改革開放以來我國農(nóng)村土地制度的變遷與啟示

曹均學(xué)，陳 鈺

(西華師范大學(xué) 馬克思主義學(xué)院，四川 南充 637000)

農(nóng)業(yè)是國民經(jīng)濟的基礎(chǔ)，農(nóng)民是發(fā)展農(nóng)業(yè)的主力軍，而土地則是農(nóng)民賴以生存發(fā)展的基礎(chǔ)。自改革開放以來，以家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制為核心的土地制度一直深受黨和國家的高度關(guān)注。1978年的改革率先從農(nóng)村開始，以解決土地問題作為農(nóng)村改革的開端，初步確立了“包產(chǎn)到戶”的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制；1982年元旦，第一個關(guān)于“三農(nóng)”的一號文件批轉(zhuǎn)《全國農(nóng)村會議紀(jì)要》提到目前實行的包產(chǎn)到戶等各種責(zé)任制都是社會主義集體經(jīng)濟的生產(chǎn)責(zé)任制，再次強調(diào)了要保障農(nóng)民的土地自主權(quán),發(fā)揮他們的主動性；[1]1998年，《土地管理法》的修訂與通過，更是從法律上對農(nóng)民的土地進行了保障；2013年11月，中共中央出臺《全面深化改革若干重大問題的決定》，說明了要堅持和穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系并保持長久不變；[2]同時今年2月發(fā)布的已連續(xù)十八年聚焦農(nóng)民問題的中央一號文件，再一次彰顯了解決好農(nóng)民土地問題的重要性和家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的穩(wěn)定性。由此可見，激活土地流轉(zhuǎn)與使用，是實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的重要抓手。

一、改革開放以來我國農(nóng)村土地制度的變遷歷程

在改革開放，實施家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制以前，農(nóng)村的土地制度經(jīng)歷了三次變遷，即1950年的土地改革、1953年的初級農(nóng)業(yè)合作社和后期的人民公社化。數(shù)次變革的根本原因在于生產(chǎn)力與生產(chǎn)關(guān)系的矛盾性。原來土地制度中的生產(chǎn)關(guān)系不能適應(yīng)生產(chǎn)力的發(fā)展，甚至阻礙了生產(chǎn)力發(fā)展。在人民公社化期間，高度集中的公社制為國家完成工業(yè)化的原始積累創(chuàng)造了制度條件；[3]但在農(nóng)業(yè)上，該種高度集中的“政社合一”體制沒有處理好國家、集體和農(nóng)民三者的關(guān)系，農(nóng)民在集體生產(chǎn)中看不到獲利點，后期的平均主義更加忽視了農(nóng)民的經(jīng)濟利益，因此嚴重挫傷了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，對當(dāng)時的農(nóng)業(yè)發(fā)展產(chǎn)生了巨大的消極影響。馬克思在《政治經(jīng)濟學(xué)批判〉序言》中曾說到，“無論哪一個社會形態(tài)，在它所能容納的全部生產(chǎn)力發(fā)揮出來以前，是絕不會滅亡的；而新的更高的生產(chǎn)關(guān)系，在它的物質(zhì)存在條件在舊社會的胎胞里成熟以前，是絕不會出現(xiàn)的”。這段話對于新舊制度的更替也同樣適用；舊制度已經(jīng)不能適應(yīng)新時代的發(fā)展，促使了新的土地制度——家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的誕生。

(一)以“包產(chǎn)到戶”為特點的初步確立(1978-1983)

