相對(duì)不起訴的理論價(jià)值及其實(shí)踐路徑

梁利波

(河南財(cái)經(jīng)政法大學(xué) 刑事司法學(xué)院，河南 鄭州 450016)

我國(guó)《刑事訴訟法》第一百七十三條第二款規(guī)定:對(duì)于犯罪情節(jié)輕微、依照刑法不需要判處刑罰或者免除刑罰的，人民檢察院可以作出不起訴決定。這是司法便宜主義和司法為民的體現(xiàn)。理論通說(shuō)認(rèn)為，適用相對(duì)不起訴不僅要求被告人或犯罪嫌疑人不需要判處刑罰或者免除刑罰，還要求犯罪情節(jié)輕微。要綜合考量犯罪嫌疑人的年齡、一貫表現(xiàn)、犯罪目的和動(dòng)機(jī)、犯罪手段、后果、悔罪表現(xiàn)等方面才能作出不起訴的決定，犯罪情節(jié)輕微是適用不起訴的前提條件[1]326-327。

在訴訟過(guò)程中，對(duì)一些犯罪事實(shí)清楚、證據(jù)確鑿充分、社會(huì)危害性不大的案件作出不起訴決定，是努力讓人民群眾在每一個(gè)司法案件中都感受到公平正義的最好詮釋。而實(shí)踐中，相對(duì)不起訴制度未充分發(fā)揮其有效作用。司法現(xiàn)實(shí)中程序僵化機(jī)械，司法官謹(jǐn)小慎微，案件堆積如山，人民視司法為畏途，公平正義是遲到的差等生。有鑒于此，國(guó)家進(jìn)行了司法改革，通過(guò)信息化或者資源整合，提高效率，以更快地消化案件，實(shí)現(xiàn)公平正義。然而，上述措施無(wú)法從根本上解決積案問(wèn)題，反而使更多的案件輸送到法官面前，超期審理、超期羈押的問(wèn)題非但未從根本上予以解決，反而積重難返。

一、相對(duì)不起訴的正當(dāng)性

檢察官代表國(guó)家對(duì)刑事犯罪提起訴訟，具有決定是否對(duì)案件進(jìn)行起訴的自由裁量權(quán)。檢察官代表的是國(guó)家意志，既然是意志，就具有思考和決定的自由。聯(lián)合國(guó)《關(guān)于檢察官作用的準(zhǔn)則》第十八條明確指出，“檢察官應(yīng)在充分尊重嫌疑人或者受害者人權(quán)的基礎(chǔ)上適當(dāng)考慮免予起訴，有條件或無(wú)條件地中止訴訟程序，或使某些刑事案件從正規(guī)的司法系統(tǒng)轉(zhuǎn)由其他辦法處理，可以避免受到審前拘留、起訴和定罪的污名以及避免監(jiān)禁帶來(lái)的不利后果[2]。

刑事案件的訴前解決，從來(lái)都不是禁區(qū)。在講究訴訟效率的當(dāng)今，很多國(guó)家檢察官會(huì)自主決定案件是否要提交法庭裁決。在古代中國(guó)，刑事案件的訴前解決因?yàn)槟芫S護(hù)公眾情感或者共同倫理而被社會(huì)一般人所接受?；诠怖婊蛘呓y(tǒng)治階級(jí)利益的考量，也存在刑事案件解決于法庭之外的現(xiàn)象。自20世紀(jì)初伊始，刑罰的目的刑理論取代了報(bào)應(yīng)刑理論，檢察官的自由裁量權(quán)也得以順勢(shì)擴(kuò)張，起訴便宜主義逐漸被接受。在刑事案件中，依照不同情勢(shì)，或者出于不同原因，不將犯罪案件提交法庭，不僅有益于個(gè)案的解決，更有益于社會(huì)道德的呵護(hù)，公眾情感的尊重，以及公共秩序的運(yùn)轉(zhuǎn)。同時(shí)，法律的權(quán)威性也并不因此而喪失或遭受貶損。

偵查機(jī)關(guān)可以在事實(shí)不清楚、證據(jù)不齊備的情況下撤案，甚至因?yàn)榉N種條件不足而不予立案，那么，基于同樣的原因，檢察機(jī)關(guān)也完全能以公正和效率為出發(fā)點(diǎn)，將一些社會(huì)危害性不大，明顯可能處以輕緩刑罰的案件預(yù)先處理，沒(méi)有必要將所有的案件都傳輸?shù)椒ㄍブ?。在案件的前端，偵查機(jī)關(guān)將案件移送檢察院后，如果證據(jù)不充分，檢察官可以要求偵查機(jī)關(guān)補(bǔ)充材料，如果無(wú)法確認(rèn)存在犯罪事實(shí)，也可以將卷宗退回偵查機(jī)關(guān)，而不提起訴訟。同樣的，在案件的后端，檢察官也可以不將案件起訴。

