行政公益訴訟起訴期限問題研究

張昊天

修改后的行政訴訟法確立了檢察機關提起行政公益訴訟制度，《最高人民法院、最高人民檢察院關于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》(以下簡稱“《公益訴訟解釋》”)進一步完善了制度構造，為司法辦案提供更明確指引。然而，制度定立并未終結相關爭議。有學者就觀察到，現有法律規(guī)范沒有規(guī)定檢察機關在提出檢察建議之后什么期限內應該起訴，這在現實中就會導致時間上的拖延和公益不能及時救濟的問題，例如在錦屏縣人民檢察院訴錦屏縣環(huán)境保護局不履行法定職責案中，錦屏縣檢察院就先后3次提出檢察建議，自首次提出檢察建議直至最后起訴，歷時16個月之久。(1)參見沈巋：《檢察機關在行政公益訴訟中的請求權和政治責任》，載《中國法律評論》2017年第5期，第80頁。作為連接檢察辦案和法院審判的“門檻性”問題，檢察機關提起行政公益訴訟是否有起訴期限、如何確定起訴期限，理論上多有討論但尚未得到系統(tǒng)論證，規(guī)范上未予明確卻已濫觴于司法實踐。

一、一個檢視——眾說紛紜的行政公益訴訟起訴期限問題

行政訴訟法及相關司法解釋規(guī)定了公民、法人或者其他組織提起普通行政訴訟的起訴期限，而對檢察機關提起的行政公益訴訟能否適用卻未置可否。通過檢索梳理人民法院對行政公益訴訟起訴期限進行論述的司法案例(2)以“檢察機關”“公益訴訟”“起訴期限”為關鍵詞在中國裁判文書網上檢索行政案件，顯示2017年43件、2018年11件、2019年22件、2020年14件，檢索日期：2021年4月26日。及理論觀點，集中審視有關行政公益訴訟起訴期限的分歧問題。

(一)適用現有規(guī)定或從中推導

現有法律規(guī)范果真沒有規(guī)定行政公益訴訟起訴期限嗎？“普通期限說”對此持否定態(tài)度。這種觀點的立場是，行政訴訟法及相關司法解釋已經明確規(guī)定了起訴期限，行政公益訴訟應當予以遵循，直接適用或推導適用現有起算點、期間等要素。如有學者提出，根據《行政訴訟法》第46條，行政公益訴訟的一般起訴期限應為6個月；特殊起訴期限可以根據《最高人民法院關于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第41、42、43條分別予以確定。(3)參見楊解君、李俊宏：《公益訴訟試點的若干重大實踐問題探討》，載《行政法學研究》2016年第4期，第114頁。司法解釋修改后，特殊起訴期限被規(guī)定在《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第64、65、66條。也有法院裁判明確指出，“行政公益訴訟案件系行政訴訟案件的一種，受行政訴訟法及相關司法解釋的調整，并遵循行政訴訟諸如起訴條件、起訴期限等訴訟制度的一般規(guī)定及司法解釋有關行政公益訴訟起訴條件的特別規(guī)定”。(4)吉林省延吉市人民法院(2017)吉2401行初字第44號行政判決書。至于具體適用哪一法律條款、又如何計算，“普通期限說”也走向了分叉路。

行政訴訟法規(guī)定的一般起訴期限是6個月，但檢察機關并非行政行為的相對方，對于適用“知道或應當知道作出行政行為之日”作為起算點還是另行確定新的起算點，存在不同看法。有學者認為，根據《行政訴訟法》第25、46條及《人民檢察院提起公益訴訟試點工作實施辦法》(以下簡稱“《試點工作辦法》”)第40條，檢察機關應當在發(fā)出檢察建議滿1個月(《公益訴訟解釋》修改為2個月或15日)之日起6個月提起行政公益訴訟。(5)參見馬懷德：《新時代行政公益訴訟制度的發(fā)展與實踐》，載《人民論壇·學術前沿》2019年第5期，第61頁。司法實踐中，有的法院認為應從檢察機關通過調查發(fā)現行政機關未依法履行法定職責的行為，致使國家利益或者社會公共利益受到侵害之日起，計算6個月起訴期限；(6)江蘇省淮安市中級人民法院(2018)蘇08行終字第102號行政判決書。有的法院認為應當自檢察機關收到行政機關對檢察建議的書面回復之日起，計算6個月起訴期限；(7)參見甘肅省天水市秦州區(qū)人民法院(2017)甘0502行初字第6號行政判決書；陜西省禮泉縣人民法院(2017)陜0425行再字第1號行政判決書。有的法院則認為，應依照《行政訴訟法》第47條第1款和《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》(以下簡稱“《適用行訴解釋》”)第66條的規(guī)定，在提出檢察建議后給予行政機關2個月的履職期限，在該期限屆滿后計算6個月的起訴期限；(8)參見四川省綿陽市三臺縣人民法院(2019)川0722行初字第14號行政裁定書。還有的法院推導適用司法解釋關于特別期限的規(guī)定，認為應當以檢察機關發(fā)現行政機關怠于履職行為之日，(9)參見江蘇省徐州鐵路運輸法院(2017)蘇8601行初字第1419號行政判決書；廣東省高級人民法院(2018)粵行申字第1020號行政裁定書?；蛞詸z察機關提出檢察建議之日起，計算最長不超過2年(《適用行訴解釋》修改為1年)的起訴期限。(10)參見廣東省韶關市中級人民法院(2017)粵02行終字第153號行政判決書；廣東省高級人民法院(2018)粵行申字第1020號行政裁定書；吉林省榆樹市人民法院(2018)吉0182行初字第41號行政判決書。

