湖南省地方政府融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型問題研究

中南林業(yè)科技大學(xué)涉外學(xué)院 張湘寧

隨著國家大力推進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，要求各級(jí)政府融資平臺(tái)，必須化解隱性債務(wù)，促進(jìn)國資、國企改革，平臺(tái)轉(zhuǎn)型發(fā)展。目前，地方政府在逐漸化解隱性債務(wù)的前提下，間接舉債，或者直接舉債，都會(huì)存在較大限制。本文主要分析地方政府融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型發(fā)展中存在的共性問題，探討轉(zhuǎn)型發(fā)展的優(yōu)化對(duì)策。

一、湖南省地方政府融資平臺(tái)的發(fā)展現(xiàn)狀及存在的問題

目前，湖南省各級(jí)政府在建融資平臺(tái)中，主要包含公益性、經(jīng)營性、綜合性、財(cái)政性、轉(zhuǎn)貸性五種融資平臺(tái)。但湖南省對(duì)于平臺(tái)的設(shè)立，缺乏統(tǒng)一的規(guī)劃，平臺(tái)層級(jí)較低，全省75%以上的縣市擁有多個(gè)平臺(tái)。同時(shí)，財(cái)務(wù)信息不夠透明，帶有濃厚的行政色彩，財(cái)務(wù)機(jī)制不健全，在資金運(yùn)作中，通常是一個(gè)平臺(tái)運(yùn)作多個(gè)項(xiàng)目，使得多個(gè)平臺(tái)出現(xiàn)多頭舉債的問題。

同時(shí)，湖南省各級(jí)政府的融資渠道比較單一，一味憑借當(dāng)?shù)卣庞茫蛲ㄟ^財(cái)政資金獲取融資職能。然而，隨著國家加強(qiáng)對(duì)地方政府性債務(wù)的管理，這種模式已經(jīng)受到嚴(yán)重限制，政府融資能力逐漸下降，而融資成本卻在不斷上升。

此外，湖南省各級(jí)政府的債務(wù)正在不斷增多，截至2018年末，湖南省政府性債務(wù)余額為8708.2億元，其中一般債務(wù)5582.4億元，專項(xiàng)債務(wù)3125.8億元。湖南省債務(wù)余額與債務(wù)限額差距進(jìn)一步縮小，成為全國差值最小的省份，從這一點(diǎn)來看債務(wù)負(fù)擔(dān)偏重。雖然近幾年有所下降，但大批城投債密集到期，地方政府融資平臺(tái)嗎，面臨較大的償債壓力。

二、我國地方政府融資平臺(tái)的共性問題

在國家投融資體系中，政府主要是履行公共服務(wù)職能，提升人民生活質(zhì)量，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的良性發(fā)展。在政府融資平臺(tái)發(fā)展中，主要是立足教育配套、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等項(xiàng)目，呈現(xiàn)公益性特點(diǎn)，對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展具有良好的先導(dǎo)性和促進(jìn)性作用。但在轉(zhuǎn)型發(fā)展中，仍存在諸多問題。

首先，轉(zhuǎn)型定位不太明確。近年來，我國對(duì)融資平臺(tái)進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)控，與政府融資職能逐漸剝離。然而，因經(jīng)濟(jì)區(qū)域化較為顯著，各類融資平臺(tái)發(fā)展水平也存在差異。對(duì)于經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的城市，成功度過了大建設(shè)階段，融資平臺(tái)轉(zhuǎn)變?yōu)榉?wù)運(yùn)營。而某些發(fā)展中城市，則具有較大發(fā)展機(jī)遇和空間，融資平臺(tái)逐漸轉(zhuǎn)型為市場投資平臺(tái)，融合了運(yùn)營服務(wù)和投資建設(shè)功能。然而，對(duì)于轉(zhuǎn)型較晚，或發(fā)展水平不高的融資平臺(tái)，不僅要承擔(dān)融資職能，還需找準(zhǔn)自身發(fā)展定位，對(duì)資產(chǎn)負(fù)債率進(jìn)行優(yōu)化控制，合理調(diào)整財(cái)務(wù)結(jié)構(gòu)，促進(jìn)轉(zhuǎn)型升級(jí)。

其次，資本運(yùn)作不夠規(guī)范。在政府融資中，通過政府信用的提供，背書融資業(yè)務(wù)，融資平臺(tái)的債務(wù)償還能力及公司信用就十分重要，在資本市場中。融資平臺(tái)容易產(chǎn)生過度融資沖動(dòng)，導(dǎo)致違規(guī)放款，或重復(fù)抵押等問題，造成政府債務(wù)逐漸增加。此外，平臺(tái)公司的融資資金，并未納入政府的財(cái)政預(yù)算，尚未受到支出限制，容易引發(fā)資金挪用問題，如果出現(xiàn)重大投資風(fēng)險(xiǎn)，對(duì)地方財(cái)政穩(wěn)定具有嚴(yán)重威脅。

