以人為本 構(gòu)建高質(zhì)量發(fā)展新格局《“十四五”新型城鎮(zhèn)化實(shí)施方案》解讀

本刊記者 柯善北

我國城鎮(zhèn)化已經(jīng)步入后半程，其增長速度和規(guī)模都在逐步放緩。同時，在未來很長一段時期內(nèi)，城鎮(zhèn)化仍然是推動經(jīng)濟(jì)社會平穩(wěn)健康發(fā)展、構(gòu)建新發(fā)展格局、促進(jìn)共同富裕、激活創(chuàng)新要素的重要引擎。“十四五”時期，實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化高質(zhì)量發(fā)展仍然面臨很多機(jī)遇和挑戰(zhàn)。

近日，國家發(fā)改委印發(fā)《“十四五”新型城鎮(zhèn)化實(shí)施方案》（以下簡稱《方案》），以推動城鎮(zhèn)化高質(zhì)量發(fā)展為主題，以轉(zhuǎn)變城市發(fā)展方式為主線，以體制機(jī)制改革創(chuàng)新為根本動力，以滿足人民日益增長的美好生活需要為根本目的，統(tǒng)籌發(fā)展和安全，明確“十四五” 時期深入推進(jìn)以人為核心的新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的目標(biāo)任務(wù)和政策舉措。

“十四五”城鎮(zhèn)化動能依然澎湃

城鎮(zhèn)化，其核心是農(nóng)業(yè)人口向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，同時城鎮(zhèn)基礎(chǔ)建設(shè)、經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)、公共服務(wù)等全面發(fā)展提升的過程。新中國成立以來，特別是改革開放以來，我國經(jīng)歷了世界歷史上規(guī)模最大、速度最快的城鎮(zhèn)化進(jìn)程。

1949年末，我國常住人口城鎮(zhèn)化率只有10.64%，城鎮(zhèn)建設(shè)百廢待興。新中國成立初期，隨著國家建設(shè)和國民經(jīng)濟(jì)恢復(fù)，一些新興的工礦業(yè)城市開始崛起，老城市也得以改擴(kuò)建，人口開始向城市流動聚集。

改革開放以后，各類經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)要素向城市集中，城鎮(zhèn)化逐步提速。1996年末，我國城鎮(zhèn)化率超過30%，開始進(jìn)入30%～70%的快速發(fā)展區(qū)間；2011年末，常住人口城鎮(zhèn)化率達(dá)到51.27%，城鎮(zhèn)人口比重超過50%。

黨的十八大提出走以人為本、四化同步、優(yōu)化布局、生態(tài)文明、文化傳承的中國特色新型城鎮(zhèn)化道路，我國城鎮(zhèn)化開始進(jìn)入規(guī)模和質(zhì)量并重的新階段。

2019年，我國常住人口城鎮(zhèn)化率首次突破60%；到2021年末，全國常住人口城鎮(zhèn)化率達(dá)到64.72%、戶籍人口城鎮(zhèn)化率提高到46.7%。近十年間，1.3億農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口和其他常住人口在城鎮(zhèn)落戶，城鄉(xiāng)居民人均可支配收入比由2.88∶1降低到了2.5∶1?？梢哉f，近十年來我國城鎮(zhèn)化建設(shè)發(fā)展成就斐然，為經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供澎湃動能，為實(shí)現(xiàn)全面建成小康社會、推進(jìn)共同富裕提供堅實(shí)支撐。

在取得成績的同時，我國城鎮(zhèn)化發(fā)展過程中也存在一些問題，如生態(tài)環(huán)境的代價較大、對土地財政的過度依賴、地區(qū)之間發(fā)展不平衡、農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化進(jìn)程滯后等。

