(jīng)先行支付的治污費用。這是因為就國家權(quán)力配置而言，應(yīng)當(dāng)由環(huán)境行政主導(dǎo)環(huán)境公共利益的保護，環(huán)境民事公益訴訟的過度強化，容易導(dǎo)致司法權(quán)超越其職權(quán)范圍，對行政權(quán)造成不當(dāng)干涉，最終損害行政權(quán)與司法權(quán)之間的分工與平衡。但如果政府無正當(dāng)理由放棄主張這筆費用，不僅有悖損害擔(dān)責(zé)原則，同時也損害了公共利益，此時如何保證該筆費用得到追償呢？

二、追償方案的制定與可行性分析

政府先行支出的治污資金包括兩部分，一部分針對污染，是為清除污染和修復(fù)的費用；另一部分針對生態(tài)環(huán)境損害救濟，是為無法修復(fù)情形下的生態(tài)環(huán)境功能永久性損害造成的損失、生態(tài)環(huán)境修復(fù)期間服務(wù)功能的損失，以及生態(tài)環(huán)境損害賠償調(diào)查、鑒定評估等合理費用。為了解決上述生態(tài)環(huán)境損害政府先行支出費用的追償?shù)膯栴}，促進政府依法運用行政強制手段、積極啟動生態(tài)環(huán)境損害賠償制度、追究排污企業(yè)的生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任，下面將根據(jù)費用類型為這筆費用分別制定追償方案，并探究其可行性。

（一）清除污染和修復(fù)的費用——代履行

環(huán)境行政執(zhí)法的手段有兩種，分別是行政命令和代履行。根據(jù)《行政強制法》以及各污染防治單行法的規(guī)定，環(huán)境保護主管部門可以作出責(zé)令行為人限期治理或恢復(fù)的行政命令；在違法者拒絕治理或者沒有治理能力的情況下適用代履行的強制執(zhí)行方式，指定具備治理能力的人代為治理，所需費用由違法者承擔(dān)。問題中涉及政府先行支出的費用中清除污染和修復(fù)的部分，應(yīng)當(dāng)適用代履行的規(guī)定進而追償。

然而，《行政強制法》僅規(guī)定代履行的費用由違法者承擔(dān)，沒有明確費用收繳的方式、費用追償?shù)谋Ｕ洗胧┑燃毠?jié)，環(huán)境代履行的費用往往十分高昂，如果不解決代履行費用的問題，明確誰來墊付這筆費用以及如何保障這筆費用得到追償?shù)南嚓P(guān)規(guī)定，不僅會導(dǎo)致政府墊付代履行費用后得不到追償，進而有悖于污染者負擔(dān)原則，甚至可能導(dǎo)致行政機關(guān)不依法實施代履行措施，最終損害公共利益。

（二）生態(tài)環(huán)境損害救濟費用——索賠制度

問題中涉及的費用除了清除污染和修復(fù)的部分外，還包括以下幾部分不能為行政強制措施救濟的費用需要另辟他徑：第一，期間損害，行政命令僅包含基本修復(fù)，不能要求補償修復(fù)期間服務(wù)功能的損失；第二，在無法修復(fù)的情況下，行政命令不能要求污染者承擔(dān)生態(tài)環(huán)境功能永久性損害造成的損失，只能由國家公權(quán)力統(tǒng)籌安排實施其他間接彌補的措施；第三，調(diào)查取證是修復(fù)的前提，但花費之高昂甚至超過修復(fù)費用，應(yīng)由造成生態(tài)環(huán)境損害的當(dāng)事人承擔(dān)。

2018年出臺的《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革方案》（下稱《改革方案》）在全國范圍內(nèi)試行生態(tài)環(huán)境損害賠償制度，上述費用可適用此制度追償。然而，缺乏司法監(jiān)督可能導(dǎo)致地方政府不積極啟動該制度。官方解讀認為該制度“是彌補制度缺失的需要……在自然資源受到損害后，現(xiàn)有制度中缺乏具體索賠主體的規(guī)定”，也就是說，政府索賠權(quán)是基于所有權(quán)的一種侵權(quán)損害賠償請求權(quán)，并非履行環(huán)境保護監(jiān)督管理職責(zé)的行為，因而不能成為司法監(jiān)督的對象。另外，根據(jù)《最高人民法院關(guān)于審理生態(tài)環(huán)境損害賠償案件的若干規(guī)定(試行)》，政府“可以作為原告提起生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟”，也就是說政府有權(quán)利選擇是否提起訴訟，不提起也是合法的。

