淺析高速公路收費(fèi)年限到期問(wèn)題

栗輝 張立輝

（河北省公路事業(yè)發(fā)展中心，河北 石家莊 050000）

截至2020年底，全國(guó)高速公路里程16.1萬(wàn)km，位居世界第一。如今《條例》出臺(tái)已將近18年，《條例》出臺(tái)前已經(jīng)建成的高速公路大部分都已超過(guò)20年，高速公路收費(fèi)到期的問(wèn)題日益突出，且高速公路當(dāng)前面臨現(xiàn)狀也不容樂(lè)觀。如何解決這些問(wèn)題，在政策上如何化解，在實(shí)操中如何實(shí)施，均是當(dāng)前急需研究的問(wèn)題。

一、當(dāng)前高速公路的基本現(xiàn)狀

（一）總量大、增長(zhǎng)快

我國(guó)高速公路發(fā)展始于20世紀(jì)80年代的滬嘉高速，短短三十幾年高速公路里程就超過(guò)了16萬(wàn)km。2000年前，全國(guó)用時(shí)12年高速公路通車?yán)锍踢€不足2萬(wàn)km，2003年底達(dá)到2.97萬(wàn)km，2005年底達(dá)到4.1萬(wàn)km，2007年底達(dá)到5.4萬(wàn)km，2008年至2020年每年高速公路里程年均增長(zhǎng)7600多km。

（二）投資大、造價(jià)高

以“十三五”期的數(shù)據(jù)為例，高速公路累計(jì)完成建設(shè)投資10.07萬(wàn)億元，資本金累計(jì)投入3.44萬(wàn)億元，資本金占比為34.2%，除資本金外，全部為債務(wù)性資金。整個(gè)“十三五”期間高速公路每公里造價(jià)為1.42億元，相比“十五”“十一五”“十二五”期間的每公里造價(jià)均出現(xiàn)很大幅度上漲。

（三）債務(wù)規(guī)模大、收費(fèi)增長(zhǎng)緩

截至2020年底，全國(guó)高速公路債務(wù)余額總量為6.7萬(wàn)億元，相比2016底凈增加2.1萬(wàn)億元，2017年至2020年全國(guó)高速公路收費(fèi)額年增長(zhǎng)率為13.67%、8.74%、7.41%和10.95%，整體呈下降趨勢(shì)。按2020年通車?yán)锍趟?，每公里?fù)債4832萬(wàn)元，按平均剩余15年（每年345天）收費(fèi)期估算，剩余收費(fèi)期內(nèi)單公里每天需償還9337元本金，若包括養(yǎng)護(hù)、運(yùn)營(yíng)管理費(fèi)用、債務(wù)利息每天支出超1萬(wàn)元。2020年全國(guó)實(shí)際通行費(fèi)收入為4566億元，單公里每天僅為8655元，不足償還本金，實(shí)際還存在南北、東西等差異，大部分路段獨(dú)立核算無(wú)法維持運(yùn)營(yíng)。

（四）支出逐年增加、缺口越來(lái)越大

2016年至2020年全國(guó)高速公路支出分別為8002、8523、9025、10224和11743億元，缺口分別為3821、3771、3857、4673和5584億元。隨著里程不斷增長(zhǎng)和各路段通行年限增加，養(yǎng)護(hù)、管理、稅費(fèi)等支出會(huì)逐年增加，各年的支出中債務(wù)本息約占支出的80%，所有的缺口均需要借新還舊，在收費(fèi)增速放緩、債務(wù)余額擴(kuò)張加速的情況，缺口將會(huì)越來(lái)越大。

二、高速公路收費(fèi)到期后面臨的問(wèn)題

（一）運(yùn)營(yíng)管理經(jīng)費(fèi)無(wú)法保障

當(dāng)前，公路養(yǎng)護(hù)管理經(jīng)費(fèi)主要來(lái)源為燃油稅。以2020年為例，華北某省年度燃油稅安排的公路養(yǎng)護(hù)管理資金為121億元，與2009年稅費(fèi)改革元年相比僅增加31%左右，而該省國(guó)省干線公路里程卻增加了近1萬(wàn)km，增幅近100%。加上物價(jià)上漲和其他支出，養(yǎng)護(hù)管理資金存在一定缺口，到期高速公路運(yùn)營(yíng)管理經(jīng)費(fèi)根本無(wú)法保障。

（二）運(yùn)營(yíng)管理體制機(jī)制尚不完善

當(dāng)前的高速公路運(yùn)營(yíng)管理，主要依托高速公路管養(yǎng)單位，經(jīng)費(fèi)從通行費(fèi)中列支。如收費(fèi)到期后取消收費(fèi)，經(jīng)費(fèi)無(wú)法保障，單位無(wú)法正常運(yùn)轉(zhuǎn)，出現(xiàn)管理空白。而當(dāng)前高速公路實(shí)行全國(guó)聯(lián)網(wǎng)，對(duì)各路段的管理要求較高且全國(guó)已基本統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，如某1路段缺失管理單位，可能造成整個(gè)路網(wǎng)的管理漏洞，后果不堪設(shè)想。目前，全國(guó)免費(fèi)通行的部分路段，只能由省級(jí)某國(guó)有企業(yè)集團(tuán)公司負(fù)責(zé)運(yùn)營(yíng)管理，體制機(jī)制尚不完善。

（三）路網(wǎng)資源高效利用體系不完備

當(dāng)前全國(guó)高速公路一張網(wǎng)運(yùn)行，在省行政區(qū)內(nèi)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)基本保持平衡，如某1條段高速公路免費(fèi)通行，將導(dǎo)致免費(fèi)通行路段車輛暴增而發(fā)生擁堵。以某省ST高速為例，免費(fèi)后客貨車日均交通量相比免費(fèi)前增長(zhǎng)40%左右，特別是短途貨車增長(zhǎng)尤為明顯，大于整體增幅，車輛通行速度大大降低，而相鄰的JK高速公路車流量不足，收費(fèi)額較低，路網(wǎng)整體效率降低。