參照其他已走完城鎮(zhèn)化進(jìn)程的發(fā)達(dá)國家經(jīng)驗，城鎮(zhèn)化率到達(dá)70%后才會明顯出現(xiàn)停滯，因此我國城鎮(zhèn)化發(fā)展還有一定空間?！斗桨浮芬裁鞔_指出，“十四五”時期，我國仍處在城鎮(zhèn)化快速發(fā)展期，城鎮(zhèn)化動力依然較強(qiáng)；同時也面臨一系列問題挑戰(zhàn)，如戶籍制度改革及其配套政策尚未全面落實(shí)，大中小城市發(fā)展協(xié)調(diào)性不足，超大城市規(guī)模擴(kuò)張過快，城市發(fā)展韌性和抗風(fēng)險能力不強(qiáng)，等等。

為了深入推進(jìn)以人為核心的新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，《方案》提出，要持續(xù)促進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，完善以城市群為主體形態(tài)、大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的城鎮(zhèn)化格局，推動城市健康宜居安全發(fā)展，推進(jìn)城市治理體系和治理能力現(xiàn)代化，促進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展，為全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家提供強(qiáng)勁動力和堅實(shí)支撐。

首要任務(wù)：加快農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化

城市的興衰榮辱，始終與人口緊密相連。同樣的，新型城鎮(zhèn)化必須始終堅持以人為中心的原則，以滿足人民日益增長的美好生活需要為根本目的。

我國城鎮(zhèn)化發(fā)展進(jìn)程中，在農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化方面是存在不足的。以最新的2021年末數(shù)據(jù)為例，常住人口城鎮(zhèn)化率與戶籍人口城鎮(zhèn)化率之間的差值達(dá)到18.02%。這表明有大量農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口無法在長期工作生活的城鎮(zhèn)中落地生根。

因為戶籍管理等制度性因素，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在子女教育、醫(yī)療保障等公共服務(wù)等方面無法享受城鎮(zhèn)居民同等待遇，使得他們?nèi)狈w屬感，也阻礙了農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化。為此，《方案》將推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化作為新型城鎮(zhèn)化的首要任務(wù)，存量優(yōu)先、帶動增量，穩(wěn)妥有序推進(jìn)戶籍制度改革，推動城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)均等化，健全配套政策體系，提高農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化質(zhì)量。

首先是深化戶籍制度改革?！斗桨浮诽岢龇砰_放寬除個別超大城市外的落戶限制，試行以經(jīng)常居住地登記戶口制度。全面取消城區(qū)常住人口300 萬以下的城市落戶限制，確保外地與本地農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口進(jìn)城落戶標(biāo)準(zhǔn)一視同仁。全面放寬城區(qū)常住人口 300 萬至500 萬的 I型大城市落戶條件。各城市因地制宜制定具體落戶辦法，促進(jìn)在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)和生活的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口舉家進(jìn)城落戶，并與城鎮(zhèn)居民享有同等權(quán)利、履行同等義務(wù)。

實(shí)際上，隨著人口增速放緩，各地政府都已經(jīng)認(rèn)識到人口對城市發(fā)展的重要支撐作用，戶籍制度改革的步伐正在不斷提速。近年來，包括重慶、成都、西安、武漢、鄭州和長沙等“新一線城市”在內(nèi)，各地不斷降低落戶門檻，并出臺系列優(yōu)惠措施展開“搶人大戰(zhàn)”。可以預(yù)見的是，隨著《方案》的發(fā)布，城鎮(zhèn)戶籍管制將一進(jìn)步放松。

除了深化戶籍制度改革降低落戶門檻外，相關(guān)保障制度也要跟上，進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)公共服務(wù)均等化，確保“新市民”進(jìn)得了城也能扎得下根。為此，《方案》從基本公共服務(wù)、職業(yè)技能、子女教育、社會保障等多方面提出要求，推動農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口享受同等市民待遇。