(二)法律沒有規(guī)定且無法準用

與“普通期限說”不同，一些觀點并不認為現有法律規(guī)范可以解決行政公益訴訟起訴期限的問題。最有代表性的是“無期限說”。該說認為，行政公益訴訟不受普通行政訴訟起訴期限的限制，只要經過檢察機關提出檢察建議的訴前程序，行政機關在法定期限內未依法履行職責，國家利益或者社會公共利益仍處于受侵害狀態(tài)，檢察機關可隨時提起訴訟。(11)參見江蘇省常州市武進區(qū)人民法院(2017)蘇0412行初字第118號行政判決書；江蘇省建湖縣人民法院(2017)蘇0925行初字第268號行政判決書；貴州省遵義市中級人民法院(2017)黔03行終字第291號行政判決書；廣東省韶關市中級人民法院(2017)粵02行終字第168、169、170、171、172、173、174、175、176號行政判決書；安徽省當涂縣人民法院(2018)皖0521行初字第39號行政判決書；棗莊市山亭區(qū)人民法院(2018)魯0406行初字第36號行政判決書；湖北省嘉魚縣人民法院(2019)鄂1221行初字第17號行政判決書。對此，有的法院直接援引《公益訴訟解釋》第21條規(guī)定，認為行政公益訴訟只要符合該條規(guī)定的起訴條件即可提起，不受起訴期限限制。(12)山西省陽泉市郊區(qū)人民法院(2018)晉0311行初字第48號行政判決書。有的法院則認為，現有起訴期限規(guī)定的起訴人不包含作為行政公益訴訟起訴人的檢察機關，在否定適用現行起訴期限規(guī)定的同時，也強調檢察機關行使法律監(jiān)督職能應當連續(xù)、及時。(13)湖北省鐘祥市人民法院(2019)鄂0881行初字第60、61號行政判決書。還有一種“特殊期限說”的觀點是，行政公益訴訟應當考慮到公益保護的特殊性，設置不同于普通行政訴訟的特殊起訴期限。有學者認為，行政公益訴訟沒有一般的起訴期限規(guī)定，建議行政公益訴訟案件的起訴期限可以適用《行政訴訟法》第46條第2款規(guī)定的20年或者5年的最長保護期限。(14)參見劉藝：《檢察行政公益訴訟起訴期限適用規(guī)則研判——評湖北省鐘祥市人民檢察院訴鐘祥市人民防空辦公室不全面履行職責案》，載《中國法律評論》2020年第5期，第158頁。還有來自一些檢察機關的聲音，有的提出行政公益訴訟起訴期限可以是2年，(15)參見趙智慧：《檢察機關提起公益訴訟期限該如何確定》，載《檢察日報》2018年4月8日，第03版。有的提出可以借鑒環(huán)境損害賠償訴訟時效的3年，(16)參見高宗祥：《行政公益訴訟制度施行疑難探討》，載《人民檢察》2016年第10期，第9頁。有的提出可以是4年或者更長。(17)參見鞏富文、楊輝：《我國檢察機關提起公益訴訟制度研究》，載《人民檢察》2015年第5期，第16頁。

由上觀之，關于行政公益訴訟起訴期限問題的爭論，可以呈現出“普通期限說”“無期限說”“特殊期限說”這樣較為清晰的譜系脈絡。理論分歧的根源在于，沒有對行政公益訴訟應否設置起訴期限的問題進行更深層次的挖掘，以及缺少對起算點、期間等要素予以必要且充分的論證。而司法實踐的主要問題是：一方面，檢察機關、人民法院在提起訴訟和受理審查階段可能對起訴期限產生不同認識，導致案件在立案、審理時受阻；另一方面，人民法院在審查認定行政公益訴訟起訴期限時不能統(tǒng)一適用法律，特別是面對被訴行政機關以此為由提出抗辯或者上訴時，難以給出說服力強的解釋。因此，申言行政公益訴訟起訴期限的問題，可以被描述為三個層次：首先，檢察機關提起行政公益訴訟是否應當設置起訴期限；其次，如果應當設置期限，行政公益訴訟是否可以直接適用現有普通行政訴訟起訴期限法律規(guī)定；最后，如果不能直接適用現有規(guī)定，行政公益訴訟又當如何設置特殊的起訴期限或如何推導適用現有規(guī)定。以下分述之。

二、行政公益訴訟應受起訴期限約束

從規(guī)范層面上看，行政公益訴訟條款(《行政訴訟法》第25條第4款)被規(guī)定在行政訴訟法“訴訟參加人”一章，按照“當事人在行政訴訟中的法律地位平等”原則，仍當遵循包括起訴期限在內的現行行政訴訟制度規(guī)定?！豆嬖V訟解釋》第26條明確，“本解釋未規(guī)定的其他事項，適用民事訴訟法、行政訴訟法以及相關司法解釋的規(guī)定”。最高人民法院對此的解釋是，《公益訴訟解釋》是在民事訴訟法、行政訴訟法框架下對于檢察公益訴訟案件具體程序所做的特別規(guī)定，其中沒有明確規(guī)定的事項，適用民事訴訟法、行政訴訟法以及相關司法解釋的規(guī)定。(18)參見江必新：《認真貫徹落實民事訴訟法、行政訴訟法規(guī)定全面推進檢察公益訴訟審判工作——〈最高人民法院、最高人民檢察院關于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋〉的理解與適用》，載《人民法院報》2018年3月5日，第03版。實際上，行政公益訴訟遵循普通行政訴訟一般原則和規(guī)定的理念，并非修法后才產生的，而是自檢察公益訴訟試點工作以來一以貫之的。(19)全國人大常委會在授權最高人民檢察院開展公益訴訟試點工作時明確要求，“試點工作應當穩(wěn)妥有序，遵循相關訴訟制度的原則”。最高人民檢察院制定的《檢察機關提起公益訴訟試點方案》規(guī)定，“根據民事訴訟法、行政訴訟法等法律的有關規(guī)定和全國人大常委會的授權決定，確保試點在法律框架和授權范圍內開展，維護法制的統(tǒng)一和權威”；“提起公益訴訟，試點方案沒有規(guī)定的，適用民事訴訟法、行政訴訟法及相關司法解釋的規(guī)定”?！对圏c工作辦法》第56條也明確，“本辦法未規(guī)定的，分別適用民事訴訟法、行政訴訟法以及相關司法解釋的規(guī)定”。這可以作為法律上否定“無期限說”“特殊期限說”的依據，也為“普通期限說”提供了規(guī)范基礎。同時，對行政公益訴訟起訴期限必要性的考察，還需從起訴期限和行政公益訴訟制度特殊性出發(fā)，把握以下方面的理據。

