我國世界一流大學建設政策30年：歷史演變與分析(1991～2020)

蔡麗麗， 黃容霞

(1. 武昌理工學院 馬克思主義學院， 湖北 武漢 430223；2. 中南財經(jīng)政法大學 發(fā)展規(guī)劃部， 湖北 武漢 430073)

引言

世界一流大學建設是一個東方式的概念，源于中國的重點高校建設政策。[1]我國重點高校建設政策是指國家采取“集中資源、率先突破、帶動整體”的策略，集中資源和力量資助一批重點大學和重點學科率先發(fā)展，從而帶動高等教育質(zhì)量的整體提升。[2]重點高校建設政策產(chǎn)生于20世紀50年代社會主義改造的特定時期，已歷經(jīng)60余年。[3](P.38)近30年，隨著中國經(jīng)濟的崛起和高等教育國際競爭的加劇，中國重點高校建設行動出現(xiàn)了較強的“外溢效應”，全球主要國家和地區(qū)，如美國、德國、法國、俄羅斯、日本、韓國、印度等[4]，基于國際競爭的現(xiàn)實需求和其他國家建設世界一流大學的刺激，也紛紛出臺相關政策，啟動一流大學建設工程?？傮w上看，由國家主導的創(chuàng)建世界一流大學的運動已席卷亞洲、歐洲、美洲等30多個國家和地區(qū)，成為一種國際潮流、國際趨勢以及具有普遍性的政府政策行為[5]，這些行為共同譜寫了世界高等教育發(fā)展的新篇章。

在長達半個世紀的時間里，我國高等教育集中資源、重點建設的戰(zhàn)略思想不斷得以延續(xù)和強化，國家在不同時期也頒布了具有代表性的政策文件。那么，國家為什么頒布和實施這些政策？這些政策之間有著怎樣的聯(lián)系？政策演變呈現(xiàn)什么特點？越來越多的學者從重點高校建設的政策內(nèi)容、政策演變歷程、政策特點等方面展開了研究。

在政策內(nèi)容方面，多數(shù)學者選取不同的時間段對國家頒布的具有代表性的政策文件展開研究。比如，德吉夫和包艷華(2019)[6]、胡炳仙(2017)[7]、常喬麗(2018)[8](P.30)等人對新中國成立70年來高等教育的重點建設政策進行了系統(tǒng)梳理和研究；翟雪辰和王建華(2017)等人研究了改革開放以來的高等教育重點建設政策[9]；楊均(2016)研究了新中國成立后十七年重點大學政策的演變[10]；還有學者聚焦某個特定的政策文本[11]以及省域?qū)用娴摹半p一流”建設政策文本進行研究[12]。近30年是我國高等教育強國建設的戰(zhàn)略關鍵期，國家出臺的高等教育重點建設政策直接指向世界一流大學建設，政策被具體化為專項工程(計劃)，主要涉及“211工程”“985工程”“2011計劃”以及“雙一流”建設，但對這四項政策做整體的專題研究目前學界還比較鮮見。

在政策演變歷程方面，我國重點高校建設具有總體上的階段性特征，但不同學者對階段劃分的依據(jù)和時間并不一致，有學者以高校教學、科學研究和社會服務三大職能為劃分依據(jù)[8](P.29)，有學者以不同階段高校建設的邏輯取向為依據(jù)[6]。根據(jù)不同的依據(jù)對新中國成立以來高等教育重點建設政策的演變階段進行劃分，概括起來主要有兩階段論[7]、三階段論[13]、四階段論[14]和五階段論[15]等。相應地，政策目標、政策工具、建設任務等也具有階段性特征。總體而言，目前研究對不同政策階段的劃分依據(jù)不夠清晰，也沒有達成共識，不同階段的政策內(nèi)涵和政策價值取向有進一步研究的空間。

在政策特點方面，學者從制度變遷的視角研究發(fā)現(xiàn)，我國重點高校建設總體上可分為制度存續(xù)的“正常時期”和制度斷裂的“關鍵性節(jié)點時期”[14]，政策變遷的模式以強制性變遷為主，呈現(xiàn)出基于路徑依賴的漸進性特征，具有一定的穩(wěn)定性。[15]政策變遷是內(nèi)外因結(jié)合催發(fā)的產(chǎn)物，是一種自上而下的由政府主導的制度變遷。[14]制度理論重視制度環(huán)境的作用，尤其關注環(huán)境與行動者的互動，目前的研究還沒有充分挖掘和展現(xiàn)我國重點高校政策變遷過程中利益相關者是如何互動從而促進制度演變的。