二、相對(duì)不起訴擴(kuò)大運(yùn)用的必要性

第一，流水作業(yè)線帶來(lái)的案件堰塞湖。正是因?yàn)闄z察機(jī)關(guān)的保守，對(duì)偵查機(jī)關(guān)移送的卷宗照單全送，在不起訴上無(wú)所作為，把所有的案件都甩手交到法院，才導(dǎo)致了案件堰塞湖的出現(xiàn)。依照現(xiàn)有的司法體制，案件運(yùn)轉(zhuǎn)速度越快，公訴部門(mén)辦案效率越高，法院收到的案件也越多。

第二，庭審實(shí)質(zhì)化的背離。審判是司法流程最重要的一個(gè)環(huán)節(jié)。證據(jù)需要開(kāi)示和質(zhì)證，控辯雙方需要辯論，法官需要親歷這一過(guò)程，否則就不是完整意義上的審判程序。在司法信息化加快的時(shí)代，偵查、公訴、審判三個(gè)環(huán)節(jié)更容易實(shí)現(xiàn)無(wú)縫對(duì)接，案件以加速度的方式流向法院。而法官是有限的，法官思考和處理案件的時(shí)間也是有限的。員額制改革之后，能夠獨(dú)立辦案的法官數(shù)量又大幅度下降，無(wú)限多的案件面對(duì)有限的處理能力，必然導(dǎo)致案件無(wú)法精雕細(xì)刻，庭審就只能是花瓶，庭審實(shí)質(zhì)化也就是鏡月水花。

第三，司法改革不是以法院為中心的訴訟制度的改革，而是以審查和判斷為中心的改革。辦案機(jī)關(guān)在訴訟過(guò)程中，可以根據(jù)自己的職權(quán)，承辦人可以根據(jù)自己的經(jīng)驗(yàn)，進(jìn)行實(shí)體和程序上的自主評(píng)判。在檢察環(huán)節(jié)作相對(duì)不起訴，實(shí)現(xiàn)繁簡(jiǎn)分流，使司法流程更為快速高效便捷。從而使檢察官和法院可以集中精力對(duì)輕罪案件進(jìn)行庭審實(shí)質(zhì)化處理。

三、相對(duì)不起訴面臨的困境

相對(duì)不起訴可以使一部分案件消化在訴訟途中，使正義及時(shí)實(shí)現(xiàn)，這是檢察機(jī)關(guān)的正當(dāng)權(quán)力，然而，這項(xiàng)權(quán)力運(yùn)用得并不充分。

第一，檢察機(jī)關(guān)及其辦案人員對(duì)取消免予起訴權(quán)心存顧慮。1996年3月17日第八屆全國(guó)人民代表大會(huì)第四次會(huì)議通過(guò)《關(guān)于修改〈中華人民共和國(guó)刑事訴訟法〉的決定》，取消了檢察機(jī)關(guān)的免予起訴權(quán)，并以“相對(duì)不起訴權(quán)”取而代之。這一修改是對(duì)檢察官自由裁量權(quán)的限縮，受此影響，部分人對(duì)相對(duì)不起訴的適用存有顧慮。

第二，工作考評(píng)機(jī)制的束縛。公安機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)都制定了量化考評(píng)機(jī)制，而這些考評(píng)機(jī)制都具有一定的重刑主義傾向。為防止濫用不起訴，防范司法工作人員徇私舞弊、任意出入人罪，防止辦案單位寬縱犯罪，檢察機(jī)關(guān)自縛手腳，運(yùn)用不起訴時(shí)不僅不從容，反而有很大的壓力。為了避免無(wú)端懷疑，從而為自己招來(lái)風(fēng)險(xiǎn)，檢察官更傾向于將案件向法院一送了之。

第三，評(píng)查案件的壓力。人大代表和政法委對(duì)案件進(jìn)行年度評(píng)查或?qū)ｍ?xiàng)評(píng)查，是對(duì)案件進(jìn)行監(jiān)督的良好方式。其中不起訴案件是檢查時(shí)被關(guān)注的重點(diǎn)。大到事實(shí)證據(jù)，小到標(biāo)點(diǎn)符號(hào)，乃至每一起案件背后是否存在影響公正的因素，對(duì)適用相對(duì)不起訴的案件的審視事無(wú)巨細(xì)，承辦人員動(dòng)輒得咎，導(dǎo)致承辦檢察官適用相對(duì)不起訴的意愿較低。