(一)起訴期限制度價值和“三及時”之必要

起訴期限本質上屬于時效制度范疇，后者在刑事、民事、行政領域設置目的和功能價值有所不同。國家刑罰權之所以會罹于追訴時效，最為根本的原因還是在于隨著時間流逝施以刑罰的必要性減弱了。(20)基于刑罰目的的考量，理論對此有“特殊預防說”“一般預防說”“報應說”三種學說，此外還有考慮到加速原則(Beschleunigungsmaxime)、證據材料“保質期”等事由的解說。參見王志坤：《論“不受追訴期限的限制”》，載《國家檢察官學院學報》2014年第6期，第82頁。民事訴訟時效則是恪守“法律不保護躺在權利上睡大覺的人”，促進權利人及時行使權利，維護交易秩序和安全。而基于請求權和形成權體系分野，我國民事法律設置了訴訟時效和除斥期間兩種時效制度。相較而言，民事訴訟時效是實體規(guī)則，超過訴訟時效意味著喪失勝訴權，只是法院不得主動審查；行政起訴期限是程序規(guī)則，涉及的是訴權問題，超過起訴期限法院要駁回起訴，且不存在中止、中斷的問題，這一點類似于民事訴訟的除斥期間。從消滅時效角度來理解起訴期限，權利人怠于行使權利經過法定期間，其公力救濟權歸于消滅。消滅時效緣起于羅馬法中的裁判官制度，當事人經過一定期限不起訴則喪失訴權和實體權利，這實質上是為了應對裁判官一年執(zhí)政期限及履職而產生的權宜工具。隨著社會發(fā)展和時效制度變遷，其正當性基礎也在發(fā)生變化，更多向維持一定的法律關系、節(jié)約司法資源等公益性目的傾斜。

普通行政訴訟起訴期限的意義主要在于，基于法的安定性原則和行政行為公定力理論，督促行政相對人正確、及時地行使訴權，防止其對訴權的濫用；同時有利于提高行政機關的執(zhí)法效率，構筑穩(wěn)定的行政法律關系，維護行政秩序。如此看來，行政公益訴訟同樣具有督促訴權及時行使、促進行政法律關系及時穩(wěn)定的效用，而其特殊意義更在于，通過檢察監(jiān)督促進行政機關依法、正確、及時地履行法定職責，以實現受損的國家利益和社會公共利益及時得以恢復。因此，結合起訴期限制度價值，檢察機關提起行政公益訴訟應當把握“三及時”必要，即公益訴權及時行使、法律關系及時穩(wěn)定和公共利益及時保護。所謂“及時”，《辭海》解釋為“逢時；得到有利時機”“抓緊時機”。(21)《辭?！?縮印本)，上海辭書出版社2010年版，第839頁。檢察機關在必要期限內提起行政公益訴訟，除了能夠抓緊時機通過行使公益訴權來驅使行政法律關系早日穩(wěn)定外，其意義更在于促進受損公益得以恢復，避免失去公益保護的有利時機。目前全國檢察機關每年辦理行政公益訴訟案件數已近14萬件，(22)張軍：《2021年最高人民檢察院工作報告》，2021年3月8日在第十三屆全國人民代表大會第四次會議上。面對如此大規(guī)模公益可能或已經受損的案件，若無起訴期限約束勢必難以及時發(fā)揮行政公益訴訟制度功能。

(二)檢察權與行政權所代表“公益”之權衡

行政公益訴訟本質上關涉到檢察權與行政權的關系問題。我國一直以來是典型的“行政國”(The Administrative State)，行政機關通常被認為是第一順位的公益保護者和代表人，行政執(zhí)法在公益保護方面具有優(yōu)先性。檢察機關作為法律擬制提起行政公益訴訟的唯一主體，同樣肩負著“公益代表人”的重要責任。在維護國家利益和社會公共利益上，行政機關和檢察機關行使職權的出發(fā)點和側重點雖有所不同，但目標都是一致的，都是為了將體現人民意志的法律付諸實施，達到保護國家利益和社會公共利益的目的。(23)徐日丹、賈陽：《依法履職穩(wěn)步推進公益訴訟試點工作——最高人民檢察院相關負責人解讀〈檢察機關提起公益訴訟試點方案〉》，載最高人民檢察院網站2015年7月3日，http://www.spp.gov.cn/zdgz/201507/t20150703_100708.shtml，2021年5月16日訪問。檢察機關與行政機關不是單純的監(jiān)督與被監(jiān)督、起訴與被起訴關系，更多還是要發(fā)揮檢察權對行政權的督促、補充作用，推動實現公益保護和依法行政。具體到行政公益訴訟制度構造，檢察權的謙抑性和補充性至少可以體現在：檢察機關應嚴格把握“履行職責中發(fā)現”公益訴訟案件線索，不搞一般監(jiān)督和任意訴訟；案件范圍不宜過寬，應與國家利益或者社會公共利益密切相關，對“等外等”的拓展要經充分論證且為相關法律明確規(guī)定；提起行政公益訴訟前，應當經過訴前程序；提起行政公益訴訟應尊重行政成熟性原則，給行政機關自主糾錯留下合理空間；應在一定起訴期限內提起行政公益訴訟；提起行政公益訴訟后、人民法院裁判前，如果行政機關糾正違法行為或依法履職使得訴訟請求得以實現的，檢察機關可以撤回起訴或變更訴訟請求。

行政行為公定力理論認為，行政行為作出后即被推定為有效，除非在重大明顯違法情形下該行為可以被依法變更或撤銷外，即便是行政行為存在瑕疵，這種行為也因其具有公定力而被行政相對人所服膺。換言之，在行政行為作出后，行政行為所確定的權利義務關系就應趨于穩(wěn)定，非有“迫切需要”不能打破。行政公益訴訟制度的出發(fā)點即在于，為維護國家利益和社會公共利益的迫切需要，可以通過檢察機關起訴來變更或督促履行行政行為。而為了平衡這種關系以及盡快實現公益保護的迫切需要，有必要設置相應的起訴期限。