基于學界研究存在的空白，本研究聚焦近30年(1991～2020)我國政府頒布的四項重點高校建設政策，對其政策思想、政策內(nèi)容等進行客觀全面的分析，透視政策文本背后隱含的價值取向；科學劃分政策階段，梳理和分析這些政策的演變歷程，從系統(tǒng)的視角整體把握政策的變遷特點，重點分析此過程中不同行動主體之間的互動與博弈是如何導致政策的產(chǎn)生與變遷的。從宏觀層面把握近30年我國重點高校建設政策的變遷過程，為新時代加快推進世界一流大學建設和高教強國戰(zhàn)略提供借鑒與參考。

一、近30年我國世界一流大學建設的歷程描述與分析

(一)政策歷程描述

考慮到“211工程”“985工程”“2011計劃”以及“雙一流”建設四項政策的目標、內(nèi)容和建設任務都較為鮮明和獨特，因此本文以政策的起止年份作為劃分具體階段的基本依據(jù)，在幾個關鍵的“節(jié)點”(舊的政策或被廢止，新的政策或被提出)上，中國高等教育都出現(xiàn)了新的改革與發(fā)展。總體上看，近30年我國重點高校建設政策直接指向世界一流大學建設，演進歷程可分為世界一流大學建設的四個階段，即“211工程”階段(1991～1998年)、“985工程”階段(1998～2011年)、“2011計劃”階段(2011～2015年)以及“雙一流”建設階段(2015～2020年)。

1.“211工程”：世界一流大學建設的起步階段1991年4月，《國民經(jīng)濟和社會發(fā)展十年規(guī)劃和第八個五年計劃》正式提出“211工程”，1995年11月經(jīng)國務院批準后正式啟動。經(jīng)過3期建設，截至2011年，“211工程”名單中共有各類高校112所(最后一所學校的入選時間為2008年)。作為新中國成立以來我國高等教育領域規(guī)模最大的重點建設工程，“211工程”的主要目標是重點扶持與幫助若干所重點學校和部分重點學科達到或接近世界先進水平(1)參見《“211工程”簡介》，http://www.moe.gov.cn/s78/A22/xwb_left/moe_843/tnull_33122.html，2021年3月5日。，開啟我國建設世界一流大學之路。

2.“985工程”：世界一流大學建設的加速階段1998年5月4日，江澤民同志在北京大學百年校慶上的重要講話標志著建設世界一流大學正式進入中央政府的議事日程，我國進入到重點高校建設的“985工程”階段?！?85工程”于1999年正式啟動，經(jīng)過3期建設，截至2011年，共有重點建設高校39所(最后一所學校的入選時間為2004年6月)?！?85工程”是黨中央、國務院基于國家前途命運，在世紀之交實施的一項跨世紀高等教育發(fā)展戰(zhàn)略工程，其主要目標是重點支持部分高校創(chuàng)建世界一流大學和高水平大學(2)參見《“985工程”簡介》，http://www.moe.gov.cn/s78/A22/xwb_left/moe_843/201112/t20111230_128828.html，2021年3月5日。，在“211工程”建設的基礎上，加大力度、提高速度，加快推進我國世界一流大學建設。

3.“2011計劃”：世界一流大學建設的過渡階段 2011年4月24日，胡錦濤同志在清華大學百年校慶上發(fā)表講話時提出了“推動協(xié)同創(chuàng)新”的理念和要求。2012年5月，教育部、財政部聯(lián)合召開工作會議，正式啟動實施《高等學校創(chuàng)新能力提升計劃》，即“2011計劃”。2013年和2014年，共有38個協(xié)同創(chuàng)新中心入選“2011計劃”首批和第二批名單，但從2014年開始，教育部便停止了“2011計劃”的申請。2015年，《國務院關于取消非行政許可審批事項的決定》停止對“2011計劃”協(xié)同創(chuàng)新中心的認定。“2011計劃”既不是以重點高校為建設對象，也不是重點扶持哪一所大學，因此從嚴格意義上講，“2011 計劃”并不屬于世界一流大學建設政策，但“2011計劃”通過構建不同類型的協(xié)同創(chuàng)新模式，突破我國不同體系創(chuàng)新力量之間的藩籬，促進高校與科研機構、企業(yè)之間的協(xié)同創(chuàng)新(3)參見《實施“2011計劃” 提升高校創(chuàng)新能力》，http://www.moe.gov.cn/jyb_xwfb/moe_2082/s7081/s7244/201303/t20130311_148418.html，2021年3月5日。，積聚能沖擊世界一流的新優(yōu)勢，旨在推進中國建設世界一流大學和一流學科的進程。因此，從較寬泛的意義上講，“2011 計劃”也屬于世界一流大學建設的范疇。