中國農(nóng)民用世界上7%的土地養(yǎng)活了22%還多的人口。[3]在1978年生產(chǎn)力水平和生產(chǎn)工具沒有發(fā)生根本變化前提下，中國的土地制度完成了歷史性的轉(zhuǎn)變，開始實行“以包產(chǎn)到戶”為特點的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制。1978年黨又重新確立了解放思想，實事求是的思想路線，為家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的順利實施和推行創(chuàng)造了思想和政治條件。當(dāng)年作為農(nóng)業(yè)大省的安徽遭遇大旱災(zāi)，又值秋種之時，使用干地、干土、干下種”的種麥法并未得到農(nóng)民的接納，紛紛不愿行動。于是安徽省委采取了“借地度荒”的策略，即在特殊時期把土地借給農(nóng)民，讓農(nóng)民自己耕種，所得以度災(zāi)年。而這種做法其實就是“包產(chǎn)到戶”的前身。緊接著鳳陽縣小崗村的18戶農(nóng)民創(chuàng)新出了“包干到戶”做法，即繳夠國家和集體的，剩下都是自己的。這一做法極大地調(diào)動了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，但由于當(dāng)時受“左”的思想影響，該做法只能在試點中推行。1979年黨的十一屆四中全會上通過的《關(guān)于加快農(nóng)業(yè)發(fā)展若干問題的決定(草案)》明確指出，在某些副業(yè)生產(chǎn)的特殊需要和邊遠山區(qū)、交通不便的單家獨戶可以實行包產(chǎn)到戶。[1]“包產(chǎn)到戶”的做法在阻礙中繼續(xù)前進，第一次得到中央領(lǐng)導(dǎo)人明確的支持，這給農(nóng)民吃了一顆定心丸。1980年5月，鄧小平在談到農(nóng)村改革中旗幟鮮明地支持“包產(chǎn)到戶”，支持農(nóng)村改革實踐。同年9月，由中共中央印發(fā)的《關(guān)于進一步加強和完善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)責(zé)任制的幾個問題》中強調(diào)了包產(chǎn)到戶并未偏離社會主義，并且在1983年的《當(dāng)前農(nóng)村經(jīng)濟政策若干問題》的文件中對其給予了高度認可，初步確立起了家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的重要地位。

(二)以“雙層經(jīng)營”為模式的逐步推廣(1984-1991)

在確定了包產(chǎn)到戶的合理性后，其在農(nóng)村有條不紊地進行著，但同時農(nóng)民又產(chǎn)生了新的困擾和擔(dān)憂——土地承包的年限問題。隨即1984年中共中央頒布了《關(guān)于1984年農(nóng)村工作的通知》，指出“土地承包期一般應(yīng)在15年以上。生產(chǎn)周期長的和開發(fā)性的項目，承包期應(yīng)該更長一些?！盵2]延長土地承包期后，農(nóng)民們擼起袖子加油干，在1984年的糧食產(chǎn)量達到了歷史最高峰，有力地減少了農(nóng)民“吃不飽”現(xiàn)象出現(xiàn)。特別是在取消了禁止糧食自由買賣的農(nóng)產(chǎn)品統(tǒng)購派銷制度后，農(nóng)村的改革形勢一片大好，“雙層經(jīng)營”模式在農(nóng)村站住了腳。1986年6月六屆全國人大常委會第十六次會議通過了《中華人民共和國土地管理法》，第一次以法律的形式保障了農(nóng)民的承包權(quán)，加強了農(nóng)村改革的依法度。隨后在1990和1991中共中央出臺的多個文件中也明確提到，農(nóng)村要堅持家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，使以“雙層經(jīng)營”為模式的土地制度在逐步推廣中得到了鞏固。

(三)以“長期穩(wěn)定”為核心的穩(wěn)步深化(1992-2000)

1992年鄧小平南方講話，“三個有利于”再次印證了農(nóng)村推行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的正確性，生產(chǎn)力得到了發(fā)展，人民生活水平顯著提高。此時的農(nóng)村土地制度改革又被賦予了新的歷史任務(wù)，即長期穩(wěn)定推進家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，深化土地制度改革。1993年，第一個15年土地承包期接近尾聲，中央文件再提出再次延長土地承包期30年，使家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制得以繼續(xù)推行。同時隨著人口數(shù)量的增多和城鎮(zhèn)化影響，文件中明確規(guī)定了允許土地使用權(quán)依法轉(zhuǎn)讓，減少撂荒現(xiàn)象。1998年修訂版《土地管理法》、2000年的《中共中央關(guān)于制定國家經(jīng)濟和社會發(fā)展第十個五年計劃的建議》，都是黨和國家不斷加強依法治農(nóng)力度，運用法律形式保護農(nóng)民權(quán)益的顯著表現(xiàn)。

(四)以“動態(tài)發(fā)展”為主題的創(chuàng)新協(xié)調(diào)(2000至今)