(三)大陸法系客觀訴訟起訴期限立法之通例

行政公益訴訟是極具我國本土特色的制度設計，事實上承擔著與大陸法系客觀訴訟相似的使命。客觀訴訟是在大陸法系國家和地區(qū)被廣泛研究并在訴訟實踐中得以運用的，如德國的利他團體訴訟、法國的反越權行為訴訟以及日本的民眾訴訟和機關訴訟等，通過提起這些訴訟，實際上扮演了公共利益和客觀法律秩序的“守護者”。由于不同國家和地區(qū)有其特殊的制度基礎和立法背景，客觀訴訟在具體設計和運行上也存在著差異。從本質上說，我國行政訴訟法仍然是權利救濟的“保權法”。雖然普通行政訴訟也具有一定的公益性，可能會在一定程度上達到客觀訴訟的效果，如行政相對人提請行政訴訟促進行政機關積極履職，進而達到了維護公益的結果，或者說促進依法積極履職本身就是對公共利益的保障，這可以被理解為“效果上的公益訴訟”(24)行政訴訟并不以追求公共利益的保障為直接目標，而是突出追求個人利益的保護，但是，在這個過程中卻間接地收到了保障公共利益的效果，即“維護和監(jiān)督行政機關依法行使行政職權”，推進行政主體依法行政。在這層意義上，可以說任何一個行政訴訟都是公益訴訟。參見楊建順：《〈行政訴訟法〉的修改與行政公益訴訟》，載《法律適用》2012年第11期，第63頁?；蛘摺白砸嫘问降墓嬖V訟”(25)自益形式的公益訴訟案件的典型特征是個人受害也即群體受害，群體受害則個人亦受害，適用領域主要是消費者權益保護、環(huán)境污染、公共服務等。參見林莉紅、馬立群：《作為客觀訴訟的行政公益訴訟》，載《行政法學研究》2011年第4期，第4頁。。但整體而論，行政公益訴訟與普通行政訴訟具有不同的理論基礎，表現出明顯的客觀訴訟特征，應當把握其與主觀訴訟的聯(lián)結和邊界，在客觀訴訟維度上進行通盤設計和精細構建。

除法律特別規(guī)定或有特殊情況外，客觀訴訟準用普通行政訴訟的起訴期限，這是域外立法通例。法國的反越權訴訟是起訴人針對政府部門含有決定的文件而訴請撤銷的訴訟，其起訴期限通常是2個月，自受到起訴的法規(guī)送達或公布之日算起，特殊情況下可以延長。(26)參見[法]讓·里韋羅、[法]讓·瓦利納：《法國行政法》，商務印書館2008年版，第799、836-838頁。日本的民眾訴訟和機關訴訟作為客觀訴訟，與作為主觀訴訟的抗告訴訟和當事人訴訟一并，被類型化在行政案件訴訟法的規(guī)定之中。民眾訴訟和機關訴訟不屬于“法律上的爭訟”，只因法律特別要求公正的法院的判斷，要求通過訴訟程序來解決問題，即“在法律有規(guī)定時，限于法律的規(guī)定，可以提起”(《行政案件訴訟法》第42條)。(27)參見[日]鹽野宏：《行政救濟法》，楊建順譯，北京大學出版社2008年版，第179-182頁；[日]市橋克哉、榊原秀訓等：《日本現行行政法》，田林等譯，法律出版社2017年版，第284-285頁。民眾訴訟和機關訴訟準用抗告訴訟的相關規(guī)定，但排除了法令有特別規(guī)定等特別起訴期限的適用，故而其起訴期限只能是6個月或1年，即“自知道有處分或裁決之日起經過六個月”或“自處分或裁決之日起經過一年”(《行政案件訴訟法》第14條)。(28)日本《行政案件訴訟法》第40條第1款：“法令中有起訴期間規(guī)定的當事人訴訟，除非其他法令有特別規(guī)定，有正當理由的，即使在該期間經過后，仍可提出?！钡?3條：“一、在民眾訴訟或機關訴訟中，請求撤銷處分或裁決時，除第9條及第10條規(guī)定外，準用與撤銷訴訟有關的規(guī)定。二、在民眾訴訟或機關訴訟中，請求確認處分或裁決無效，除第36條規(guī)定處，準用與確認無效等之訴有關的規(guī)定。三、在民眾訴訟或機關訴訟中，有關前兩款規(guī)定的訴訟以外者，除第39條及第40條規(guī)定外，準用與當事人訴訟有關的規(guī)定?！蔽覈_灣地區(qū)公益訴訟同樣適用“行政訴訟法”規(guī)定的一般起訴期限，后文詳述。由此，我國現行行政訴訟法及相關司法解釋關于起訴期限的規(guī)定，不應成為行政公益訴訟適用的立法障礙，反可作為行政公益訴訟準用的法律基礎。

三、行政公益訴訟起訴期限與現有法律規(guī)范不契合

按被訴行政行為類型劃分，行政訴訟法設定了作為類行政訴訟和不作為類行政訴訟兩種不同的起訴期限計算(起算)規(guī)則。同樣，行政公益訴訟也可以分為作為類和不作為類兩種。前者面對的情況是，行政機關雖然作出了行政行為，但是存在違法履職或履職不到位，導致受損公益未能得以恢復；后者面對的情況則是，行政機關對侵害公益的行為怠于履職或不履職，導致受損公益“無人問津”。

(一)作為類行政公益訴訟起訴期限

《行政訴訟法》第46條第1款規(guī)定：“公民、法人或者其他組織直接向人民法院提起訴訟的，應當自知道或者應當知道作出行政行為之日起六個月內提出。法律另有規(guī)定的除外?！薄哆m用行訴解釋》對此作了補充規(guī)定，即在未告知起訴期限的情況下，從知道或者應當知道起訴期限之日起計算，但從知道或者應當知道該行政行為內容之日起最長不得超過1年(第64條第1款)；在不知道行政機關作出行政行為內容的情況下，從知道或者應當知道該行政行為內容之日起計算，但不得超過5年或20年的最長起訴期限(第65條)。可見，拋開最長起訴期限不論，法律對作為類行政訴訟起訴期限設置了三個起算點：第一個是“知道或者應當知道作出行政行為之日”，第二個是“知道或者應當知道起訴期限之日”，第三個是“知道或者應當知道行政行為內容之日”。從立法原理看，“知道或者應當知道”更多考慮到行政相對人行使權利的可能性，法律設定的是一種主觀主義起算點。從條文表述和立法邏輯看，第二和第三個起算點應當作為第一個起算點的補充解釋，以是否知道行政行為內容為標準進行了區(qū)分。(29)“知道行政行為內容”不僅包括相對人知道行政機關已經作出行政行為，還要使相對人知道其作出行政行為的具體內容，包括認定的事實、理由、法律依據和處理內容等。參見梁鳳云：《新行政訴訟法講義》，人民法院出版社2015年版，第265頁。