4.“雙一流”建設：世界一流大學建設的全面推進階段 2015年10月，國務院印發(fā)《統(tǒng)籌推進世界一流大學和一流學科建設總體方案》(以下簡稱《總體方案》)，標志著“雙一流”建設正式啟動。2017年1月，教育部、財政部、國家發(fā)展改革委印發(fā)《統(tǒng)籌推進世界一流大學和一流學科建設實施辦法(暫行)》(以下簡稱《實施辦法》)，對“雙一流”建設高校的遴選條件、遴選程序、支持方式、動態(tài)管理、組織實施等作出了明確規(guī)定。(4)參見《教育部 財政部 國家發(fā)展改革委關于印發(fā)〈統(tǒng)籌推進世界一流大學和一流學科建設實施辦法(暫行)〉的通知》，http://www.moe.gov.cn/srcsite/A22/moe_843/201701/t20170125_295701.html，2021年3月5日。2017年9月，在正式公布的“雙一流”建設名單中，首批世界一流大學建設高校42所、世界一流學科建設高校95所、“雙一流”建設學科共計465個(其中自定學科44個)。(5)參見《教育部 財政部 國家發(fā)展改革委關于公布世界一流大學和一流學科建設高校及建設學科名單的通知》，http://www.moe.gov.cn/srcsite/A22/moe_843/201709/t20170921_314942.html，2021年3月5日?！半p一流”建設的啟動和實施標志著我國世界一流大學建設進入全面推進的歷史階段，2016～2020年為“雙一流”建設的第一個周期。

(二)政策目標分析

公共政策的價值取向直接影響甚至決定著政策的方向、性質(zhì)、合法性以及有效性程度。對現(xiàn)代高等教育而言,以國家利益和促進國家發(fā)展為宗旨的政治論、以追求知識和真理為宗旨的認識論[16]，以及以人的生存和發(fā)展為出發(fā)點與歸宿的發(fā)展論，都是重點高校建設政策存在的合法性基礎，只是體現(xiàn)的價值取向不同而已。工具價值指“人們判斷行為合理性所使用的標準是效率、效能、結(jié)果”，人本價值指以人的價值為根本，把人的生存和發(fā)展作為最高價值目標。[17](P.27)遵循工具價值的重點高校建設政策考慮更多的是為國家社會經(jīng)濟發(fā)展提供高等教育人力支持，而遵循人本價值的政策更多地凸顯對人本身的關注和全面發(fā)展的人才的培養(yǎng)。反思近30年我國世界一流大學建設的四項政策，工具價值取向一直處于主導地位，人本價值取向逐漸凸顯。

1.“211工程”階段：以經(jīng)濟價值取向為主導，服務社會主義現(xiàn)代化建設 改革開放以來，社會主義市場經(jīng)濟快速發(fā)展，國家對教育功能的認識從側(cè)重教育的政治價值功能轉(zhuǎn)向教育的經(jīng)濟價值功能，這也是“211工程”戰(zhàn)略形成的基本前提。鄧小平同志將教育列為我國經(jīng)濟發(fā)展的三大重點之一，主張集中精力辦好一批重點大學，依靠高等教育的發(fā)展繁榮為經(jīng)濟建設提供科技創(chuàng)新、技術服務、人才支持。[13]“211工程”的指導思想是加強高等教育與經(jīng)濟建設的聯(lián)系，為我國第二步、第三步戰(zhàn)略目標的實現(xiàn)培養(yǎng)、輸送和積聚骨干人才?！?11工程”總體建設目標提到，“經(jīng)過若干年的努力，使100所左右的高等學校以及一批重點學科成為立足國內(nèi)培養(yǎng)高層次人才、解決經(jīng)濟建設和社會發(fā)展重大問題的基地”?！?11工程”在“九五”期間的建設任務是“著重提高和改善一批與我國社會主義建設密切相關的高等學校的教學和科研基礎設施條件……加強建設一批與經(jīng)濟社會發(fā)展、科技進步和國防建設密切相關的重點學科點……注重支持與基礎產(chǎn)業(yè)、支柱產(chǎn)業(yè)密切相關院校和重點學科點的建設，加大國家急需的高級專門人才和應用技術人才的培養(yǎng)力度”(6)參見《“211工程”簡介》，http://www.moe.gov.cn/s78/A22/xwb_left/moe_843/tnull_33122.html，2021年3月5日。。由此可見，“211工程”的政策目標帶有明顯的工具主義價值取向，即面向經(jīng)濟建設主戰(zhàn)場，為我國第二步、第三步戰(zhàn)略目標的實現(xiàn)培養(yǎng)、輸送和積聚骨干人才，為社會主義現(xiàn)代化建設培養(yǎng)高級專門人才，服務社會主義現(xiàn)代化建設。