第四，相對(duì)不起訴在適用時(shí)要求嚴(yán)格，程序繁瑣，責(zé)任重大，辦案人員適用不起訴的積極性不高。在員額制改革后，需要起訴到法院的普通案件，承辦人可以自行決定，不需要檢察長(zhǎng)或檢委會(huì)決定，一般也不需要召集其他人以檢察官聯(lián)席會(huì)等方式進(jìn)行討論。而適用相對(duì)不起訴，則需要經(jīng)過(guò)一系列內(nèi)部程序，尤其是需要報(bào)請(qǐng)檢委會(huì)決定時(shí)，從匯報(bào)到接受詢(xún)問(wèn)，再到表態(tài)投票，程序之復(fù)雜，不亞于庭審。

設(shè)置復(fù)雜程序的目的是為了保證相對(duì)不起訴案件的質(zhì)量，確保寬而不縱，最大限度地實(shí)現(xiàn)公平和正義。然而，程序如果過(guò)于復(fù)雜和嚴(yán)苛，不僅需要檢察官投入大量精力，而且在檢察環(huán)節(jié)拉長(zhǎng)了訴訟時(shí)間，等于把法院的工作提前位移到了檢察院。相比起訴到法院，工作量顯然增加了許多。

第五，相對(duì)不起訴工作與司法行政工作銜接不暢。相對(duì)不起訴后，要對(duì)被不起訴人施加相應(yīng)的非刑罰措施。相對(duì)不起訴后的執(zhí)行和監(jiān)督工作，除了訓(xùn)誡可由檢察機(jī)關(guān)自行實(shí)施外，被不起訴人在社會(huì)中的活動(dòng)還有賴(lài)于司法行政機(jī)關(guān)、公安機(jī)關(guān)的配合。否則，被不起訴人失去監(jiān)管，對(duì)其進(jìn)行考察就會(huì)形同虛設(shè)，不起訴工作就從相對(duì)回到了絕對(duì)狀態(tài)。司法行政機(jī)關(guān)主導(dǎo)的社區(qū)矯正，與法院的審判工作直接對(duì)接，有相應(yīng)的法律規(guī)定和操作規(guī)范，而檢察機(jī)關(guān)與司法行政機(jī)關(guān)之間并無(wú)這些規(guī)范可供遵循。司法行政機(jī)關(guān)的配合跟不上，導(dǎo)致相對(duì)不起訴工作落地困難。

四、相對(duì)不起訴的制度優(yōu)勢(shì)

第一，以審判為中心不是以法院為中心。不能把“以審判為中心”簡(jiǎn)單地理解為以法院為中心?！耙詫徟袨橹行摹辈皇且苑ㄔ簽橹行?，更不是以法官為中心，而是偵、訴、審三方都要圍繞法庭審理，以法律規(guī)定、庭審要求的證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)收集、審查、判定證據(jù)和事實(shí)，并在此基礎(chǔ)上作出合乎法律規(guī)定的處理決定。司法改革不是以法院為中心的訴訟制度的改革，而是以審查和判斷為中心的改革。公檢法在訴訟過(guò)程中，都可以根據(jù)自己的職權(quán)，承辦人都可以根據(jù)自己的經(jīng)驗(yàn)，進(jìn)行實(shí)體和程序上的自主評(píng)判。按照這一要求，偵查是審判的準(zhǔn)備，起訴是審判的開(kāi)啟，庭審是審判的本質(zhì)，執(zhí)行是審判的落實(shí)。檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮審前主導(dǎo)和過(guò)濾作用,依照庭審要求的標(biāo)準(zhǔn)審查、判定證據(jù)和事實(shí)，并作出最終的處理決定，而不是所有的案件都要進(jìn)入到審判程序。相對(duì)不起訴是以審判為中心的訴訟制度的一部分。在檢察環(huán)節(jié)作相對(duì)不起訴，實(shí)現(xiàn)繁簡(jiǎn)分流，使司法流程更為高效便捷，從而使檢察官和法院可以騰出精力用于庭審實(shí)質(zhì)化。

第二，適用相對(duì)不起訴制度符合人權(quán)保障司法理念，符合國(guó)際上輕緩化的刑事政策變化趨勢(shì)，符合我國(guó)檢察機(jī)關(guān)的職能定位，符合司法體制改革的現(xiàn)實(shí)要求。有利于修復(fù)社會(huì)關(guān)系、減少社會(huì)對(duì)立面、改造犯罪分子、實(shí)現(xiàn)案件公正、優(yōu)化司法資源配置。

第三，非羈押訴訟仍然未脫離形式主義。犯罪情節(jié)輕微的案件不需要羈押，同樣的，也不需要將每起案件都起訴到法院。公訴部門(mén)思想保守，每年適用相對(duì)不起訴的案件數(shù)量很少，而起訴后判處緩免刑、輕刑的案件數(shù)量眾多。相對(duì)不起訴同樣是刑事訴訟中的一個(gè)步驟。對(duì)可能判處緩刑、輕刑的案件，非羈押不起訴比非羈押訴訟更能為社會(huì)帶來(lái)較多的正向價(jià)值[3]。