進入新世紀(jì)，農(nóng)村土地制度和市場經(jīng)濟的關(guān)系、家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制如何與現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)相結(jié)合等成為了勢必解決的問題。這一時期的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制顯示出新的特征：動態(tài)發(fā)展、創(chuàng)新協(xié)調(diào)。自中國加入世貿(mào)組織后，為了使國內(nèi)的農(nóng)業(yè)不掉隊，更好地應(yīng)對國際風(fēng)險，黨和國家不斷地通過調(diào)整農(nóng)業(yè)稅等方式加大對農(nóng)民的扶持力度。黨的十九屆五中全會上，提出要優(yōu)先發(fā)展農(nóng)業(yè)農(nóng)村，走中國特色的社會主義鄉(xiāng)村振興道路，保障糧食安全，側(cè)面反映了農(nóng)村土地制度的重要性。到2021年黨中央連續(xù)18年發(fā)布聚焦“三農(nóng)”問題的一號文件，對農(nóng)村土地承包經(jīng)營制度、農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展方向等方面都作出了明確規(guī)定，全面推進鄉(xiāng)村振興。

二、改革開放以來我國農(nóng)村土地制度變遷解決的主要問題

(一)遵循了生產(chǎn)力決定生產(chǎn)關(guān)系這一人類社會發(fā)展基本規(guī)律

1953年，我國開始第一個五年計劃。在此期間，黨和政府認真貫徹落實“依據(jù)中國國情，一切從實際出發(fā)”的準(zhǔn)則，反復(fù)強調(diào)不冒進不盲目，最終在1957年順利并超額完成了任務(wù)與目標(biāo)，這時的生產(chǎn)關(guān)系是符合生產(chǎn)力發(fā)展這一基本規(guī)律的；但在五十年代后期，農(nóng)業(yè)高級合作社迅速合并成人民公社，強調(diào)“一大二公”、“一平二調(diào)”，甚至提出了“超英趕美”的口號；同時當(dāng)時有不少夸大人民公社的文章，以輿論引導(dǎo)了當(dāng)時農(nóng)村出現(xiàn)的紛紛頌揚“共產(chǎn)主義是天堂，任命公社是橋梁”的現(xiàn)象，[3]“浮夸風(fēng)”“共產(chǎn)風(fēng)”的盛行，完全忽視了我國落后的生產(chǎn)技術(shù)和物質(zhì)條件的地區(qū)差異，“先進”的生產(chǎn)關(guān)系卻阻礙了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力的良好發(fā)展。而改革開放以來，以家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制為代表的土地制度始終遵循了生產(chǎn)力決定生產(chǎn)關(guān)系這一人類社會發(fā)展的基本規(guī)律。在改革之初，經(jīng)歷了人民公社和文化浩劫的中國農(nóng)村，呈現(xiàn)出生產(chǎn)水平低下，農(nóng)用機械使用率低，科學(xué)技術(shù)落后的特點，加上正值自然災(zāi)害頻發(fā)時期，此時的農(nóng)村地區(qū)并不適合大規(guī)模地進行產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營，而是需要分散經(jīng)營，把所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)適當(dāng)分離，以家庭為單位，進行小規(guī)模生產(chǎn)，以便度過非常時期。

(二)提升了農(nóng)民的主體地位，提高了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性

在人民公社化時期，為了最大程度上消滅私有制，實施土地公有化，把土地收歸人民公社所有，造成了過度的平均主義，吃大鍋飯現(xiàn)象，平均主義和無償調(diào)撥違背了按勞分配和等價交換的原則，剝奪了農(nóng)民公平獲取物質(zhì)利益的要求，一切生產(chǎn)經(jīng)營活動都必須根據(jù)上級的指示和意愿，生產(chǎn)隊并沒有自主權(quán)，[5]農(nóng)民更沒有主體地位。文革期間，具有家長作風(fēng)的“大寨式工分”盛行，在每次出工前都會有人專門記錄次數(shù)，而每一工的分值具體要按照勞動者的勞動強度和態(tài)度，在年底生產(chǎn)隊大會上進行給值，其中政治覺悟高，思想素質(zhì)好的人通常換來高工分，真正勞動的人工分卻不一定高。而1978年安徽鳳陽小崗村率先通過“包產(chǎn)到戶、自負盈虧”的方式，第一次站起來獨立支配了個人勞動，把農(nóng)民自身的責(zé)、權(quán)和利緊密結(jié)合，農(nóng)民第一次嘗到了自主耕種，多勞多得的甜頭，提高了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性。農(nóng)民是農(nóng)村的主要人群，對于農(nóng)村社會的穩(wěn)定性，他們具有重要影響力。從古至今，農(nóng)民對于土地的渴望都是只增不減。明確農(nóng)民的主人翁意識，提升其主體地位，讓農(nóng)民安安心心扎根土地，既有利于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的發(fā)展，又有利于農(nóng)村社會的穩(wěn)定。在解決農(nóng)民溫飽問題的同時，又提高了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性。