2.“985工程”階段：以政治價值取向為主導，建設現(xiàn)代化強國 在“211工程”建設取得階段性成果的基礎上，實施“985工程”具有重要的歷史與現(xiàn)實意義。“985工程”建設目標提出，“加快推進世界一流大學和高水平大學建設……為建設創(chuàng)新型國家、實現(xiàn)從人力資源大國向人力資源強國轉(zhuǎn)變做出更大貢獻……為實現(xiàn)我國建成中等發(fā)達國家的目標奠定堅實基礎”(7)參見《“985工程”簡介》，http://www.moe.gov.cn/s78/A22/xwb_left/moe_843/201112/t20111230_128828.html，2021年3月5日。。由此可見，“985工程”是科教興國戰(zhàn)略和人才強國戰(zhàn)略的重要組成部分，肩負著民族復興的歷史重任，對實現(xiàn)全面建設小康社會的宏偉目標、把我國建成現(xiàn)代化強國具有重要意義。美國教育改革家克拉克·克爾提出，當每個國家都變得有影響力時，均趨向于發(fā)展在世界上居領導地位的智力機構。偉大的大學是在歷史上偉大政治實體的偉大時期發(fā)展起來的。[18]世界高等教育中心的轉(zhuǎn)移與世界科學活動中心的轉(zhuǎn)移之間存在強相關，世界強國首先是高教強國。[19]綜觀當今世界強國，無一不是高等教育強國，都擁有一批世界一流大學，這些大學推動本國教育、經(jīng)濟、科技、軍事等領域走在世界前列。因此，實施“985工程”是我國政府面對科學技術突飛猛進、知識經(jīng)濟初見端倪、國力競爭日趨激烈的新形勢，為謀求國家富強而做出的宏觀戰(zhàn)略部署，肩負著科教興國的歷史重任。這些都體現(xiàn)了“985工程”鮮明的政治價值取向。

3.“雙一流”建設階段：凸顯人本主義價值，培養(yǎng)高層次創(chuàng)新人才 中國需要世界一流大學，這是我國經(jīng)濟社會發(fā)展的必然要求?！半p一流”建設強調(diào)高校要圍繞“四個全面”戰(zhàn)略布局，通過深入實施創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略，以適應經(jīng)濟發(fā)展的新常態(tài)。《總體方案》提出：“將一流大學和一流學科建設與推動經(jīng)濟社會發(fā)展緊密結(jié)合……以支撐創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略、服務國家重大需求為導向，為經(jīng)濟社會發(fā)展和國家戰(zhàn)略實施做出重要貢獻……增強高校創(chuàng)新資源對經(jīng)濟社會發(fā)展的驅(qū)動力?！?8)參見《國務院關于印發(fā)統(tǒng)籌推進世界一流大學和一流學科建設總體方案的通知》，http://www.moe.gov.cn/jyb_xxgk/moe_1777/moe_1778/201511/t20151105_217823.html，2021年3月5日?！秾嵤┺k法》總則第三條和第五條提出，“面向國家重大戰(zhàn)略需求，面向經(jīng)濟社會主戰(zhàn)場和世界科技發(fā)展前沿，突出建設的質(zhì)量效益、社會貢獻度和國際影響力……突出與產(chǎn)業(yè)發(fā)展、社會需求、科技前沿緊密銜接，深化產(chǎn)教融合”，“布局一批國家急需、支撐產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級和區(qū)域發(fā)展的學科……著力解決經(jīng)濟社會中的重大戰(zhàn)略問題，提升國家自主創(chuàng)新能力和核心競爭力”。(9)參見《教育部 財政部 國家發(fā)展改革委關于印發(fā)〈統(tǒng)籌推進世界一流大學和一流學科建設實施辦法(暫行)〉的通知》，http://www.moe.gov.cn/srcsite/A22/moe_843/201701/t20170125_295701.html，2021年3月5日。而且，《總體方案》開篇就提出，“加快推進世界一流大學和一流學科建設……培養(yǎng)中國特色社會主義事業(yè)建設者和接班人……為實現(xiàn)‘兩個一百年’奮斗目標和中華民族偉大復興的中國夢提供有力支撐”(10)參見《國務院關于印發(fā)統(tǒng)籌推進世界一流大學和一流學科建設總體方案的通知》，http://www.moe.gov.cn/jyb_xxgk/moe_1777/moe_1778/201511/t20151105_217823.html，2021年3月5日。。不難發(fā)現(xiàn)，“雙一流”建設體現(xiàn)了較強的經(jīng)濟價值取向和政治價值取向，工具主義價值仍然占主導。