三、問(wèn)題出現(xiàn)的原因

深入分析全國(guó)高速公路面臨的突出問(wèn)題背后的原因：

（一）高速公路建設(shè)成本上漲過(guò)快

根據(jù)交通運(yùn)輸部發(fā)布的近年來(lái)高速公路建設(shè)成本數(shù)據(jù)，平原地區(qū)雙向四車道高速公路每公里最高造價(jià)為2.48億元，最低造價(jià)7800萬(wàn)元，與“十二五”相比增長(zhǎng)幅度超過(guò)20%，與2000年左右相比超過(guò)100%，與20世紀(jì)90年代高速公路建設(shè)初期相比，造價(jià)上漲超過(guò)400%。

（二）通行費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)基本維持不變

與造價(jià)過(guò)快上漲相比，收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)多年來(lái)基本保持不變，或略微提升。以華北地區(qū)某省高速公路收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)為例，最早90年代通車的JS高速公路收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)為0.4元/公里·小客車，最新2021年通車的JX高速公路（該地區(qū)僅此條段）收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)為0.65元/公里·小客車，收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)僅上漲62.5%，收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)上漲幅度遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于建設(shè)成本的上漲速度。

（三）建設(shè)速度與區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展不匹配

2008年金融危機(jī)和2020年新冠肺炎疫情以來(lái)，政府要求經(jīng)濟(jì)穩(wěn)增長(zhǎng)和拉動(dòng)投資方面發(fā)揮更大力度，造成建設(shè)速度很快，同時(shí)由于建設(shè)區(qū)域的變化，新建設(shè)的高速公路多處于山嶺重丘區(qū)，區(qū)域經(jīng)濟(jì)總量和密度低，車流量增長(zhǎng)緩慢，從近年來(lái)通車路段實(shí)際車流量來(lái)看，部分路段尚不足可研交通量的40%。

四、解決對(duì)策及建議

面對(duì)收費(fèi)額增長(zhǎng)率趨緩、債務(wù)余額不斷增加、缺口逐年增大、收費(fèi)效益逐年下降的嚴(yán)峻形勢(shì)，高速公路收費(fèi)到期后，每年上萬(wàn)億元的支出缺口，將成為政府財(cái)政不可承受之痛。針對(duì)當(dāng)前出現(xiàn)的問(wèn)題，以及未來(lái)可能出現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)，提出三條對(duì)策建議：

（一）調(diào)整公路收費(fèi)政策

針對(duì)當(dāng)前的問(wèn)題，原有收費(fèi)到期后必須免費(fèi)通行的政策應(yīng)該調(diào)整。在2019年5月司法部公布的《中華人民共和國(guó)公路法》（送審稿）中明確了可收費(fèi)的公路包括政府依法收回收費(fèi)到期的收費(fèi)公路，同時(shí)在《條例》中也明確省級(jí)政府對(duì)本行政區(qū)的所有高速公路可實(shí)行新的“統(tǒng)貸統(tǒng)還”政策，同時(shí)明確所有高速公路債務(wù)償清的，可按養(yǎng)護(hù)管理繼續(xù)收費(fèi)。從法律修訂的整體方向和《條例》具體條款設(shè)置上，收費(fèi)政策調(diào)整將是解決高速公路收費(fèi)到期后的法律與政策的基礎(chǔ)和根本。

（二）做好管理體制機(jī)制準(zhǔn)備

從修訂的法律和《條例》中發(fā)現(xiàn)，經(jīng)營(yíng)性高速公路收費(fèi)到期后應(yīng)該收回，按照新的“統(tǒng)貸統(tǒng)還”政策繼續(xù)收費(fèi)，主體是省級(jí)政府，交通運(yùn)輸主管部門應(yīng)該是具體實(shí)施單位，政府機(jī)關(guān)無(wú)法承擔(dān)具體的運(yùn)營(yíng)管理工作，以前成立的投融資平臺(tái)是較為合適的管理主體。當(dāng)前，大部分省份已經(jīng)完全取消了原有的高速公路投融資平臺(tái)，不利于今后高速公路管理。同時(shí)，應(yīng)該盡快制定高速公路到期后的接受主體、移交程序、移交標(biāo)準(zhǔn)等具體的管理規(guī)定，以便順利實(shí)施新的“統(tǒng)貸統(tǒng)還”政策。

（三）做好社會(huì)公眾引導(dǎo)

當(dāng)前無(wú)論媒體報(bào)道還是公眾認(rèn)知，仍然停留在高速公路是一個(gè)暴利行業(yè)，片面地認(rèn)為收費(fèi)到期后就應(yīng)該免費(fèi)通行，這種環(huán)境不利于實(shí)施新的“統(tǒng)貸統(tǒng)還”政策。應(yīng)充分向社會(huì)公示當(dāng)前所面臨的困難和形勢(shì)，從社會(huì)發(fā)展、經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)、稅收原理上論證高速公路長(zhǎng)期收費(fèi)的合理性。同時(shí)，還要加大普通干線公路的養(yǎng)護(hù)管理，讓廣大公眾享受到與高速公路相當(dāng)?shù)谋憬莩鲂蟹?wù)。

五、結(jié)語(yǔ)

高速公路收費(fèi)到期后面臨的問(wèn)題，是社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定階段的必然結(jié)果，客觀的面對(duì)問(wèn)題，深入的分析問(wèn)題，找到解決之策，才是實(shí)現(xiàn)交通強(qiáng)國(guó)發(fā)展戰(zhàn)略的必經(jīng)之路。