新形勢下國省干線投融資的可持續(xù)發(fā)展

余強(qiáng)

（江西省宜春公路事業(yè)發(fā)展中心，江西 宜春 336000）

“要想富，先修路”。為推動交通先行，牢牢把握交通“先行官”定位，地方每年都會籌集大量資金發(fā)展公路交通?！氨R未動，糧草先行”，公路交通建設(shè)同樣如此，建設(shè)資金是公路建設(shè)的首要條件。目前，地方公路建設(shè)資金主要來自中央補(bǔ)助和地方自籌，資金比重的上升使地方政府財政資金壓力上升。為了緩解政府財政資金壓力，多地以交通投資公司作為國省干線建設(shè)的籌資主體（例如江西境內(nèi)有：宜春交通投資集團(tuán)有限公司、贛州交通控股集團(tuán)有限公司、新余市交通建設(shè)投資有限公司等）。

一、地方國省干線投融資發(fā)展歷程及經(jīng)驗做法

地方國省干線投融資的發(fā)展已較成熟。以宜春為例，宜春國省干線投融資起步較早，經(jīng)歷了起步、發(fā)展、壯大等過程。其投融資嘗試開始于2010年，在市財力有限、金融去杠桿、資金面收緊、地方政府融資政策趨嚴(yán)的大背景下，隨著公路建設(shè)投資不斷加大，宜春市公路系統(tǒng)創(chuàng)新投融資體制，打通了直接融資與間接融資相結(jié)合的渠道，完成了全市大部分國省干線建設(shè)資金的籌措任務(wù)。隨后，成立實體企業(yè)——江西省宜春公路建設(shè)集團(tuán)有限公司（以下簡稱“建設(shè)集團(tuán)”），通過加大與各金融機(jī)構(gòu)的溝通，打開融資局面，陸續(xù)與近10家金融機(jī)構(gòu)建立了授信關(guān)系，總授信額度近20億元，為融資工作的進(jìn)一步發(fā)展墊定了基礎(chǔ)。

隨著公路投資規(guī)模的不斷加大，融資任務(wù)的不斷增加，2015年，宜春市政府同意組建市公路建設(shè)融資平臺——宜春交通投資集團(tuán)有限公司（以下簡稱“交投集團(tuán)”），將建設(shè)集團(tuán)等企業(yè)劃入交投集團(tuán)并給予政策扶持，增強(qiáng)其資產(chǎn)規(guī)模，迅速提升其融資能力。同時，以政府為主導(dǎo)，注入部分土地資產(chǎn)壯大融資資本，將土地資源轉(zhuǎn)化為資本優(yōu)勢和經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢，有效解決了資產(chǎn)規(guī)模不足等難題。2017年，交投集團(tuán)同期總資產(chǎn)約120億元，啟動并完成了2A評級工作，開展公司債及中票的發(fā)行工作，成功打通了直接融資渠道，增強(qiáng)了資金保障能力。2020年6月17日，交投集團(tuán)主體信用評級由“AA”調(diào)升至“AA+”，拓寬了自身融資渠道，提升了資本市場議價能力，旗下?lián)碛幸舜菏芯C合交通樞紐營運管理有限公司、江西華捷物資貿(mào)易有限公司等一級子公司9家。截至2021年，經(jīng)過努力發(fā)展，交投集團(tuán)總資產(chǎn)517億元，為宜春交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資做出了貢獻(xiàn)，也保障了“十三五”全市國省干線建設(shè)資金的籌措，助推了建設(shè)任務(wù)的完成。相較高速公路而言，地方國省干線的投融資存在著現(xiàn)有資產(chǎn)體量不夠、無固定收益、沒有現(xiàn)金流量、還本付息難度大等問題。

二、地方國省干線投融資面臨的問題

目前，地市公路交通體系建設(shè)與建設(shè)交通強(qiáng)國及交通強(qiáng)省、交通強(qiáng)市要求仍存在較大差距，建設(shè)任務(wù)仍然較重。區(qū)域之間、各種交通運輸方式之間仍存在發(fā)展不充分、不平衡問題，宜春亦是如此。宜春區(qū)位決定了普通公路建設(shè)承擔(dān)著穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)增長及優(yōu)化路網(wǎng)服務(wù)的任務(wù)。隨著地方交通基礎(chǔ)設(shè)施投資的加大，特別是交投集團(tuán)承擔(dān)中心城區(qū)道路升級改造、西繞城高速公路等項目的投資任務(wù)后，宜春交通基礎(chǔ)設(shè)施投資數(shù)額達(dá)到了高位，至2021年累計融資已達(dá)近100億元，需要進(jìn)一步提升投融資保障能力，著力解決“錢從哪里來”“險從哪里防”的難題。