檢察機關由于不是行政相對人，不作為行政決定書的被送達方，因此在辦理行政公益訴訟案件時，一般都不會是第一時間發(fā)現或知道行政行為作出，更多是通過控告申訴、刑事檢察、訴訟監(jiān)督等“履行職責中發(fā)現”,實際有的案件與行政作為或行政相對人知情相比是非常滯后的。能夠作為行政公益訴訟線索或符合立案條件的，是檢察機關認為可能存在行政機關違法行使職權或不作為導致國家利益或者社會公共利益受到侵害，但與“知道行政行為內容”標準還有差距，故不宜以發(fā)現線索或檢察機關立案作為行政公益訴訟起訴期限的起算點，且這是檢察辦案的內部程序，無法讓公眾監(jiān)督和信服。實踐中，檢察機關辦理公益訴訟案件有相當一部分來自于刑事檢察等部門的移送線索。有的行政機關由此提出抗辯稱，檢察機關在辦理刑事案件或提起公訴時就早已“知道或者應當知道”，應以此起算檢察機關提起行政公益訴訟的起訴期限。(30)參見廣東省韶關市中級人民法院(2017)粵02行終字第153號行政判決書；湖北省宜昌市西陵區(qū)人民法院(2017)鄂0502行初字第1號行政判決書。這顯然是不符合邏輯和現實的。刑事案件與公益訴訟案件是性質不同的案件且在檢察機關分屬不同的內設機構辦理，具有不同的價值取向、辦案思路和專業(yè)要求，即使是刑事檢察部門辦理了涉及相關行政違法導致公益受損的刑事案件，也不能當然認為行政公益訴訟起訴期限就開始計算了。(31)在湖北省宜昌市西陵區(qū)人民法院(2017)鄂0502行初字第1號行政判決書中，法院提出了類似思路：“本案中，公安機關于2015年10月27日立案偵辦的是溜子灣公司非法占用林地的刑事案件，其內容、案件性質和偵辦部門均不同于本案。2016年5月12日，利川市人民檢察院案管辦將本案線索移送至該院民事行政檢察部，但移送案件線索并不表明必然起訴?！?/p>

(二)不作為類行政公益訴訟起訴期限

《行政訴訟法》第47條第1款規(guī)定：“公民、法人或者其他組織申請行政機關履行保護其人身權、財產權等合法權益的法定職責，行政機關在接到申請之日起兩個月內不履行的，公民、法人或者其他組織可以向人民法院提起訴訟。法律、法規(guī)對行政機關履行職責的期限另有規(guī)定的，從其規(guī)定。”《適用行訴解釋》第66條規(guī)定：“公民、法人或者其他組織依照行政訴訟法第47條第1款的規(guī)定，對行政機關不履行法定職責提起訴訟的，應當在行政機關履行法定職責期限屆滿之日起六個月內提出。”法律規(guī)定不作為類行政訴訟起訴期限的起算點是“行政機關履行法定職責期限屆滿之日”，即在行政機關接到申請履職之日起2個月后開始計算6個月的起訴期限。這是一種客觀主義起算點，有利于實現起訴期限制度追求經濟效率、法的安定性等價值目標。

對于不作為類行政公益訴訟能否適用上述規(guī)定，有兩種不同的理解：第一種理解為，上述規(guī)定是基于行政機關不作為對行政相對人產生的不利影響，后者可以申請行政機關依法履行職責進而保護自己的合法權益。而檢察機關提起行政公益訴訟不是維護自身利益，不存在“申請行政機關履行保護其人身權、財產權等合法權益的法定職責”的適用條件。第二種理解為，雖然在行政公益訴訟中沒有“申請履職”，但是存在作為“督促履職”的訴前程序，可以將提出檢察建議“督促履職”視作“申請履職”，且《公益訴訟解釋》同樣規(guī)定了“2個月”(緊急情形下是“15日”)行政機關依法履行職責并書面回復的期限。即便如此準用，問題在于，如果行政機關在收到檢察建議后仍然不履職的，是否應在訴前程序期限屆滿之日起計算起訴期限；如果在法定期限內回函的，是否應以回函之日起計算起訴期限；如果已經開始履行職責或履職完畢但沒有回函的，又當如何起算起訴期限。上述第一個問題的關鍵在于如何認定行政機關是否履職或整改；后兩個問題似乎又陷入了作為類行政公益訴訟起訴期限的邏輯旋渦。

(三)與普通行政訴訟起訴期限差異

“檢察機關提起行政公益訴訟”作為一個條款被規(guī)定在行政訴訟法之中，證明其實質上仍屬于行政訴訟制度范疇，只是法律擬制了檢察機關作為特殊起訴主體，通俗而言就是在“民告官”之外又多了“官告官”。由于既不是行政行為的相對方，又因自身沒有人身權、財產權等可申請行政機關履行法定職責予以保護的必要，檢察機關難以“直接”知道行政作為或者不作為導致了公共利益受到損害。因此，“游走”在規(guī)范和實踐之間發(fā)現，行政公益訴訟難以適用現有起訴期限規(guī)定的首要問題，也即與普通行政訴訟起訴期限最大的差異之處，不在于檢察機關應在多長時間內提起訴訟，而在于如何確定起訴期限的起算點。從前述已經梳理的法院裁判文書來看，有的認為應當從檢察機關調查發(fā)現之日起算，有的認為應當從檢察機關提出檢察建議之日起算，有的認為應當從檢察機關收到行政機關對檢察建議的書面回復之日起算，還有的認為應當從檢察建議回復期限屆滿之日或發(fā)現行政機關怠于履職行為之日起算，等等。其次，即便是能夠明確一個起算點，行政公益訴訟是適用6個月的一般起訴期限，還是適用1年的特殊起訴期限，又能否適用5年和20年的最長起訴期限，司法實踐尺度和考量各異。再者，行政訴訟法關于起訴期限扣除和延長的規(guī)定在行政公益訴訟中能否適用，如果可以，有什么特殊條件；如果不行，又能否適用中止和中斷。整體來看，現行的行政訴訟法及相關司法解釋主要是圍繞“民告官”的普通行政訴訟所作的制度建構，從法律解釋和司法適用的維度，行政公益訴訟與普通行政訴訟起訴期限存在諸多差異和分歧。訴訟兩造均可以依據現行法律規(guī)定作有利于自己的解釋和主張，甚至拿出對自己有利的裁判觀點進行抗辯，這就會導致各說各話、標準不一，司法機關很難給予有效且充分的回應，一定程度上折損了行政公益訴訟制度價值和司法權威。