第三，組織結(jié)構(gòu)不夠完善。在政府融資平臺(tái)中，政企不分問題十分突出，融資平臺(tái)管理層通常被納入政府組織體系進(jìn)行管理，由政府進(jìn)行人事任免，某些地方的融資公司，直接由建設(shè)或財(cái)政部門的人員擔(dān)任平臺(tái)負(fù)責(zé)人。融資平臺(tái)在實(shí)際運(yùn)行中，通常根據(jù)政府指令進(jìn)行融資，是否具有經(jīng)濟(jì)效益，不屬于公司運(yùn)營的考核范圍；行政干預(yù)手段較多，企業(yè)也缺乏獨(dú)立性、自主性，使得公司效益、經(jīng)營效率不高。同時(shí)，由于融資平臺(tái)涉及的行業(yè)、領(lǐng)域比較廣泛，包含了城市建設(shè)、項(xiàng)目投資、工程管理等多個(gè)方面。在轉(zhuǎn)型發(fā)展過程中，由于人才儲(chǔ)備能力較低，平臺(tái)公司人員主要由政府抽調(diào)，無法實(shí)現(xiàn)市場經(jīng)營主體角色的轉(zhuǎn)變，對(duì)決策執(zhí)行造成嚴(yán)重影響。

第四，資產(chǎn)整合存在較大風(fēng)險(xiǎn)。在融資平臺(tái)中，雖然融資平臺(tái)賬面上具有一定資產(chǎn)，但在實(shí)際運(yùn)作中，仍然存在諸多問題。例如資產(chǎn)手續(xù)不夠完善，大多數(shù)工程項(xiàng)目均按照政府指令行事，在決策、手續(xù)等方面不夠規(guī)范，使得工程建成以后，不能明確產(chǎn)權(quán)，從而不能產(chǎn)生有效資產(chǎn)。此外，融資平臺(tái)資產(chǎn)的應(yīng)有效益無法全部采取，部分體育、文化等公益性項(xiàng)目，是為承辦賽事，在建設(shè)完成后，大多移交給政府部門進(jìn)行管理，雖然賬面上具有資產(chǎn)，但不能實(shí)現(xiàn)凈現(xiàn)金流。此外，許多資產(chǎn)是通過政府劃轉(zhuǎn)，所涉及利益單位較多，資產(chǎn)劃轉(zhuǎn)過程中出現(xiàn)債務(wù)和人員負(fù)擔(dān)，進(jìn)而出現(xiàn)資產(chǎn)整合風(fēng)險(xiǎn)。

第五，難以有效推進(jìn)國資混改。由于平臺(tái)資產(chǎn)不能實(shí)現(xiàn)資產(chǎn)證券化，許多國有企業(yè)在產(chǎn)業(yè)鏈體系中，處于較低地位，某些融資平臺(tái)業(yè)務(wù)范圍較為接近，加上運(yùn)作效率不高，很難形成一定的產(chǎn)業(yè)規(guī)模。同時(shí)，政府融資平臺(tái)具有較強(qiáng)的公益性，收益能力不高。近年來，融資環(huán)境不容樂觀，金融監(jiān)管力度不斷加大，融資平臺(tái)的貸款難度增加，如果缺乏合理補(bǔ)償機(jī)制，降低了平臺(tái)盈利水平，不僅難以發(fā)展壯大，還會(huì)不斷增加債務(wù)。此外，由于國資監(jiān)管企業(yè)力度不高，平臺(tái)考核機(jī)制不健全，特別是縣屬國資企業(yè)，監(jiān)管比較分散，難以有效推進(jìn)國資混改。

三、我國地方政府融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型的經(jīng)驗(yàn)借鑒-以蘇州城投、青島城投為例

首先，調(diào)整融資平臺(tái)政策環(huán)境。在地方政府的融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型發(fā)展中，調(diào)整政府政策最為關(guān)鍵。蘇州城投、青島城投在轉(zhuǎn)型過程中，明確了債務(wù)責(zé)任，對(duì)債務(wù)擴(kuò)張進(jìn)行嚴(yán)格控制。同時(shí)，不斷提升融資市場管理的公開度和透明度，規(guī)范融資品種、償債出處。此外，不斷提升政府財(cái)政能力，逐漸減少債務(wù)償還風(fēng)險(xiǎn)，及時(shí)清理財(cái)務(wù)不清和違法違規(guī)行為，不斷完善融資平臺(tái)債務(wù)償還機(jī)制。