五、相對(duì)不起訴的實(shí)踐路徑

2016年以來(lái)，平頂山市檢察機(jī)關(guān)牢牢把握公訴這一檢察機(jī)關(guān)的核心職能，認(rèn)為不起訴是公訴裁量權(quán)的應(yīng)有之義。在適用相對(duì)不起訴上積極思考，探索創(chuàng)新。通過(guò)大膽構(gòu)建依法適用相對(duì)不起訴新型工作機(jī)制，重塑檢察機(jī)關(guān)的核心職能，積極參與社會(huì)治理，推動(dòng)公訴工作持續(xù)健康發(fā)展。

為依法穩(wěn)妥適當(dāng)擴(kuò)大適用相對(duì)不起訴，平頂山市人民檢察院公訴局明確了“公開(kāi)公正辦理，教育挽救改造”的適用原則，并確定五個(gè)基層院作為試點(diǎn)單位先行進(jìn)行探索。寶豐縣人民檢察院積極探索相對(duì)不起訴與社區(qū)矯正銜接機(jī)制，對(duì)犯罪情節(jié)輕微的犯罪嫌疑人，先委托司法行政部門(mén)進(jìn)行社會(huì)調(diào)查，再根據(jù)案件情節(jié)，結(jié)合社會(huì)調(diào)查情況，決定是否適用相對(duì)不起訴。湛河區(qū)人民檢察院積極探索非刑罰處罰工作機(jī)制，對(duì)作出相對(duì)不起訴決定的犯罪人，實(shí)施訓(xùn)誡、責(zé)令具結(jié)悔過(guò)、賠禮道歉等非刑罰處罰措施，真正體現(xiàn)罪責(zé)刑相一致。葉縣人民檢察院積極探索認(rèn)罪認(rèn)罰工作機(jī)制，將受理的審查起訴案件繁簡(jiǎn)分流。對(duì)于情節(jié)輕微、法定刑在三年以下，犯罪嫌疑人又悔罪認(rèn)罪認(rèn)罰，人身、社會(huì)危險(xiǎn)性不大的，依法作相對(duì)不起訴決定。新華區(qū)人民檢察院積極探索律師參與相對(duì)不起訴工作機(jī)制，對(duì)律師提出相對(duì)不起訴建議的輕微刑事案件，認(rèn)真聽(tīng)取意見(jiàn)，主動(dòng)調(diào)查、收集相關(guān)證據(jù)。符合法律規(guī)定的，依法作出相對(duì)不起訴決定后，再委托司法行政部門(mén)、辯護(hù)律師對(duì)其進(jìn)行幫扶教育，促其真正改過(guò)自新。汝州市人民檢察院積極探索“三訴”工作機(jī)制，根據(jù)案件情況，依法靈活運(yùn)用追訴權(quán)、不起訴權(quán)和抗訴權(quán)，實(shí)現(xiàn)不起訴與追訴、抗訴工作的整體協(xié)調(diào)發(fā)展。

經(jīng)過(guò)謹(jǐn)慎試行，五個(gè)試點(diǎn)單位適用相對(duì)不起訴的案件人數(shù)由2015年的36人上升到2017年的156人，適用不起訴的案件比例大幅提升。被以不起訴方式處理的犯罪嫌疑人，無(wú)一信訪，無(wú)一重新犯罪，取得了較好的政治效果、法律效果和社會(huì)效果。

六、結(jié)語(yǔ)

檢察機(jī)關(guān)的探索是積極的，目前也由探索階段到了全面適用的階段，各檢察機(jī)關(guān)也都出臺(tái)了相應(yīng)的文件以擴(kuò)大相對(duì)不起訴的適用。但實(shí)踐中仍然存在著適用率偏低的問(wèn)題。原因是多方面的，審查起訴工作的核心是起訴。起訴是原則，不起訴是例外，這一點(diǎn)不能動(dòng)搖。另外，不起訴工作程序的繁瑣、追責(zé)機(jī)制的存在仍然是承辦檢察官不愿適用相對(duì)不起訴的制約因素。同時(shí)，掃黑除惡、掃黃打非以及對(duì)未成年人的保護(hù)等司法政策和各項(xiàng)政法專(zhuān)項(xiàng)斗爭(zhēng)的持續(xù)進(jìn)行，從重處罰是一種常態(tài)，也客觀地使許多相對(duì)不起訴工作缺乏適用的前提。科學(xué)適用相對(duì)不起訴是司法機(jī)關(guān)的應(yīng)有態(tài)度，不能把擴(kuò)大適用作為目的，否則就會(huì)在審查起訴工作中形成新的問(wèn)題。