四、行政公益訴訟起訴期限設計思路

行政公益訴訟相較普通行政訴訟應當具有特殊性，這是理論研究、制度設計和司法實踐的共識。行政公益訴訟具有特別的程序設計，即在提起訴訟前必須經過訴前程序，給予行政機關自我補救的機會，在督促依法行政、受損公益得以恢復的情況下，檢察機關便因實現了訴訟目的而不再起訴。事實上，行政公益訴訟訴前程序設計并非獨有，實際與我國臺灣地區(qū)公益訴訟“書面敘明程序”如出一轍。既然現有法律規(guī)范無法直接解決行政公益訴訟的起訴期限問題，則可以借鑒成熟的立法例規(guī)則，從訴前程序入手設計起訴期限，打通適用現有規(guī)定的邏輯鏈條。

(一)“書面敘明程序”規(guī)則借鑒

我國臺灣地區(qū)無公益訴訟的專門立法，公益訴訟被規(guī)定于多部法律之中。我國臺灣地區(qū)“行政訴訟法”第9條作為公益訴訟的總綱性條款，規(guī)定了“人民為維護公益，就無關自己權利及法律上利益之事項，對于行政機關之違法行為，得提起行政訴訟。但以法律有特別規(guī)定者為限”。梳理發(fā)現，我國臺灣地區(qū)環(huán)保、專利等法律均有允許就維護公益而提起行政訴訟的特別規(guī)定，人民或者團體依此等規(guī)定和“行政訴訟法”第9條即享有提起行政(公益)訴訟的訴權。如我國臺灣地區(qū)“環(huán)境基本法”第34條規(guī)定：“各級政府疏于執(zhí)行時，人民或者公益團體得依法律規(guī)定以主管機關為被告，向行政法院提起訴訟。”“廢棄物清理法”第72條第1項規(guī)定：“公私場所違反本法或依本法授權訂定之相關命令，而主管機關疏于執(zhí)行時，受害人民或公益團體得敘明疏于執(zhí)行之具體內容，以書面告知主管機關。主管機關于書面告知送達之日起六十日內仍未依法執(zhí)行者，受害人民或公益團體得以該主管機關為被告，對其怠于執(zhí)行職務之行為，直接向高等行政法院提起訴訟，請求判令其執(zhí)行。”受害人民或公益團體依此條文提起訴訟應歸于課予義務訴訟(“行政訴訟法”第5條)，法律以“書面敘明程序”作為訴愿代替程序(“訴愿法”第1條但書)，即60日期限屆滿后可以直接提起行政訴訟，不用另行訴愿；至于起訴期限，則應適用“行政訴訟法”第106條第4項規(guī)定，為60日期限屆滿后的2個月，最長不超過3年。(32)我國臺灣地區(qū)“行政訴訟法”第5條第1項：“人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，于法令所定期間內應作為而不作為，認為其權利或法律上利益受損害者，經依訴愿程序后，得向行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟?！钡?06條第4項：“不經訴愿程序即得提起第五條第一項之訴訟者，于應作為期間屆滿后，始得為之。但于期間屆滿后，已逾三年者，不得提起?！边@種以“書面敘明程序”期限屆滿之日起計算并適用普通行政訴訟起訴期限的規(guī)定，是我國臺灣地區(qū)環(huán)保領域公益訴訟立法通例，為行政公益訴訟起訴期限設計提供了有益參照和借鑒。(33)類似規(guī)定，可見我國臺灣地區(qū)“空氣污染防治法”第81條第1項、“水污染防治法”第72條第1項、“土壤及地下水污染整治法”第54條第1項和第2項、“環(huán)境影響評估法”第23條第8項、“海洋污染防治法”第59條第1項，等等。

反觀現行行政訴訟法及相關司法解釋規(guī)定，無論是作為類還是不作為類行政訴訟，設置起訴期限的基本立場是：第一，基于行政行為外部性特點，始于行政行為的對外作出，而并非以內部行政行為或過程性行政行為為基準；第二，基于利害關系理論，應當存在與行政行為具有利害關系的相對人；第三，對于行政不作為的，還應當給予行政機關履行法定職責一定的寬限期，寬限期過后才開始計算。由于行政公益訴訟本質上屬于客觀訴訟，檢察機關與公共利益也不存在利害關系，故以“外部性”“寬限期”比照行政公益訴訟發(fā)現，訴前程序與之類同。訴前程序是檢察機關辦理行政公益訴訟案件“外部化”的起點，也是檢察權與行政權“交互”的開端，立足起訴期限制度原理并借鑒“書面敘明程序”相關規(guī)則，以訴前程序節(jié)點統(tǒng)轄作為類和不作為類行政公益訴訟起訴期限的起算點，具有確實的可行性。

(二)行政公益訴訟相關期限厘清

從實踐層面來看，檢察機關提起行政公益訴訟除了要遵循內部辦案程序規(guī)定外，還要著重考量行政機關是否整改、行政相對人是否救濟等方面因素。因此，在設計行政公益訴訟起訴期限時，有必要厘清其與相關期限的關系。

1.檢察機關辦案期限，這是《試點工作辦法》對檢察機關辦理行政公益訴訟案件提出的明確要求。根據《試點工作辦法》第37、38、53條規(guī)定，對于行政公益訴訟案件，檢察機關應自立案之日起3個月(擬終結審查、提出檢察建議)或6個月(擬提起行政公益訴訟)內辦結；上級檢察機關審查批準下級檢察機關提起行政公益訴訟的，應自收到案件請示之日起1個月內辦結；有特殊情況經檢察長批準可以延長。這樣規(guī)定主要是考慮到制度探索初期，檢察機關辦案需要規(guī)范性要求和指引，以確保制度的良好運行和試點工作順利推進。在行政公益訴訟中，檢察機關不僅是司法辦案機關還是訴訟發(fā)起主體，類比刑事檢察業(yè)務，刑事訴訟法就明確規(guī)定了檢察機關提起刑事公訴的“審查起訴期限”。僅明確檢察機關的辦案期限，只能是作為試點工作期間的變通之計和權宜之法。起訴期限解決的是導致公益受損的行政違法行為或不作為在什么時間可訴的問題，與辦案期限并非等同概念，更不能以辦案期限代替起訴期限的制度價值。