三、保障政府先行支出費用得到追償?shù)慕ㄗh

筆者認為，以上兩個方案的問題都可以通過重新厘定生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的定位來解決。如果將政府的生態(tài)環(huán)境損害賠償行為定性為政府履行環(huán)境保護職責(zé)的行為，是政府行政執(zhí)法手段的延伸，不僅可以解決司法監(jiān)督的問題，同時還能通過生態(tài)環(huán)境損害賠償金制度為代履行提供資金保證。

（一）厘定生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的定位

關(guān)于生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的定位，一種觀點主張政府索賠權(quán)以自然資源國家所有權(quán)為請求權(quán)基礎(chǔ)，遵循侵權(quán)責(zé)任法中損害擔(dān)責(zé)的私益訴訟路徑，該說法存在邏輯漏洞。首先，自然資源要素只是整個生態(tài)環(huán)境的一部分，不包括所有的環(huán)境要素，如大氣、水流等公共物品，對這類環(huán)境要素造成的生態(tài)環(huán)境損害無法以自然資源國家所有權(quán)為請求權(quán)基礎(chǔ)提起訴訟。其次，國家享有所有權(quán)的同時，也肩負著通過國家權(quán)力更好地管理、利用和保護自然資源的義務(wù)，將自然資源國家所有權(quán)等同于物權(quán)法上的所有權(quán)，允許政府任意處分，有悖制度設(shè)計的初衷。

另一種觀點認為政府索賠權(quán)的正當(dāng)性來源于國家環(huán)境保護義務(wù)，本文支持這種觀點?！董h(huán)境保護法》規(guī)定政府“對本行政區(qū)域內(nèi)的環(huán)境質(zhì)量負責(zé)”，政府索賠是在采取保護環(huán)境、改善環(huán)境質(zhì)量的措施，是政府環(huán)境行政的延伸。如第二章中所說，現(xiàn)行以政府環(huán)境行政監(jiān)管手段為主導(dǎo)的環(huán)境法制體系存在救濟不充分的情況，此處不再贅述。構(gòu)建該制度是為了彌補體系缺失，在任何場合都不能夠也不應(yīng)當(dāng)取代原本的行政主導(dǎo)模式，應(yīng)作為環(huán)境監(jiān)管的兜底機制，在符合條件時啟動，此種定位更為契合現(xiàn)行制度。

（二）與定位相符的制度設(shè)計

1.完善代履行費用追償法律規(guī)定

有學(xué)者提出，為解決代履行的費用問題，可以立法設(shè)立專門的代履行基金。受此啟發(fā)，本文認為，可以利用生態(tài)環(huán)境損害賠償金制度解決代履行的費用支出和追償問題。綜合各地立法實踐，地方政府普遍采用設(shè)立財政專戶的方式，其資金來源一般包括磋商和訴訟中獲得的賠償金和財政撥款等，由行政機關(guān)或司法機關(guān)對資金進行管理使用。未來，在構(gòu)建生態(tài)環(huán)境損害賠償金制度時，可以將代履行費用支出納入生態(tài)環(huán)境損害賠償金的范圍，并通過生態(tài)環(huán)境損害賠償制度進行追償。此舉不僅能保證污染者承擔(dān)責(zé)任，也可減輕地方財政的負擔(dān)，即使在污染者暫時無法繳納代履行費用的情況下，環(huán)境代履行也不會因為其費用高昂而無法順利完成。

2.允許檢察機關(guān)進行司法監(jiān)督

生態(tài)環(huán)境損害賠償制度是政府行政執(zhí)法手段的兜底和延伸，此點應(yīng)當(dāng)在法律規(guī)定中明確：啟動生態(tài)環(huán)境損害賠償制度，是行政機關(guān)在生態(tài)環(huán)境損害案件中，追究企業(yè)生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任的行政手段，適用于行政機關(guān)追償生態(tài)環(huán)境修復(fù)期間服務(wù)功能的損失、生態(tài)環(huán)境功能永久性損害造成的損失、生態(tài)環(huán)境損害賠償調(diào)查鑒定評估等合理費用以及代履行費用。也就是說，傳統(tǒng)的行政命令手段不足以完全救濟的場合下，為履行生態(tài)環(huán)境與資源保護的職責(zé)，政府有義務(wù)啟動該制度。這樣的規(guī)定并不會減損政府利用該制度進行生態(tài)環(huán)境損害救濟的權(quán)力，也不會改變政府在磋商與訴訟程序中與污染者相對的平等主體關(guān)系，而是通過更加精細化的制度設(shè)計，實現(xiàn)對政府環(huán)境行政的有效制衡。如果政府無正當(dāng)理由不啟動生態(tài)環(huán)境損害賠償制度、放棄追償先行支出費用，則構(gòu)成行政不作為，根據(jù)憲法和法律的授權(quán)，檢察機關(guān)有權(quán)對此進行司法監(jiān)督。