值得注意的是，在“雙一流”建設中，人的價值逐漸進入政策視野。培養(yǎng)拔尖創(chuàng)新人才是“雙一流”五大建設任務之一，《實施辦法》提出“雙一流”建設高校要以立德樹人為根本，突出人才培養(yǎng)的核心地位。要大力推進個性化培養(yǎng)，完善質(zhì)量保障體系，培養(yǎng)拔尖創(chuàng)新人才，將學生成長成才作為出發(fā)點和落腳點。評價體系也要激勵學生刻苦學習、健康成長。(11)參見《教育部 財政部 國家發(fā)展改革委關于印發(fā)〈統(tǒng)籌推進世界一流大學和一流學科建設實施辦法(暫行)〉的通知》，http://www.moe.gov.cn/srcsite/A22/moe_843/201701/t20170125_295701.html，2021年3月5日。在“雙一流”建設的旗幟下，一流本科教育與一流大學的關系等逐漸成為熱點問題，比較有代表性的觀點是“沒有高質(zhì)量的本科教育，就建不成世界一流大學”“本科教育是一流大學和一流學科發(fā)展的重要基礎，一流大學都普遍重視人才培養(yǎng)，本科教育是它們的命脈”。[20]于是，基于學生身心成長規(guī)律、聚焦本科生培養(yǎng)過程、探索一流人才培養(yǎng)之道，成為高?！半p一流”建設亟待破解的難題和急切訴求。

綜上可見，“211工程”“985工程”以及“雙一流”建設都呈現(xiàn)出明顯的政治論，即為國家社會發(fā)展服務的工具主義價值取向，通過“雙一流”建設政策的實施，促進經(jīng)濟社會發(fā)展，實現(xiàn)科教興國、民族復興的政策設想。但“雙一流”建設在強調(diào)高等教育為國家服務的同時，也要關注學生的全面發(fā)展與自我價值的實現(xiàn)，人本主義價值取向逐漸凸顯，即將學生成長成才作為出發(fā)點和落腳點，人的生存與發(fā)展是其最高價值追求。

二、政策變遷的特點分析

重點高校建設政策原本是特定時期我國高等教育發(fā)展的權宜之計，但經(jīng)過半個多世紀的發(fā)展，逐漸成為我國高等教育領域的基本政策。通過對四項政策文本進行全面系統(tǒng)的分析發(fā)現(xiàn)，1991～2020年，我國世界一流大學建設政策演變的總體特征是從靜態(tài)封閉走向動態(tài)開放，呈現(xiàn)出漸進式制度變遷的政策模式，政策之間具有較強的延續(xù)性。

(一)從靜態(tài)封閉走向動態(tài)開放

在參與高校建設方面，隨著“211工程”“985工程”的規(guī)模逐漸穩(wěn)定，2011年國家決定不再新增設這兩類工程的學校，意味著“211工程”“985工程”的大門已關上，但進入的學校也不再淘汰出局，使我國重點高校建設形成了一個靜態(tài)封閉的生態(tài)圈?！半p一流”建設引入了競爭機制，打破身份固化，引導各類高校開放競爭，鼓勵和支持不同類型的大學和學科差別化發(fā)展；同時強調(diào)績效評價和動態(tài)調(diào)整，引入滾動淘汰機制，充分激發(fā)高校投入“雙一流”建設的積極性，使更多的高校有機會參與進來。這樣一來，“雙一流”建設高校有進有出，一流大學建設系統(tǒng)就形成了一個動態(tài)開放的生態(tài)圈。