(三)解決了中國糧食供給問題，滿足了人民基本生存需要

解決好農(nóng)村土地問題，在一定程度上就解決了我國的糧食供給問題。從農(nóng)業(yè)合作社、人民公社化到1978年的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，中國在這三個時期不同的糧食產(chǎn)量就很好地說明了這個問題。以安徽省亳州市為例，從1949-1953年農(nóng)業(yè)合作社時期，亳州的糧食產(chǎn)量是呈現(xiàn)曲折上升的態(tài)勢，在1951年達到了該時期的最高值72.1萬噸；但在50年代后期以及60年代初期，受人民公社化的影響，吃大鍋飯的現(xiàn)象極大地打擊了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，在1964年該市的糧食產(chǎn)量低到21.6萬噸；總的來看1949-1964年，亳州市的糧食產(chǎn)量是在緩慢減少，但從1978年以“包產(chǎn)到戶，雙層經(jīng)營”為特點的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制卻在一定程度上解決好了亳州的糧食供給問題。在家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制實行的第十年，迎來了40年糧食產(chǎn)量的最高峰241.7萬噸，增幅達到了91.06%，滿足了人民基本的生存需要。不僅是安徽的亳州，還有江蘇的徐州等等，在實行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的地區(qū)紛紛度過了災(zāi)年，解決了自己的溫飽問題。從長遠來看家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，農(nóng)民獲得自己的土地，強化了農(nóng)民“經(jīng)濟人”特性，不僅有利于減少城鎮(zhèn)化帶來的消極影響，還有利于守好18億畝耕地紅線，保障我國的糧食產(chǎn)量穩(wěn)步增長，打好種業(yè)翻身仗，從而保障糧食安全，推進農(nóng)村農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進程。

三、我國現(xiàn)行農(nóng)村土地制度存在的主要問題

(一)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)界定模糊，集體行使權(quán)利與義務(wù)不對等

我國現(xiàn)行的農(nóng)村土地制度中，土地產(chǎn)權(quán)的界定模糊，使各項權(quán)利主體對于土地的責(zé)任與管理不能明確，導(dǎo)致農(nóng)村土地糾紛與矛盾頻發(fā)。按照1982年《憲法》和1998年的《土地法》規(guī)定，90%農(nóng)村土地它的所有權(quán)都歸為集體所有，即農(nóng)村的集體經(jīng)濟組織，只有10%歸為國家，用于國有農(nóng)墾，國家賦予了農(nóng)村集體經(jīng)濟組織巨大的土地管理、分配、轉(zhuǎn)讓和收益等權(quán)利。但在實踐的過程中，我們不難發(fā)現(xiàn)：農(nóng)村土地集體所有權(quán)的主體——集體，并沒有得到對等的行使權(quán)利與義務(wù)。[4]從義務(wù)方面來講，集體需要在集體成員的商討和監(jiān)督下，對集體的土地進行合理分配、加強對承包和轉(zhuǎn)讓土地農(nóng)用性質(zhì)的監(jiān)督以及落實國家和政府的土地政策，保障集體內(nèi)成員的利益。但從權(quán)利方面來看，農(nóng)民土地的所有權(quán)并沒有給作為所有權(quán)法人的集體帶來同等的收入，特別是在依靠傳統(tǒng)耕種手藝的偏遠地區(qū)，個人承包土地可能可以獲得收益，但村集體幾乎不可能從土地所有權(quán)中獲得相應(yīng)收益，由此甚至產(chǎn)生了大量的負債村，無力提供鄉(xiāng)村公共產(chǎn)品。

(二)福利化資源配置方式使土地分配過于平均，分散的農(nóng)戶經(jīng)營難以形成規(guī)?；a(chǎn)