其次，拓展融資渠道?，F(xiàn)階段，湖南省各級(jí)政府資金壓力巨大，在轉(zhuǎn)型發(fā)展中，蘇州城投、青島城投重視當(dāng)?shù)刭Y源的重組，拓寬了融資渠道，充分吸引社會(huì)資本，積極推廣PPP模式。同時(shí)，加大和商業(yè)銀行合作力度，通過資本市場，加強(qiáng)金融市場運(yùn)用，利用企業(yè)債券、產(chǎn)業(yè)基金以及信托等方式，拓展融資渠道。

第三，處理存量債務(wù)。在融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型發(fā)展中，蘇州城投、青島城投對(duì)于債務(wù)人邊界比較模糊，或周期較長的存量債務(wù)，通過盤活資產(chǎn)的模式進(jìn)行處理。而針對(duì)隱性債務(wù)，積極加強(qiáng)和政府溝通，通過混合所有制改革、重組資產(chǎn)等方式，將存量債務(wù)推向市場。

第四，健全融資管理機(jī)制。蘇州城投、青島城投不斷加快政企分離速度，對(duì)融資平臺(tái)、地方政府之間的權(quán)責(zé)進(jìn)行劃分，確保融資平臺(tái)處于獨(dú)立法人地位。同時(shí)，構(gòu)建現(xiàn)代化的企業(yè)法人機(jī)制，構(gòu)建“股東出資、監(jiān)事會(huì)監(jiān)督、董事會(huì)決策、經(jīng)理層負(fù)責(zé)”的企業(yè)治理架構(gòu)。確定各方職責(zé)，明確各管理機(jī)構(gòu)的組成，確保各部門處于互相協(xié)調(diào)和制衡的狀態(tài)，不斷適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展需求。

四、湖南省地方政府融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型發(fā)展的優(yōu)化對(duì)策

首先，明確政企界限。在湖南省融資平臺(tái)公司的轉(zhuǎn)型發(fā)展中，政企關(guān)系問題十分關(guān)鍵。平臺(tái)公司要朝著市場化發(fā)展，但不能脫離地方政府。其一，轉(zhuǎn)變直接融資職能，明確服務(wù)政府功能。在傳統(tǒng)融資平臺(tái)中，主要是獲取銀行授信，進(jìn)而獲取資金貸款，即完成資產(chǎn)融資。在未來發(fā)展中，要將重心轉(zhuǎn)移至城市運(yùn)營，促進(jìn)城市建設(shè)、服務(wù)政府發(fā)展；其二，轉(zhuǎn)變政府支持方式，提高支持力度。在傳統(tǒng)融資業(yè)務(wù)中，主要是政府投入土地和資產(chǎn)，融資平臺(tái)公司負(fù)責(zé)融資，融資模式較為簡單。但目前除土地資源外，還包含了城市經(jīng)營權(quán)限。以往平臺(tái)融資完成后，將資金交付財(cái)政部門，再轉(zhuǎn)移支付給相關(guān)部門。在未來發(fā)展中，政府不再指派融資任務(wù)，而是分配工程項(xiàng)目，融資平臺(tái)通過做好項(xiàng)目，來轉(zhuǎn)變支持方式，確保政府支持力度不減；其三，轉(zhuǎn)變項(xiàng)目獲取方式，聚焦城市建設(shè)與運(yùn)營主業(yè)。在未來轉(zhuǎn)型發(fā)展中，融資平臺(tái)負(fù)責(zé)項(xiàng)目融資和投資，并實(shí)現(xiàn)建設(shè)與管理一體化，政府相關(guān)部門負(fù)責(zé)監(jiān)管，實(shí)際性經(jīng)營業(yè)務(wù)交付融資平臺(tái)進(jìn)行運(yùn)營管理；其四，轉(zhuǎn)變?nèi)谫Y模式，增強(qiáng)融資功能。在以往融資中，由于融資模式較為單一，主要是為地方政府融資，在未來轉(zhuǎn)型發(fā)展中，融資平臺(tái)不再為政府融資，通過做強(qiáng)、做大工程項(xiàng)目，例如教育、衛(wèi)生、交通建設(shè)、基礎(chǔ)設(shè)施等項(xiàng)目，促進(jìn)自身發(fā)展。同時(shí)，轉(zhuǎn)變?nèi)谫Y模式，通過基金、融資租賃或者企業(yè)債等形式，促進(jìn)公司市場化發(fā)展。

其次，化解存量債務(wù)。對(duì)于湖南省的各級(jí)政府的基金償債，通過財(cái)政資金結(jié)余，整理全部結(jié)余收入，通過基金方式進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)防控，對(duì)新建項(xiàng)目進(jìn)行重新審核。同時(shí)，通過債轉(zhuǎn)股的方式，將債權(quán)逐漸轉(zhuǎn)換為股權(quán)，通過出讓某些經(jīng)營資產(chǎn)權(quán)益，有效處置存量債務(wù)。此外，通過置換隱性債務(wù)的方式，對(duì)融資平臺(tái)的大量債務(wù)進(jìn)行平滑消解。對(duì)于某些具備穩(wěn)定現(xiàn)金流的債務(wù)，可逐漸轉(zhuǎn)變成經(jīng)營性債務(wù)，進(jìn)而有效化解存量債務(wù)。