2.行政機關整改期限，即行政機關在收到檢察建議書后依法履職完畢的期限。有觀點認為，“整改期限”就等同于2個月或15日的“訴前程序期限”(或稱“回函期限”)。這種理解存在誤讀和偏差，既不符合行政成熟原則，也有悖于司法辦案實際。判斷行政機關是否整改到位應堅持“行政窮盡原則”。即，對行政機關不依法履行法定職責的判斷和認定，應以法律規(guī)定的行政機關法定職責為依據，對照行政機關的執(zhí)法權力清單和責任清單，以是否全面運用或者窮盡法律法規(guī)和規(guī)范性文件規(guī)定的行政監(jiān)管手段制止違法行為，國家利益或者社會公共利益是否得到了有效保護為標準。(34)陜西省寶雞市環(huán)境保護局鳳翔分局不全面履職案，最高人民檢察院指導案例49號(2018年)。一般而言，行政機關只要開始依法履職，檢察機關就暫不會起訴，即便超過訴前程序期限國家利益或者社會公共利益暫時仍處于受侵害狀態(tài)，也可寄望于依法施行的、較司法程序更加低成本高效率的行政程序來消除侵害。(35)筆者認為，根據《行政訴訟法》第25條第4款、《公益訴訟解釋》第21條規(guī)定，檢察機關提起行政公益訴訟需同時考慮“行政違法性”(行政機關違法行使職權或者不作為)、“公益侵害性”(國家利益或者社會公共利益受到侵害)及二者之間的因果關系，這些一并構成了行政公益訴訟“訴”的基礎。即使行政機關按照檢察建議要求依法啟動了履職程序并回函，甚至已作出了相應的行政處罰，也并不因此消除被訴風險，檢察機關還要考慮行政執(zhí)行、公益恢復等情況進行綜合評判。例如，行政機關按照檢察建議要求立即啟動了行政程序乃至作出行政處罰，但如果行政相對人仍不遵守(如只繳納罰款而怠于履行恢復受損公益的法定義務)，沒有強制執(zhí)行權的行政機關還將申請人民法院強制執(zhí)行，這個期限也是整改所必要的?？梢?，行政機關整改期限不能夠為訴前程序期限所涵攝，在訴前程序期限內也可能超出。

3.行政相對人救濟期限，這涉及公益救濟與私益救濟是否相沖突的問題。檢察機關在行政公益訴訟中承擔的是法律規(guī)定的任意訴訟擔當，這就意味著行政公益訴訟具有不同于普通行政訴訟的特性。行政公益訴訟不等于公民訴訟，其功能并不局限于權利救濟，由檢察機關提起行政公益訴訟也不會侵蝕其他適格主體的訴權。(36)參見劉藝：《準確理解和把握公益、訴訟、試點概念的內涵》，載《檢察日報》2015年10月23日，第03版。修改后行政訴訟法除在第25條與普通行政訴訟并列規(guī)定行政公益訴訟外，還刪除了《試點工作辦法》中“公民、法人和其他社會組織由于沒有直接利害關系，沒有也無法提起訴訟的”這一前提條件，實際上就是基于行政公益訴訟與普通行政訴訟“訴的利益”不同，明確二者是可以并行不悖的。不可否認的是，行政公益訴訟會對法的安定性和行政行為公定力產生挑戰(zhàn)，進而可能影響行政效率或行政行為所業(yè)已確定的權利義務關系。實踐中的通常做法是，當行政相對人可以提出行政訴訟或行政復議保護其合法權益時，檢察機關暫不僭越私益救濟而提起行政公益訴訟，甚至都不會啟動訴前程序；待行政相對人救濟期限經過，檢察機關方才對行政公益訴訟的成案性、可訴性進行評估。

(三)“普通期限說”建構及邏輯

由于行政公益訴訟的特殊性和堅持檢察建議的先行要求，檢察機關提起行政公益訴訟的起訴期限計算應當不同于傳統(tǒng)行政案件。(37)參見耿寶建、金誠軒：《審理行政公益訴訟案件的幾個問題——由山東省慶云縣人民檢察院訴縣環(huán)境保護局行政不作為案引發(fā)的思考》，載《人民司法(案例)》2017年第11期，第10頁。對行政公益訴訟起訴期限的精細化設計可以采取這樣一種思路，即遵循起訴期限制度原理和法律的體系性特征，堅持“普通期限說”，推導適用現有法律對一般起訴期限、最長起訴期限、起訴期限的扣除和延長等各個要素的規(guī)定。

1.一般起訴期限及其起算點

行政公益訴訟適用普通行政訴訟6個月的一般起訴期限，不僅符合客觀訴訟的立法通例，也符合法律的體系性特征，使行政訴訟法律制度得以自洽。同時，借鑒我國臺灣地區(qū)公益訴訟“書面敘明程序”規(guī)則，采用客觀主義起算點，以法定期限內檢察機關收到行政機關書面回復之日或逾期不回復之日起計算起訴期限。如此，既能統(tǒng)轄現行法律規(guī)定各種不同的起算點，也能避免主觀主義起算點削弱“三及時”的制度價值。具體而言，檢察機關提起行政公益訴訟，應當自收到行政機關在法定期限內的書面回函之日起，計算6個月起訴期限；行政機關經過訴前程序不回函的，應當自訴前程序2個月(出現國家利益或者社會公共利益損害繼續(xù)擴大等緊急情形時為15日)期限屆滿之日起，計算6個月起訴期限。

2.最長起訴期限適用及其例外

檢察機關提起行政公益訴訟，應遵循《行政訴訟法》第46條第2款規(guī)定20年或5年的最長起訴期限。從法律規(guī)定理解來看，最長起訴期限從行政行為作出之日起計算，這應當是一個客觀主義起算點和不變期間。鑒于行政公益訴訟制度的特殊價值，檢察機關提起訴訟除要評價行政機關是否違法行政外，還要考慮公益受損情況、恢復的必要性和可行性等，故今后立法可以作出在最為嚴格條件下突破最長起訴期限的規(guī)定，如出現國家利益或者社會公共利益受到重大侵害、損害后果可能繼續(xù)擴大等緊急情形的，檢察機關提起行政公益訴訟可以不受最長起訴期限約束。

