行業(yè)管理的“雙重角色”之困

文 浮塵

成天一針見血，

自認(rèn)快意恩仇。

苦心尋章摘句，

風(fēng)雨中猶清醒。

所謂生民立命，

過眼便成浮塵。

文章若能濟(jì)世，

應(yīng)問懸壺之人。

在傳統(tǒng)政府架構(gòu)中，行業(yè)發(fā)展機(jī)構(gòu)（以下簡(jiǎn)稱“行業(yè)”）除了負(fù)責(zé)制定發(fā)展規(guī)劃、擬定政策標(biāo)準(zhǔn)、促進(jìn)協(xié)調(diào)發(fā)展外，實(shí)際上還承擔(dān)著完成投資的重任。這意味著行業(yè)在《公路法》賦予的重質(zhì)量、護(hù)安全的“裁判員”角色之外，還承擔(dān)著保投資、促進(jìn)度的“運(yùn)動(dòng)員”責(zé)任。因?yàn)榘缪葜半p重角色”，所以在特定階段想要狠抓質(zhì)量和安全，就需要很大的底氣和勇氣。回想管理與執(zhí)法一體時(shí)，很多地方多年都沒有執(zhí)法案例，上述情況恐怕是主要原因之一。

毋容諱言，在投資受限的前提下，質(zhì)量、安全與進(jìn)度之間有時(shí)是存在矛盾的。行業(yè)要在“雙重角色”的轉(zhuǎn)換中游刃有余，需要有補(bǔ)助和執(zhí)法這“兩大武器”加持。補(bǔ)助無(wú)疑充滿巨大誘惑，在“聽話就給補(bǔ)助”的情況下，有誰(shuí)會(huì)對(duì)此熟視無(wú)睹？就算單位資金充裕，不在乎這點(diǎn)兒補(bǔ)助，行業(yè)還有執(zhí)法這一剛性約束擺在眼前。有補(bǔ)助加持和當(dāng)頭一棒的威懾，任誰(shuí)都得掂量一下分量。

從這個(gè)角度分析，原先執(zhí)法與管理一體化的制度設(shè)計(jì)，與行業(yè)扮演的“雙重角色”倒是相互適應(yīng)的。當(dāng)質(zhì)量安全問題突出、資金投入跟不上、發(fā)展可以相對(duì)放緩一些時(shí)，“裁判員”的角色可以站出來(lái)充分發(fā)揮作用：在一段時(shí)間內(nèi)，集中精力搞專項(xiàng)治理，通過規(guī)范市場(chǎng)主體行為，懲戒違規(guī)作業(yè)方式，讓規(guī)則的利劍曬曬太陽(yáng)，在短時(shí)間內(nèi)威懾非法行為，整飭秩序。當(dāng)投資和進(jìn)度壓力較大時(shí)，特別是面對(duì)必須限時(shí)完成的急難險(xiǎn)重任務(wù)時(shí)，順排計(jì)劃、倒排工期、對(duì)標(biāo)對(duì)表、打點(diǎn)計(jì)時(shí)便成為常態(tài)，“運(yùn)動(dòng)員”的角色就要更多擔(dān)待，主要表現(xiàn)就是適時(shí)督導(dǎo)、前線督戰(zhàn)，甚至親臨一線操刀調(diào)度，放手讓施工單位對(duì)質(zhì)量安全負(fù)責(zé)，適當(dāng)放松對(duì)文明施工的要求，主抓項(xiàng)目進(jìn)度。

如果“雙重角色”在時(shí)空上偶爾發(fā)生錯(cuò)位，倒也無(wú)妨。最要命的是，當(dāng)外在條件發(fā)生變化時(shí)，要求行業(yè)在“雙重角色”間無(wú)縫切換，在相互矛盾中實(shí)現(xiàn)完美的交叉換位。這時(shí)，除了“兩大武器”外，還需要相對(duì)靈活的“行業(yè)管理手段”來(lái)保證進(jìn)退裕如。例如，發(fā)現(xiàn)問題，通報(bào)整改是必須的，但整改標(biāo)準(zhǔn)可深可淺，這就為靈活轉(zhuǎn)向提供了操作空間，左右逢源的格局構(gòu)建完成，行業(yè)管理便有了進(jìn)退裕如的工作基礎(chǔ)。

盡管“行業(yè)管理”的手段好用，但畢竟缺乏一些剛性，所以執(zhí)法手段是必要且必須的。因?yàn)樵诤芏嗲闆r下，行業(yè)的“運(yùn)動(dòng)員”戲份更重，這決定了其與參建單位在完成任務(wù)上有“共同追求”。對(duì)這一點(diǎn)了然于胸后，參建單位特別是施工單位，對(duì)于行業(yè)發(fā)出的、本該引起重視的糾錯(cuò)整改要求，內(nèi)心其實(shí)是沒有多少敬畏的。“締約優(yōu)勢(shì)”決定了完成任務(wù)最終還得靠施工方出力，畢竟，在緊急關(guān)頭，完成進(jìn)度的“咽喉”還拿捏在施工方手里呢。