第三，優(yōu)化組織結(jié)構(gòu)，促進(jìn)資源整合。對(duì)于湖南省融資平臺(tái)的資源整合，以往是單一資金平臺(tái)，在未來轉(zhuǎn)型發(fā)展中，不僅包含資源整合，還必須統(tǒng)一城市資源，通過資產(chǎn)盤活主體。由于資產(chǎn)分散在各部門和各單位，無法有效整合，而通過項(xiàng)目收益?zhèn)?，或者資產(chǎn)證券化等方式，對(duì)資產(chǎn)進(jìn)行盤活。同時(shí)，不斷提升市場化運(yùn)作，對(duì)融資運(yùn)作模式進(jìn)行有效調(diào)整，實(shí)現(xiàn)有效資產(chǎn)的統(tǒng)一整合，進(jìn)而提升融資增量，有效化解債務(wù)僵局。處于目前債務(wù)形勢下，還需對(duì)資產(chǎn)資源進(jìn)行有效梳理，對(duì)隱性債務(wù)進(jìn)行摸底調(diào)查，加強(qiáng)匹配工作，促進(jìn)平臺(tái)轉(zhuǎn)型發(fā)展。

第四，提升風(fēng)險(xiǎn)抵御能力。目前，湖南省各級(jí)地方政府進(jìn)行資源整合后，通過打包方式交付給融資平臺(tái)，協(xié)助平臺(tái)不斷提升融資能力。將可產(chǎn)生效益的資源，都交付給融資平臺(tái)，通過銀行授信以后，平臺(tái)公司具有資產(chǎn)資源和現(xiàn)金流，獲得特許經(jīng)營權(quán)，則能有效獲取融資，降低融資風(fēng)險(xiǎn)。

第五，提升盈利能力。融資平臺(tái)通過市場化運(yùn)作，使得收入基礎(chǔ)、資產(chǎn)規(guī)模逐漸堅(jiān)實(shí)，資本運(yùn)營管理是平臺(tái)公司增加盈利的關(guān)鍵，由傳統(tǒng)管收入、管資產(chǎn)，逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)橘Y本運(yùn)作，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)升級(jí)。現(xiàn)階段，許多融資平臺(tái)由于收入規(guī)模不大，依賴政府項(xiàng)目，導(dǎo)致市場收入份額較少。通過平臺(tái)轉(zhuǎn)型，逐漸轉(zhuǎn)變“委托代建”的角色，成為經(jīng)營城市的主體，摒棄依靠政府獲取收入的方式，不斷拓展自身業(yè)務(wù)能力和業(yè)務(wù)渠道，涉及水務(wù)、商貿(mào)、施工、教育等領(lǐng)域。同時(shí)，開展并購重組，加強(qiáng)國資混改，通過并購現(xiàn)金流較大的公司，提升抵抗風(fēng)險(xiǎn)的能力。通過吸收社會(huì)資本、民營資本，促進(jìn)國資運(yùn)營效率的有效提升，不斷延伸產(chǎn)業(yè)鏈。此外，拓展產(chǎn)業(yè)園區(qū)運(yùn)營渠道，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)城融合，為融資平臺(tái)創(chuàng)造穩(wěn)定的業(yè)務(wù)收入，進(jìn)而不斷提升盈利能力。

五、結(jié)束語

綜上所述，近年來，隨著地方政府不斷轉(zhuǎn)變發(fā)展模式，對(duì)于融資平臺(tái)的管理，也出現(xiàn)了較大轉(zhuǎn)變。面對(duì)新時(shí)期融資平臺(tái)發(fā)展形勢，轉(zhuǎn)型升級(jí)是必然趨勢。而湖南省在融資平臺(tái)建設(shè)中，在轉(zhuǎn)型定位不太明確、資本運(yùn)作不夠規(guī)范、組織結(jié)構(gòu)不夠完善、資產(chǎn)整合存在較大風(fēng)險(xiǎn)、難以有效推進(jìn)國資混改等問題面前，我們必須明確政企界限，化解存量債務(wù)，優(yōu)化組織結(jié)構(gòu)，促進(jìn)資源整合，提升風(fēng)險(xiǎn)抵御能力和盈利能力，促進(jìn)融資平臺(tái)公司的市場化運(yùn)作，不斷轉(zhuǎn)變職能，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)融資平臺(tái)健康、穩(wěn)定發(fā)展。