3.扣除、延長及其效力

《行政訴訟法》第48條第1款、第2款分別規(guī)定了起訴期限扣除和延長制度。二者的區(qū)別在于，扣除制度是法定的，存在不可抗力等客觀原因耽誤的時間不計算在起訴期限內，無需申請和經人民法院準許；延長制度是酌定的，是因非客觀原因而耽誤起訴期限，應在障礙消除后向人民法院申請，是否準許由人民法院決定。檢察機關提起行政公益訴訟，如果存在不可抗力及其他不屬于自身原因耽誤起訴期限等特殊情況的，當然適用扣除、延長相關規(guī)定。但實踐中存在的一些特殊情況也需要予以明確，如存在《行政強制法》第39條規(guī)定行政機關中止執(zhí)行法定事由的，中止執(zhí)行期限應從起訴期限中扣除；存在需要通過行政非訴執(zhí)行來實現公益保護情形的，可以將行政機關依法作出行政決定到執(zhí)行實施的這段期限，從起訴期限中扣除；存在季節(jié)、氣候等條件限制，要求行政機關立即完全履職的客觀環(huán)境可能不成熟等特殊情形的，也可以適用起訴期限扣除規(guī)定。(38)四川省綿陽市中級人民法院(2019)川07行終字第104號行政裁定書。此外，從起訴期限扣除、檢察一體化等制度原理看，不宜以檢察機關辦理行政公益訴訟案件需內部審批或上級層批等為由而主張起訴期限扣除。(39)在安徽省宣城市中級人民法院(2019)皖18行終字第154、155、157、162、163、164號行政判決書中，法院指出，“逐級層報制度系基于行政公益訴訟制度的建立需要，由最高人民檢察院規(guī)定，故前述逐級層報審批期間有別于公民、法人或其他組織可自由行使訴權的期間，不應計入起訴期限。扣除涇縣檢察院向上層報審批之期間，本案并未超過六個月的法定起訴期限”。

4.不能適用中止、中斷

雖然理論上對于行政訴訟是適用起訴期限還是訴訟時效存在一定爭議，行政審判實踐也不乏對二者的混用，但從規(guī)范層面來看，行政訴訟應適用起訴期限且為不變期間，具有除斥期間性質，不適用中止、中斷。

民事法律上訴訟時效中止制度的理論基礎是“客觀不能”，與起訴期限的扣除事由類似。訴訟時效中斷制度的理論基礎是“同意履行”，即義務人同意履行的允諾使權利人產生了信賴，權利人因此沒有及時提起訴訟；中斷的效力是，已經經過的訴訟時效全部歸于無效，自中斷條件消除之日起，訴訟時效重新計算。檢察機關通過檢察建議督促行政機關履職并得到回函承諾，能否構成行政法律上起訴期限的中斷？筆者認為，在現行起訴期限制度框架內，該情況不能構成因“同意履行”而中斷時效的理由，而是構成檢察辦案外部化和起訴期限起算的基礎。實際上，行政訴訟法之所以用起訴期限的概念就是為了區(qū)別于民法上的訴訟時效；二者在理論基礎上有共通之處，但卻是兩種獨立制度。(40)參見信春鷹主編：《中華人民共和國行政訴訟法釋義》，法律出版社2014年版，第127頁。目前只有《最高人民法院關于審理行政協(xié)議案件若干問題的規(guī)定》第25條規(guī)定“對行政機關不依法履行、未按照約定履行行政協(xié)議提起訴訟的，參照民事法律規(guī)范關于訴訟時效的規(guī)定”，可能存在中止、中斷的問題。因此，行政公益訴訟起訴期限應當在現有行政法律規(guī)定和起訴期限理論范疇內討論，不能突破行政法律制度徑行適用民事訴訟時效規(guī)定。

5.排除起訴期限的情形

民事法律對特定類型請求權規(guī)定了不適用訴訟時效的情形(《民法典》第196、995條)，而行政法律并沒有明確何種情形下不適用起訴期限。大陸法系國家和地區(qū)均將“重大且明顯違法”作為無效行政行為的標準，如德國行政程序法上的“明顯瑕疵說”(第44條)認為，在行政行為具有重大且明顯瑕疵的情況下，不再適用法的安定性原則，而應當適用實質的正當性原則。(41)參見最高人民法院行政審判庭編著：《最高人民法院行政訴訟法司法解釋理解與適用(上)》，人民法院出版社2018年版，第458-460頁。我國司法實踐也普遍認為，對于存在行政行為實施主體不具有行政主體資格或沒有法律規(guī)范依據、行政行為內容客觀上不可能實施等“重大且明顯違法”情形的，因該行政行為自始無效、當然無效，當事人提起確認無效之訴不受起訴期限限制。(42)參見最高人民法院(2016)最高法行申字第2233號行政裁定書；最高人民法院(2018)最高法行申字第2496號行政裁定書等。因此，如果致使國家利益或者社會公共利益受到侵害的行政行為屬于“重大且明顯違法”，檢察機關提起行政公益訴訟便不再受起訴期限的限制。

五、結語

行政公益訴訟主要是督促之訴、效率之訴，設置起訴期限與其制度定位無不契合。倘若超過起訴期限而國家利益或者社會公共利益仍處于受侵害狀態(tài)，在無法通過提起行政公益訴訟實現公益保護的情況下，仍可以回歸訴前程序的引導、督促，發(fā)揮檢察機關和行政機關協(xié)同治理作用，確保公益保護的“國家隊”不缺位?？傮w來看，作為我國司法改革舉措法治化過程的成功范例，行政公益訴訟制度當前仍處于初創(chuàng)階段，但“初創(chuàng)”不能夠“粗放”，亟需對這一中國特色社會主義司法制度進行體系化設計和精細化完善。筆者立足行政公益訴訟的客觀訴訟特性，對行政公益訴訟起訴期限應否設置、如何設置等問題進行了剖析，在遵循行政訴訟制度基本原理和檢察權、行政權、審判權運行規(guī)律的前提下，比照域外立法例和我國司法實踐，提供了一種設計思路。期冀引發(fā)理論與實務界共鳴，從更加符合訴訟規(guī)律和司法實際的角度，進一步完善起訴期限等相關內容，更好發(fā)揮行政公益訴訟在維護公共利益、促進依法行政等方面的制度功效。