當(dāng)前地方國省干線投融資面臨的問題及不足主要有：

（一）債務(wù)化解難度大 風(fēng)險防范有壓力

交投集團(tuán)作為宜春公路交通建設(shè)的投融資主渠道，除有關(guān)國省干線改造融資外還要完成中心城區(qū)道路、繞城高速公路等項目的融資任務(wù)，當(dāng)前有息負(fù)債余額較大，還需為各在建項目融資支付超45億元。存量債務(wù)、新增債務(wù)雙重“擠壓”，部分歷史遺留債務(wù)，項目平衡資產(chǎn)未到位等使得本部實際負(fù)債率上升過快（已近53%），大量債務(wù)無有效資產(chǎn)“兜底”，后續(xù)融資運轉(zhuǎn)風(fēng)險較大，盡管經(jīng)過瘦身、清欠、節(jié)流“三管齊下”，推進(jìn)項目資產(chǎn)平衡與處置歷史債務(wù)“雙輪減壓”，但防范債務(wù)風(fēng)險仍然面臨較大壓力。

（二）資產(chǎn)的質(zhì)與量不足

交投集團(tuán)承擔(dān)的市本級及各縣（區(qū)）道路建設(shè)項目，大都由項目所在縣（區(qū)）籌措建設(shè)資金，各地財政狀況存在差異，主要采取土地資產(chǎn)置換解決建設(shè)資金。受土地規(guī)劃指標(biāo)等影響，土地資產(chǎn)注入緩慢，與項目進(jìn)度不匹配；有些中心城區(qū)道路建設(shè)改造工程建設(shè)資金承擔(dān)主體或來源尚未明確；各地具備開發(fā)價值的土地不多，被動購地投入的資金壓力及后續(xù)妥善處置的難度高，該模式不可持續(xù)，且落實資金方式過于單一。

（三）償債主體自我造血能力欠缺

交投集團(tuán)作為償債主體，旗下企業(yè)與集團(tuán)公司有些為并表關(guān)系，其利潤無法享有；有些企業(yè)的利潤增長點不足，交投集團(tuán)在交通建設(shè)上融資功能多，收益舉措少，缺乏良性償債來源，長期以往必將難以為繼。

（四）實現(xiàn)國省干線高質(zhì)量發(fā)展存在壓力

國省干線建設(shè)高質(zhì)量發(fā)展，面臨資金需求量大、融資瓶頸突出、項目建設(shè)周期長及短期內(nèi)無法收回成本且多數(shù)為公益性項目等問題。如何在建設(shè)交通強(qiáng)國、交通強(qiáng)省、交通強(qiáng)市需求持續(xù)增加的新形勢下，解決項目建設(shè)的資金問題并彌補(bǔ)巨大的收支缺口，實現(xiàn)公路交通“軟著陸”，成為當(dāng)前地方政府和普通公路行業(yè)、企業(yè)亟需解決的難題。

三、實現(xiàn)地方國省干線投融資持續(xù)性發(fā)展的幾點思考

全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家新征程階段，交通需由注重規(guī)模速度向高質(zhì)量發(fā)展轉(zhuǎn)變，由行業(yè)自身發(fā)展向多元融合發(fā)展轉(zhuǎn)變。國省干線亦是如此，公路建設(shè)要有效益，才能實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。所以，普通公路的投融資不能只投不收，需產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)效益反哺于投融資還本付息和資產(chǎn)增效，保障國有資產(chǎn)的保值升值；只有深化交通投融資體制改革，研究構(gòu)建支撐普通公路建管養(yǎng)的投融資體制，完善公路投融資模式，才能實現(xiàn)這一目標(biāo)；需進(jìn)一步完善政府主導(dǎo)、分級負(fù)責(zé)、多元籌資的公路投融資模式，吸引社會資本投入，多渠道籌措建設(shè)和維護(hù)資金；逐步建立高速公路與普通公路統(tǒng)籌發(fā)展機(jī)制，促進(jìn)普通公路持續(xù)健康發(fā)展。

（一）科學(xué)決策 做好頂層規(guī)劃

交通基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃時便要思考實施交通基礎(chǔ)設(shè)施帶來的成果，既包括有形成果，例如各種績效數(shù)據(jù)，也包括無形成果，例如對國民經(jīng)濟(jì)和人民生活的影響，這就要求項目啟動前作好頂層設(shè)計，爭取以最小的綜合投入獲取最大的綜合產(chǎn)出。

（二）厘清事權(quán) 優(yōu)化投融資機(jī)制

建立交通基礎(chǔ)設(shè)施特許經(jīng)營制度，吸引社會資本參與交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。交投集團(tuán)按照事權(quán)和支出責(zé)任相匹配的原則，思考公路可持續(xù)發(fā)展的資金籌措與債務(wù)風(fēng)險防控措施。減少中心城區(qū)道路改造資金占國省干線投融資資金的比例，將中心城區(qū)道路改造建設(shè)項目與城市綜合管廊、公園配套服務(wù)等市政基礎(chǔ)設(shè)施項目有機(jī)融合，采用委托經(jīng)營或轉(zhuǎn)讓—經(jīng)營—轉(zhuǎn)讓（TOT）等方式，將已建成的市政基礎(chǔ)設(shè)施項目轉(zhuǎn)交給社會資本運營管理，從而解決中心城區(qū)道路升級改造投融資資金。

（三）創(chuàng)新謀劃 優(yōu)化融資結(jié)構(gòu)

