武漢市C區(qū)民間非營利組織參與基層公共文化服務(wù)供給現(xiàn)狀和對策研究

武漢大學(xué)政治與公共管理學(xué)院 李聰聰

黨的相關(guān)會議指出，中國特色社會主義進入新時代，我國社會主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡、不充分的發(fā)展之間的矛盾。該矛盾也存在于基層公共文化服務(wù)領(lǐng)域。在廣大農(nóng)村地區(qū)，公共文化服務(wù)建設(shè)存在“政府失靈”與“市場失靈”的問題，民間非營利組織作為“第三部門”，可憑借其自身優(yōu)勢彌補其中的缺陷。

黨的相關(guān)會議以來，國家加快構(gòu)建現(xiàn)代公共文化服務(wù)體系，積極引導(dǎo)并支持非營利組織參與公共文化服務(wù)建設(shè)，推動公共文化服務(wù)社會化發(fā)展。2015年，出臺了《中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)〈關(guān)于加快構(gòu)建現(xiàn)代公共文化服務(wù)體系的意見〉的通知》（中辦發(fā)〔2015〕2號）、《國務(wù)院辦公廳關(guān)于推進基層綜合性文化服務(wù)中心建設(shè)的指導(dǎo)意見》（國辦發(fā)〔2015〕74號）、《國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)文化部等部門關(guān)于做好政府向社會力量購買公共文化服務(wù)工作意見的通知》（國辦發(fā)〔2015〕37號）等政策文件。2016年，出臺了《中華人民共和國公共文化服務(wù)保障法》，為公共文化服務(wù)建設(shè)提供了法律保障。

一、武漢市C區(qū)民間非營利組織參與基層公共文化服務(wù)供給現(xiàn)狀

（一）基本情況

武漢市C區(qū)版圖面積約1100平方公里，常住人口55.4萬人，下轄9個街道（辦事處）、1個鄉(xiāng)、2個管委會。根據(jù)民政部門相關(guān)統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，截至2021年6月底，在C區(qū)內(nèi)向民政部門登記注冊，處于正常狀態(tài)的民間非營利組織共448個，包含社會團體、民辦非企業(yè)單位和慈善會三類。其中明確為文化類的民間非營利組織共30個，分別是3個民辦非企業(yè)單位和27個社會團體，最早的成立于1991年6月，最新的成立于2019年11月。另有涉及文化服務(wù)的民間非營利組織2個，為民辦非企業(yè)單位性質(zhì)的社會工作服務(wù)機構(gòu)，均成立于2021年?？傮w來看，C區(qū)文化類民間非營利組織發(fā)展遲緩。

（二）C區(qū)基層公共文化服務(wù)建設(shè)情況

近年來，C區(qū)不斷加大對公共文化服務(wù)建設(shè)的財政投入力度，推進基層綜合文化服務(wù)中心標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，基本建成區(qū)、街(鄉(xiāng))、村(社區(qū))三級公共文化服務(wù)體系，對區(qū)級圖書館、村（社區(qū)）農(nóng)家書屋等文化場所提檔升級，公共文化陣地建設(shè)加強；加大文化惠民力度，持續(xù)舉辦“知音藝術(shù)節(jié)暨蓮花杯文藝表演比賽”活動和“武漢之夏”等文化精品活動，重大節(jié)日開展民俗表演和紅色經(jīng)典活動，廣泛開展免費“送戲下鄉(xiāng)”“電影下鄉(xiāng)”“送訓(xùn)下鄉(xiāng)”等惠民活動，不斷豐富群眾文化生活；積極打造“知音文化”品牌，保護和傳承非物質(zhì)文化遺產(chǎn)；扶持基層業(yè)余藝術(shù)團體，實行“縣聘鄉(xiāng)用”制度，招聘基層綜合文化服務(wù)中心公益性崗位人員，配齊配強基層文化服務(wù)工作隊伍，全區(qū)基層公共文化服務(wù)水平和質(zhì)量顯著提升。但還存在著以下問題：

（1）總體投入不夠高。C區(qū)公共文化服務(wù)財政投入占全年財政預(yù)算的比例仍較小，與教育、衛(wèi)生等其他公共事業(yè)相比，投入水平仍較低。C區(qū)財政一直比較薄弱，公共文化服務(wù)投入難以高水平維系，可持續(xù)發(fā)展能力不強。

（2）區(qū)域發(fā)展不平衡。C區(qū)內(nèi)經(jīng)濟發(fā)展和城鎮(zhèn)化水平參差不齊，基層公共文化服務(wù)建設(shè)水平不一。城關(guān)中心地區(qū)公共文化服務(wù)資源更多、質(zhì)量更高，群眾需求偏城市化，其他偏遠(yuǎn)街道（鄉(xiāng)）仍是農(nóng)業(yè)經(jīng)濟發(fā)展模式，公共文化服務(wù)資源稀少、質(zhì)量不高，群眾文化口味偏鄉(xiāng)村化。