在資源配置模式方面，大學是典型的資源依賴型組織，世界一流大學建設是一項資本密集型事業(yè)，積極的財政投入是其先決條件。[21]在資金配置上，“211工程”建設所需資金以國家、部門、地方和高校共同籌集的方式解決，“985工程”建設資金由多方共同籌集，除政府和高校外，還積極鼓勵部門、地方和企業(yè)一起籌資共建?！半p一流”建設強調(diào)評估與競爭，這意味著高水平大學的資源配置模式將由傳統(tǒng)的政府控制模式向市場調(diào)配模式轉(zhuǎn)變?！半p一流”建設提出要構建社會參與機制，鼓勵高校積極拓寬籌資渠道，爭取社會各方資源，形成政府、社會、學校多元投入、合力共建的長效機制與格局。因此，盡管政府資助仍然是我國一流大學建設資金保障的主體，但資金投入主體日益走向多元和開放。

在質(zhì)量監(jiān)控方面，“211工程”和“985工程”建設項目的實施管理、檢查評估、質(zhì)量監(jiān)控等工作主要由國家政府部門負責，主體相對單一。隨著高校辦學自主權的不斷落實，社會對高校的問責逐漸增強，政府、高校、市場成為高等教育系統(tǒng)中相互影響的三要素，一流大學建設組織場域中的權力關系被重新塑造?！秾嵤┺k法》提出，建立健全績效評價機制，積極采用第三方評價，構建多元主體參與的質(zhì)量問責體系，建立健全社會支持和監(jiān)督學校發(fā)展的長效機制……并依據(jù)相關評估評價結(jié)果，動態(tài)調(diào)整支持力度，增強建設的有效性。(12)參見《教育部 財政部 國家發(fā)展改革委關于印發(fā)〈統(tǒng)籌推進世界一流大學和一流學科建設實施辦法(暫行)〉的通知》，http://www.moe.gov.cn/srcsite/A22/moe_843/201701/t20170125_295701.html，2021年3月5日。同時，高校在編制“雙一流”建設方案時，要求組織校內(nèi)外專家展開論證，對編制方案進行質(zhì)量把關；在“雙一流”建設中期考核和周期評估時，也要充分肯定和發(fā)揮專家質(zhì)量把控的作用。由此可見，世界一流大學建設的質(zhì)量監(jiān)控主體由政府逐漸轉(zhuǎn)向政府、學校、專家、社會機構等利益相關者，各利益相關者共同參與，質(zhì)量監(jiān)控由單一走向多元、由封閉走向開放。

(二)漸進式制度變遷

歷史制度主義認為，制度變遷主要有漸進式制度變遷與激進式制度變遷兩大類。前者是指在原有制度框架內(nèi)的變遷，后者指與舊制度的徹底決裂。漸進式制度變遷包含制度微調(diào)、制度置換、制度轉(zhuǎn)換三種類型，激進式制度變遷主要涉及制度斷裂。[22]強調(diào)穩(wěn)定性和漸變性是我國世界一流大學建設政策的重要特征，近30年我國實施的四項世界一流大學建設政策之間存在一定的相關性，政策的演進不是用一種全新的政策推翻或替代前一種政策，而是試圖對前一項政策進行完善或改進。在30年的演變過程中，四項政策之間呈現(xiàn)漸進式的制度變遷，即在原有制度框架內(nèi)的制度微調(diào)與制度置換，表現(xiàn)為制度變遷的路徑依賴。

一是制度的微調(diào)。在邏輯關系上，“985工程”是在“211工程”取得階段性進展的基礎上，國家為加大力度和提高速度推進世界一流大學建設而繼續(xù)實施的高等教育發(fā)展戰(zhàn)略，“雙一流”建設的實施則是為了解決“211工程”“985工程”建設存在的高校競爭缺失、身份固化、重復交叉建設等問題，引入競爭機制的一種新的嘗試。[23]“985工程”是在“211工程”的基礎上優(yōu)中選優(yōu)，“雙一流”建設高校名單的選取以“211工程”和“985工程”建設的成效為起點，并非真正意義上的重新洗牌，因而引起的資源與利益分配格局變化不大。因此，“雙一流”建設不是將“211工程”“985工程”推倒重來，而是將“211工程”“985工程”等重點建設項目進行統(tǒng)籌建設，是對兩者的繼承與調(diào)適。