農(nóng)村土地的社會保障功能所形成的福利化土地資源配置方式，一定程度上加重了土地與勞動力的不匹配性。由于在家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制中，農(nóng)村土地歸屬于集體，個人依法擁有土地承包權(quán)；而對其土地承包權(quán)的分配主要是按照家庭人口數(shù)量進行，并不是針對勞動力數(shù)量和質(zhì)量進行，前一種分配方式顯示出來的弊端尤為明顯。如人口數(shù)量多的家庭分配得到的土地多，人口數(shù)量少的家庭分配土地少，但人口數(shù)量多的家庭可用勞動力不一定比數(shù)量少家庭多，這樣的分配方式容易導(dǎo)致土地撂荒和無地可耕兩種現(xiàn)象同時存在，造成資源浪費。同時，在農(nóng)村中，土地歸集體所有，因此集體中出現(xiàn)人口的增多和減少時，都必須要求集體內(nèi)成員共同對土地進行再分配。這樣一來，土地承包權(quán)頻繁變化，土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)性強，農(nóng)民想要進行長期投資的顧慮性增大，不利于對土地進行長期的投資。另外，在土地分配之前集體會根據(jù)土地質(zhì)量的優(yōu)良，把土地分為優(yōu)質(zhì)地和一般地，再根據(jù)最大化地使每個人拿到的土地質(zhì)量相當(dāng)，一般把優(yōu)質(zhì)地和一般地搭配分配。這樣一來，導(dǎo)致每戶家庭拿到的土地雖然質(zhì)量相當(dāng)，但卻很是分散。而該種分散的細碎化經(jīng)營難以規(guī)模上使用現(xiàn)代農(nóng)用機械和管理辦法，將其運作成集約農(nóng)業(yè)和現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)，形成規(guī)?；a(chǎn)；同時也難以形成農(nóng)產(chǎn)品的有效競爭力，促進區(qū)域經(jīng)濟的發(fā)展。

(三)農(nóng)村土地征用制度損害了農(nóng)民的物質(zhì)利益，政府間接性推進的城鎮(zhèn)化進程使農(nóng)民后繼乏力問題嚴重

現(xiàn)有的土地征收制度在特殊時期為我國的經(jīng)濟發(fā)展和社會轉(zhuǎn)型注入了力量，但在新時代，它所凸顯的弊端也極為明顯，主要體現(xiàn)在背離了土地市場價值，損害了農(nóng)民群體的物質(zhì)利益。雖然在《土地管理法》中詳細說明了對于耕地的補償項目，主要包括土地補償、安置補償和地上附著物和青苗的補償，但由于政府對于土地具有絕對的處置權(quán)，因此有部分政府在處置土地流轉(zhuǎn)中并沒有按照最高的收購價格給予農(nóng)民補償；[5]同時土地一經(jīng)征用，土地所有權(quán)就由集體變?yōu)閲?，政府有?quán)利把這些土地劃分給商家，進行商業(yè)用途，《土地管理法》中的征收規(guī)定只針對農(nóng)用地征用為農(nóng)用地，并不能反映農(nóng)用地轉(zhuǎn)為非農(nóng)用地產(chǎn)生的經(jīng)濟效益，政府對此的征用價格往往低于土地轉(zhuǎn)讓后的預(yù)期收益。在新世紀(jì)政府征收土地從另一方面也促進了城鎮(zhèn)化進程的推進。耕地逐漸變?yōu)楣I(yè)用地和宅基地，產(chǎn)生了一大批失地農(nóng)民，該部分農(nóng)民群不得不進入城市尋找出路，并逐漸定居城市。受該部分農(nóng)民的影響，有地農(nóng)民也不再甘于埋頭苦干，也選擇進城務(wù)工。據(jù)國家統(tǒng)計局數(shù)據(jù)表明，2010年我國的城鎮(zhèn)就業(yè)人員有34687萬人，鄉(xiāng)村就業(yè)人員有41418萬人；但在2019年我國的城鎮(zhèn)就業(yè)人員達到了44247萬人，而鄉(xiāng)村就業(yè)人員下降到33224萬人，比十年前的城鎮(zhèn)就業(yè)人員還低。這種現(xiàn)象不僅導(dǎo)致了農(nóng)村勞動力后繼乏力，同時也加速了土地撂荒現(xiàn)象，使部分農(nóng)村地區(qū)呈現(xiàn)“種植空心化”狀態(tài)。

四、鄉(xiāng)村振興視域下我國農(nóng)村土地制度變遷的幾點思考

(一)加快推進農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證工作，明晰產(chǎn)權(quán)，合理征收