（3）軟硬件設(shè)施不匹配。C區(qū)基層綜合文化服務(wù)中心普遍實現(xiàn)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)。2018年以來，通過社會招聘，配備了基層文化服務(wù)中心公益性崗位人員，但基層文化服務(wù)隊伍力量依舊不強，不能滿足基層需求，存在場地設(shè)備閑置、服務(wù)質(zhì)效不高、公益性崗位人員被借調(diào)等問題。

（4）供需不對路?；鶎庸参幕枨笕找娑鄻踊焚|(zhì)要求提高，但政府主導(dǎo)提供的公共文化服務(wù)未緊跟群眾需求轉(zhuǎn)變，供需脫節(jié)錯位，群眾參與度不高，服務(wù)效益較低。

（三）C區(qū)民間非營利組織參與基層公共文化服務(wù)供給情況

在政府的引導(dǎo)和扶持下，C區(qū)文化類的民間非營利組織在不同文化領(lǐng)域、不同社會群體中，積極參與基層公共文化服務(wù)供給。其中書畫攝影協(xié)會、詩詞楹聯(lián)協(xié)會、侏儒山戰(zhàn)役博物館、白鶴泉社工服務(wù)中心面對社會開展活動服務(wù)較為活躍。政府采取購買服務(wù)形式和項目補貼形式，扶助民間非營利組織發(fā)展，引導(dǎo)其提供文化公共服務(wù)。

例如書畫攝影協(xié)會、詩詞楹聯(lián)協(xié)會在春節(jié)、元旦等節(jié)日期間開展“義寫春聯(lián)”“猜燈謎”等活動，侏儒山戰(zhàn)役博物館承接全區(qū)革命歷史文化教育活動，有效發(fā)揚傳承傳統(tǒng)文化和革命文化，豐富了基層文化服務(wù)供給。

二、公共文化服務(wù)存在的問題

C區(qū)基層公共文化服務(wù)建設(shè)存在“政府失靈”“市場失靈”，民間非營利組織可利用其自身優(yōu)勢，彌補基層公共文化服務(wù)供給不充足、不平衡、不精準(zhǔn)的缺陷問題。但因C區(qū)民間非營利組織參與基層公共文化服務(wù)供給存在突出問題，未能較好發(fā)揮“第三部門”作用。

（一）民間非營利組織自身發(fā)展較弱

（1）建設(shè)管理不強。C區(qū)大多數(shù)民間非營利組織雖然進行了登記注冊，但是在場所、經(jīng)費、人員方面均存在缺陷，往往辦公場所和活動場所是掛靠、借用，加上資金來源不足，造成運營及活動開展困難；人員隊伍中兼職普遍，退休人員比例高；并未嚴(yán)格按照章程開展活動，財務(wù)情況不夠公開透明。

（2）服務(wù)能力不足。C區(qū)文化類民間非營利組織數(shù)量較少、規(guī)模不大，涉及領(lǐng)域比較狹窄，普遍集中在書畫、詩詞、戲曲等傳統(tǒng)文化領(lǐng)域，已退休老齡成員居多，因興趣愛好結(jié)社，組織結(jié)構(gòu)不緊密規(guī)范，面向社會服務(wù)的能力和動力不強，且多數(shù)組織場所設(shè)置在城關(guān)地區(qū)，深入偏遠(yuǎn)地區(qū)服務(wù)頻率較低，與基層群眾互動不足。

（3）服務(wù)持續(xù)性不夠。因資金和人才缺乏，服務(wù)理念意愿不強，C區(qū)非營利組織參與基層公共文化服務(wù)供給時斷時續(xù)、頻率不夠高、流動性和隨意性較大。

（二）政府部門引導(dǎo)支持不充分

（1）競爭環(huán)境不夠公平。根據(jù)國家和省、市相關(guān)政策要求，政府向社會力量購買公共文化服務(wù)，要為事業(yè)單位、企業(yè)和社會組織等提供公平競爭環(huán)境。但C區(qū)主要向區(qū)文化館、區(qū)楚劇院等公益性事業(yè)單位購買公共文化服務(wù)，為非營利組織入選機會少。

（2）扶持政策落實不到位。國家和省市政府對非營利組織參與基層公共文化服務(wù)供給方面出臺了一系列政策規(guī)定，特別是在財政政策方面有支持和優(yōu)惠。但C區(qū)區(qū)級層面具體實施落實的政策規(guī)范還不多，執(zhí)行環(huán)境也不成熟。例如稅收政策，可操作性細(xì)則和程序不規(guī)范明確，加上C區(qū)財力薄弱，對非營利組織財政補貼支持有限，有時采取志愿服務(wù)號召式，倡導(dǎo)非營利組織提供文化服務(wù)。

（3）定位分工不清。在政府與民間非營利組織合作中，因政府習(xí)慣性強勢，非營利組織本身弱小，導(dǎo)致非營利組織對政府依賴性強，自主性不足，處于被動地位，一定程度影響了服務(wù)能力。