《方案》提出，要完善城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)提供機(jī)制，推動城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)常住人口全覆蓋；提高農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口勞動技能素質(zhì)，聚焦用工矛盾突出的行業(yè)和新業(yè)態(tài)，持續(xù)大規(guī)模開展面向新生代農(nóng)民工等的職業(yè)技能培訓(xùn)。以公辦學(xué)校為主將隨遷子女納入流入地義務(wù)教育保障范圍，根據(jù)人口流動調(diào)整教師編制定額，強(qiáng)化隨遷子女基本公共教育保障。穩(wěn)步推進(jìn)基本養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌，做實(shí)基本醫(yī)療保險市級統(tǒng)籌并推動省級統(tǒng)籌，鞏固提高社會保險統(tǒng)籌層次和參保覆蓋率。

推動區(qū)域及城鄉(xiāng)統(tǒng)一協(xié)調(diào)發(fā)展

在我國城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，發(fā)展不平衡不充分是最為突出的問題之一。進(jìn)一步推動大城市、中小城市與小城鎮(zhèn)之間，以及城市與鄉(xiāng)村之間統(tǒng)一協(xié)調(diào)發(fā)展，是踐行新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的重要內(nèi)容。

為此，《方案》強(qiáng)調(diào)要優(yōu)化城鎮(zhèn)化空間布局和形態(tài)，提升城市群一體化發(fā)展和都市圈同城化發(fā)展水平，促進(jìn)大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展，形成疏密有致、分工協(xié)作、功能完善的城鎮(zhèn)化空間格局。

城市群是產(chǎn)業(yè)要素資源聚集的高地。相關(guān)統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，我國19個城市群集聚全國75%人口并創(chuàng)造88%GDP，而位于第一梯隊的長三角、京津冀、珠三角三大城市群的經(jīng)濟(jì)份額超過40%。由此可見。城市群之間也存在明顯差距。

為此，在推動城市群、培育都市圈方面，《方案》提出，要分類推動城市群發(fā)展，增強(qiáng)城市群人口經(jīng)濟(jì)承載能力，建立健全多層次常態(tài)化協(xié)調(diào)推進(jìn)機(jī)制，打造高質(zhì)量發(fā)展的動力源和增長極；依托超大特大城市及輻射帶動能力強(qiáng)的Ⅰ型大城市，以1 小時通勤圈為基本范圍，有序培育現(xiàn)代化都市圈；在城市群和都市圈內(nèi)探索經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限與行政區(qū)范圍適度分離，建立跨行政區(qū)利益共享和成本共擔(dān)機(jī)制。

同時，對于不同層級規(guī)模的城市，《方案》提出具有針對性的分類發(fā)展指導(dǎo)意見。針對超大特大城市，《方案》要求轉(zhuǎn)變開發(fā)建設(shè)方式，推動超大特大城市瘦身健體。大中城市要承接超大特大城市產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移和功能疏解，推動制造業(yè)差異化定位、規(guī)?；夯l(fā)展。對于小城市，發(fā)展?jié)摿^大的加快發(fā)展，培育發(fā)展特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)；人口流失城市嚴(yán)控增量、盤活存量，促進(jìn)人口和公共服務(wù)資源向城區(qū)集中。另外，《方案》強(qiáng)調(diào)要推進(jìn)以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)，因地制宜、分類引導(dǎo)小城鎮(zhèn)發(fā)展。

在推進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展方面，《方案》強(qiáng)調(diào)，要堅持以工補(bǔ)農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)，以縣域為基本單元、以國家城鄉(xiāng)融合發(fā)展試驗區(qū)為突破口，促進(jìn)城鄉(xiāng)要素自由流動和公共資源合理配置，逐步健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制和政策體系。

人民城市人民建，人民城市為人民。新型城鎮(zhèn)化，就是要堅持以人為本，實(shí)現(xiàn)人民群眾對美好生活的向往。進(jìn)入“十四五”發(fā)展新階段，我們將進(jìn)一步構(gòu)建城鎮(zhèn)高質(zhì)量發(fā)展新格局，向著第二個百年奮斗目標(biāo)繼續(xù)邁進(jìn)。