我國的法律明確指出，農(nóng)村土地所有權(quán)歸集體所有，但在實踐中，“集體”這一主體的界定并不明顯，或者說村、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))集體邊緣模糊，因此以后我國農(nóng)村土地制度改革的方向之一就是，要加強推進我國農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證工作，明晰產(chǎn)權(quán)，強化村一級集體對農(nóng)村的土地所有權(quán)。[6]只有落實了產(chǎn)權(quán)主體，土地制度的經(jīng)濟效益才有能力發(fā)揮到最大化；同時完善登記制度，依法解決農(nóng)民的土地糾紛問題，夯實農(nóng)業(yè)發(fā)展基礎(chǔ)，推進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。在面對土地征收方面，鄉(xiāng)政府要在合理的土地征收范圍內(nèi)，提高征收補償。考慮到土地轉(zhuǎn)用為非農(nóng)用地所帶來的經(jīng)濟效益，并把這部分效益有意識地體現(xiàn)在土地征收的金額中，保障農(nóng)民的權(quán)益。

(二)完善農(nóng)村社會保障體系，提高農(nóng)村土地的流轉(zhuǎn)性

土地的社會保障功能在一定程度上使土地的流轉(zhuǎn)性受到了限制。在農(nóng)村相當(dāng)一部分地區(qū)，農(nóng)民手握幾畝土地，由于城鎮(zhèn)化影響和家庭勞動力的缺失，并不能對家庭承包的所有土地進行耕種，導(dǎo)致出現(xiàn)了大量的撂荒現(xiàn)象。而對于該類人群，不愿意放棄土地的理由，多是看中了土地的社會保障功能，只要自己手里有地，以后養(yǎng)老溫飽就不成問題，不愿意把自己手里的土地流轉(zhuǎn)出去。因此，完善農(nóng)村社會的保障體系，提高土地流轉(zhuǎn)性，實現(xiàn)農(nóng)民增收，成為了農(nóng)村現(xiàn)代化發(fā)展的重要措施。

(三)鼓勵適度規(guī)模經(jīng)營，提高農(nóng)民受益

農(nóng)村土地制度的變遷，除了依據(jù)國情適時調(diào)整以外，它還必須要充分保障農(nóng)民的權(quán)益，關(guān)注農(nóng)民的經(jīng)濟性，使農(nóng)民愿意耕地種植，提高他們的生產(chǎn)積極性，從而推動農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展，保障國家糧食安全。完善土地的承包經(jīng)營權(quán)制度，鼓勵農(nóng)民大規(guī)模經(jīng)營生產(chǎn)，在尊重農(nóng)民的權(quán)益下，鼓勵農(nóng)民接納現(xiàn)代化農(nóng)用機械和外來投資經(jīng)營者，共同打造新型農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式，如家庭農(nóng)場，農(nóng)業(yè)合作社等。適度規(guī)模經(jīng)營并不會損害家庭戶的經(jīng)濟收益，相反還能增加收益?？梢赃x擇通過流轉(zhuǎn)土地所獲得的租賃資金；也可以通過在規(guī)模經(jīng)營主體那里簽訂勞動關(guān)系獲得收益。同時，以村一級集體組織牽頭，全村人民集中力量開發(fā)本村可供發(fā)展的特色農(nóng)業(yè)，生產(chǎn)特色農(nóng)產(chǎn)品，這樣一來，不僅使農(nóng)戶的收益得到保障和提升，還提升了鄉(xiāng)村整體的經(jīng)濟水平。

(四)加強依法治農(nóng)力度，提高農(nóng)民的權(quán)利意識

依法治國是我國的一項基本國策。在對待農(nóng)村問題上它也同樣適用。黨和政府應(yīng)當(dāng)繼續(xù)從法律的角度，制定相應(yīng)具體的法律條文，把保障農(nóng)民的利益法制化，這樣不僅能使在解決因土地制度變遷而引起土地糾紛問題做到有法可依，還能不斷提高我國的執(zhí)法水平，加強對土地政策的法律保護。另外還需要用法律手段來突出耕地保護的重要性，完善農(nóng)村土地資源的保護制度守住18億畝耕地紅線。同時，要努力提升農(nóng)民的權(quán)利意識，在自己的土地合法權(quán)益遭到損害時，要知曉尋找合理的途徑維護自身的權(quán)益。

總之，在以家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制為主體的農(nóng)村土地制度的變遷中，只有明晰產(chǎn)權(quán)，合理征收，不斷地完善社會保障制度，適當(dāng)規(guī)模經(jīng)營，運用法律手段保障農(nóng)民的根本利益和土地資源，才能不斷推進鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化。