（三）服務(wù)監(jiān)管考評不夠有效

（1）監(jiān)管反饋機制不完善。非營利組織監(jiān)督機制未理順，業(yè)務(wù)主管部門監(jiān)督作用發(fā)揮不足。在政府購買文化服務(wù)中，C區(qū)項目績效綜合評審機制不健全，對服務(wù)質(zhì)效監(jiān)督約束不夠，受益主體反饋機制不暢，如“送戲下鄉(xiāng)”活動中，政府及承辦方未及時聽取群眾意見。

（2）受益主體參與性不強?；鶎尤罕娫谒枷胗^念上，認(rèn)為既然是免費的東西，即使不好也不該過多說什么，礙于人情，發(fā)聲主動性和意愿不足。

（3）考核標(biāo)準(zhǔn)難把握。基層公共文化服務(wù)效果往往不能及時顯現(xiàn)，有些偏遠(yuǎn)地區(qū)文化基礎(chǔ)本身薄弱，對文化建設(shè)也較為漠視，非營利組織提供服務(wù)效果不夠明顯客觀，影響評價反饋有效性。

三、對策及建議

根據(jù)以上分析，C區(qū)民間非營利組織亟需發(fā)展成長，基層公共文化服務(wù)供給亟需更多社會主體參與。促進非營利組織成長發(fā)展與推動非營利組織有效參與基層公共文化服務(wù)供給相輔相成。

（一）政府部門加強扶持政策落實

（1）落實財政補助政策。C區(qū)應(yīng)盡快完善相關(guān)政策規(guī)范，明確符合實際又可操作的實施細(xì)則，規(guī)范落實關(guān)于民間非營利組織的財政支持政策，例如項目補貼等，為民間非營利組織發(fā)展補給資金營養(yǎng)。

（2）積極培育民間非營利組織。進一步簡政放權(quán)，減少民間非營利組織注冊成立限制，完善監(jiān)管體系機制，強化政府部門監(jiān)管職能。加強政策宣傳和公民意識培養(yǎng)，引導(dǎo)社會大眾了解、接受非營利組織，鼓勵社會人群成立并參與非營利組織，參與社會服務(wù)。及時公開基層公共文化服務(wù)情況，引導(dǎo)文化類非營利組織多點開花、百花齊放。有計劃加強非營利組織管理人員培訓(xùn)，提升非營利組織管理建設(shè)水平。

（3）創(chuàng)造公平競爭環(huán)境。C區(qū)應(yīng)進一步規(guī)范嚴(yán)格政府向社會力量購買公共文化服務(wù)程序，以能力和效益為導(dǎo)向，公平、公正公開的向事業(yè)單位、企業(yè)、非營利組織等社會力量購買服務(wù)。在服務(wù)能力同等滿足的條件下，應(yīng)當(dāng)優(yōu)先考慮非營利組織，以支持其發(fā)展。

（二）互補性共建

（1）場地共建?？刹扇≌徺I服務(wù)方式，由非營利組織托管運營基層文化服務(wù)中心，或以場地設(shè)施租賃費用減免形式，對非營利組織參與基層公共文化服務(wù)供給進行補貼，盤活基層公共文化服務(wù)硬件資源，同時扶持民間非營利組織發(fā)展。

（2）人員共建。政府可與非營利組織合作，由非營利組織選派成員，或購買非營利組織人員服務(wù)，來配備基層公共文化服務(wù)公益性崗位人員，進一步提高人崗匹配度的同時，也能加強對人員使用的監(jiān)督和管理。

（3）能力共建。非營利組織在C區(qū)還屬于新生事物，群眾了解度和接受度還不是很高，一定程度上阻礙了非營利組織開展服務(wù)活動。通過場地托管、購買人員服務(wù)的形式，利用政府部門的權(quán)威和資源，有利于幫助新生非營利組織成長；非營利組織充分參與社會治理，能進一步增強自身服務(wù)的有效性和精細(xì)度。

（三）堅持需求導(dǎo)向

（1）按需供給服務(wù)。C區(qū)政府部門應(yīng)根據(jù)社會需求，及時更新向社會力量購買公共文化服務(wù)指導(dǎo)性目錄，引導(dǎo)非營利組織提供服務(wù)。（2）按需反饋評審。C區(qū)政府部門應(yīng)完善向社會力量購買公共文化服務(wù)綜合評審機制，對提供服務(wù)的非營利組織進行全過程監(jiān)管；建立購買主體、服務(wù)對象及第三方共同評審反饋機制，作為付款及再次合作的重要依據(jù)，約束非營利組織服務(wù)行為，也約束政府購買行為，避免尋租現(xiàn)象。（3）按需改進服務(wù)。根據(jù)社會需求和反饋意見，非營利組織優(yōu)化服務(wù)，政府部門調(diào)整購買服務(wù)內(nèi)容具體要求，提高購買服務(wù)的針對性和有效性，以高質(zhì)量供給，充分保障基層群眾基本公共文化服務(wù)權(quán)益。