面對新的融資形勢，為切實破解資金難題，交投集團(tuán)以建設(shè)項目為導(dǎo)向，做好融資規(guī)劃；以“控制規(guī)模、突出重點”為原則，擬定實施工程建設(shè)項目，估算好項目建設(shè)總投資，測算好資金需求；維護(hù)好銀行信用和“AA+”評級，全力控制各類債券計劃和凈增融資金額不超過紅線，主體信用評級向“AAA”努力。例如2021年，交投集團(tuán)按“高改低、短改長”的要求在項目包裝和渠道拓展上下功夫，依托宜井高速項目、G220改建項目累計獲批30億元長期低息貸款；完成融資近100億元（含轉(zhuǎn)貸與新增），平均融資成本4.79%，較上一年下降0.41%，多筆短期融資券、公司債券，均較往期同品種債券融資成本大幅下降，進(jìn)一步優(yōu)化融資債務(wù)結(jié)構(gòu)。

（四）與時俱進(jìn) 開通合作新模式

為完成地方繞城高速建設(shè)，交投集團(tuán)參考了其他省份與地市的經(jīng)驗，經(jīng)過與省級平臺溝通研究，采取了省市合作投資模式、省市產(chǎn)業(yè)合作收費權(quán)置換等實現(xiàn)省市雙方共贏，地方公路交通設(shè)施的可持續(xù)性發(fā)展。例如建成宜春西繞城高速宜春至井岡山高速公路三陽至新田段（以下簡稱“西繞城高速”）工程建設(shè)項目，進(jìn)一步完善宜春市綜合交通網(wǎng)絡(luò)，增強(qiáng)贛西北地區(qū)北南縱向運輸通道功能，提升宜春城區(qū)向周邊輻射能力，促進(jìn)宜春區(qū)域經(jīng)濟(jì)和社會加速發(fā)展。

（五）向上溝通 爭取政府輸血

交投集團(tuán)積極向上爭取及協(xié)調(diào)相關(guān)部門，按期撥付土地收儲資金，加快市本級資產(chǎn)注入進(jìn)程，加大資產(chǎn)清欠力度，明確歷史遺留債務(wù)處置方案，有效化解公司隱性債務(wù)，增加資產(chǎn)規(guī)模和緩解資產(chǎn)負(fù)債率上升壓力，積極對接市本級資產(chǎn)注入，厘清有關(guān)縣（區(qū)）債務(wù)數(shù)額，制定清償計劃，盡快落實項目融資有效資產(chǎn)注入。

（六）拓展業(yè)務(wù) 實現(xiàn)自我造血

為進(jìn)一步打造實體企業(yè)，交投集團(tuán)拓展建筑、地產(chǎn)、貿(mào)易等營收業(yè)務(wù)，實現(xiàn)利用其“造血”功能補(bǔ)營收短板的目標(biāo)；積極推動物資貿(mào)易業(yè)務(wù)規(guī)模上新臺階，繼續(xù)做好鋼筋、水泥等附屬設(shè)施供銷業(yè)務(wù)及設(shè)備租賃業(yè)務(wù)，進(jìn)一步擴(kuò)大銷售面和銷售體量，強(qiáng)化成本控制，提高利潤率及市場競爭力，從而實現(xiàn)自我“造血”，促進(jìn)交通投融資可持續(xù)發(fā)展。

（七）優(yōu)化改革 實現(xiàn)旗艦發(fā)展

除了要優(yōu)化管理模式、節(jié)約投資外，還要通過“開源”實現(xiàn)企業(yè)的健康可持續(xù)發(fā)展。業(yè)態(tài)上依托交通運輸及公路業(yè)務(wù)向上下游產(chǎn)業(yè)延伸，在交通運輸全產(chǎn)鏈中尋找經(jīng)濟(jì)增長點，例如投資入股新能源汽車制造產(chǎn)業(yè)（向當(dāng)?shù)匦履茉雌嚠a(chǎn)業(yè)投入部分股權(quán)），建設(shè)和運營物流產(chǎn)業(yè)園。同時，利用工礦廢棄地復(fù)墾、礦山、機(jī)制砂及其他資源開發(fā)或合作開發(fā)等方式解決資金來源，力爭形成一套更為合理可行的公路項目融資及償債模式。2022年《政府工作報告》提出，積極擴(kuò)大有效投資，圍繞國家重大戰(zhàn)略部署和“十四五”規(guī)劃，適度超前開展基礎(chǔ)設(shè)施投資。交通運輸部近期印發(fā)《關(guān)于擴(kuò)大交通有效投資政策措施及任務(wù)分工方案》的通知、《關(guān)于積極擴(kuò)大交通運輸有效投資的通知》，提出了一系列有針對性的舉措。國省干線需抓住機(jī)遇，創(chuàng)新辦法，發(fā)揮好財政資金的投資撬動作用，帶動社會資本投資。一方面，要發(fā)揮好中央預(yù)算內(nèi)投資、地方政府專項債等政府投資帶動作用；另一方面，積極調(diào)動社會資本活力，促使民間投資穩(wěn)定發(fā)展，繼續(xù)采用PPP等模式吸引社會資本參與，實現(xiàn)國省公路高質(zhì)量跨越式發(fā)展。