或許有人會(huì)問，難道施工單位就不怕出事嗎？說不怕是假的，但“存在問題”和“出事”之間通常并不能劃上等號(hào)。何況有些問題其實(shí)是會(huì)隨著工程的推進(jìn)自然而然解決掉的。在實(shí)實(shí)在在的利益面前，與其花上一大筆即便出事用于賠償都綽綽有余的資金來(lái)“打水漂”，還不如賭上一把。更不要說，在現(xiàn)實(shí)利益面前，即便業(yè)主方給出的資金足夠，投機(jī)行為也還是難免會(huì)發(fā)生。某些單位仗著自己有施工“經(jīng)驗(yàn)”加持，保險(xiǎn)“后盾”可倚，行業(yè)“軟肋”可欺，政府“工期”可用，即便出事、出格，多數(shù)事情也能通過技術(shù)處理控制在臨界范圍以內(nèi)。

因此，“風(fēng)過不留痕，小雨浥輕塵”，成了很多集中整治行動(dòng)的最后結(jié)局。因?yàn)樾袠I(yè)在扮演“運(yùn)動(dòng)員”角色時(shí)，已經(jīng)露出了阿喀琉斯之踵。這踵疾為天下人熟知，以致本就偏軟的行業(yè)管理手段無(wú)法充分施展，即便開展突擊行動(dòng)時(shí)有些效果，但要構(gòu)建PDCA循環(huán)、形成長(zhǎng)效機(jī)制，在投入產(chǎn)出上是必須能算過賬來(lái)的。離開嚴(yán)格執(zhí)法的高壓，逐利的資本是不會(huì)輕易就范的。

所以行業(yè)年年排查、年年整改、年年建立長(zhǎng)效機(jī)制，但問題似乎“年年歲歲花相似”，屢禁不絕的背后，或多或少寫著行業(yè)的無(wú)奈和艱辛，以及踽踽獨(dú)行中的忍辱負(fù)重?！斑\(yùn)動(dòng)員”為了完成任務(wù)，讓“敲山震虎”的執(zhí)法在多數(shù)時(shí)候變成了“狼來(lái)了”的吆喝，頂多在“出大事”后拿出一些殺雞儆猴的手段——這是很多施工單位的共同感受。久而久之，檢查、執(zhí)法這些原本應(yīng)該解決問題的手段，逐漸變成了盡職免責(zé)的形式。

權(quán)威喪失是管理的致命傷，如何讓掌控重新回歸恰當(dāng)?shù)奈恢茫蔀樾袠I(yè)必須認(rèn)真面對(duì)的課題，這一任務(wù)悄然落到了執(zhí)法改革身上。從局部最優(yōu)角度解讀，為了達(dá)成制衡管理對(duì)象的目的，行業(yè)是不愿輕言放棄執(zhí)法手段的。從維護(hù)管理權(quán)威的角度出發(fā)，行業(yè)也不愿意讓渡執(zhí)法權(quán)，因?yàn)槭ミ@把“重型武器”，會(huì)讓阿喀琉斯之踵直接暴露在參建單位面前。這一思路與職能型組織結(jié)構(gòu)分工相結(jié)合，便為改革的不徹底埋下了隱患。

回到行業(yè)管理在夾縫中突圍的話題，這些年，投資沒落下，事故總體仍在減少，又該如何解釋？其實(shí)，施工過程中的質(zhì)量事故完全可以通過加大設(shè)計(jì)保障系數(shù)、強(qiáng)制引進(jìn)先進(jìn)設(shè)備、重大方案集中審查等技術(shù)性措施，以增加容錯(cuò)能力的方式化解于無(wú)形。正因如此，近年來(lái)，很少有類似鳳凰橋坍塌的在建工程質(zhì)量事故發(fā)生。與之相對(duì)應(yīng)的，即便安全已上升成國(guó)家戰(zhàn)略，像隧道突水、瓦斯爆炸等事故還是會(huì)零星發(fā)生，原因是這些與施工單位的直接投入正相關(guān)。有了前述“一果多因”的客觀實(shí)際，和行業(yè)“促進(jìn)度、保投資”的投鼠忌器，即便安全執(zhí)法壓力傳導(dǎo)如此到位，還是會(huì)有些單位選擇鋌而走險(xiǎn)，在應(yīng)該投入時(shí)不投入，最終釀成大禍。

總之，行業(yè)在扮演“雙重角色”時(shí)早早露出了軟肋，在與有締約優(yōu)勢(shì)的參建單位的博弈過程中，只能憑借補(bǔ)助和執(zhí)法“兩大武器”，以及極具韌性的行業(yè)管理手段來(lái)維系平衡。而改革卻要直接針對(duì)執(zhí)法這一剛性手段“動(dòng)刀”，這是逐漸喪失管理權(quán)威的行業(yè)最不愿接受的。但從系統(tǒng)最優(yōu)的角度分析，與其投鼠忌器“硬不起來(lái)”，不如痛定思痛重新洗牌，畢竟恢復(fù)管理權(quán)威是必須首要考慮的問題。從這個(gè)角度分析，將行業(yè)管理和行政分開成了最優(yōu)解，改革成為勢(shì)在必行之舉。換個(gè)角度分析，喪失執(zhí)法約束后行業(yè)管理格局重新洗牌，必然會(huì)帶來(lái)更多的內(nèi)卷。