同時，這三項政策都延續(xù)和圍繞世界一流大學的政策訴求,“211工程”是“建設世界先進水平的若干大學或重點學科”，“985工程”是“建設世界一流水平的若干大學和重點學科”，“雙一流”建設是“推動一批高水平大學和學科進入世界一流行列或前列”。從“世界先進水平”到“世界一流水平”再到“世界一流行列或前列”，政策追求逐步提高。[7]在建設內(nèi)容方面，“211工程”主要包括學校整體條件建設、重點學科建設、高等教育公共服務體系建設，其核心是建設世界一流學科?！?85工程”主要包括機制創(chuàng)新、隊伍建設、平臺建設、條件支撐和國際交流，其核心是建設世界一流大學?！半p一流”建設則綜合了兩者的政策追求，全面推進世界一流大學建設和一流學科建設。而且，每項政策在基本原則、支持措施、組織實施等方面都略有調(diào)整，側(cè)重點也有所不同。

二是制度的置換。雖然“2011計劃”旨在推進我國高校建設世界一流大學和一流學科的進程，但與“211工程”“985工程”以及后來的“雙一流”建設相比，“2011計劃”有兩個獨特之處。一是，“2011計劃”不是籠統(tǒng)地以“建設一流大學”為目標，而是以人才、科研、學科三位一體創(chuàng)新能力的提升為核心，通過高?？萍俭w制機制改革，著重提升高等院校的創(chuàng)新能力，打造世界一流的創(chuàng)新中心。二是，“2011計劃”不是針對某一高校實施，而是將某一領域具有優(yōu)勢的高校、科研機構、企事業(yè)單位聯(lián)合起來，實現(xiàn)“1+1>2”的協(xié)同效果。由此可見，“2011計劃”在政策目標、建設內(nèi)容、建設方式等方面，與前兩個工程發(fā)生了置換。因此，“2011計劃”屬于特定時期世界一流大學建設的過渡性政策。

三、政策變遷的理論解釋

(一)政策背后的深層結(jié)構分析

制度環(huán)境是高校賴以生存的社會環(huán)境的一部分，是影響高校發(fā)展的制度體系的總稱。[24]在分析制度的產(chǎn)生時，歷史制度主義注重分析制度背后的深層結(jié)構，把對制度起支配作用的宏觀背景概念化為社會政治經(jīng)濟結(jié)構、社會文化心理結(jié)構等。[7]我國每次重點高校建設政策的制定與實施都是基于當時的國家政治體制、社會經(jīng)濟發(fā)展水平以及高等教育自身發(fā)展狀況等進行綜合考量的結(jié)果。[9]社會本位的文化模式和社會經(jīng)濟體制是影響我國世界一流大學建設制度安排的主要宏觀因素。

關于社會本位的文化模式，大學作為追求學術自由的自治組織，自誕生之日起便具有相對的獨立性。但隨著民族國家的產(chǎn)生，國家對大學進行干預甚至控制逐漸成為一種普遍現(xiàn)象。[25](P.5)擁有世界一流大學是許多國家的追求，尤其是那些努力走上強國之路的發(fā)展中國家的夢想，這使建設世界一流大學成為一種國家戰(zhàn)略行為和世界潮流。受我國政治體制、教育體制以及集體主義傳統(tǒng)文化思想的影響，近30年我國政府始終貫徹高等教育為國家發(fā)展服務的總方針，主要采取“集中資源、率先突破、帶動整體”的重點高校建設戰(zhàn)略來推動世界一流大學建設，并將中華民族的偉大復興、“中國夢”的實現(xiàn)等都寄盼于世界一流大學的建設。從政策目標看，“211工程”“985工程”以及“雙一流”建設無論是面向經(jīng)濟建設主戰(zhàn)場、全面建設小康社會，為社會主義現(xiàn)代化建設服務，還是高教強國，服務于國家富強和民族復興，體現(xiàn)的都是一種社會需求邏輯，考慮社會需求多于個人需要，這正是我國集體主義文化觀在國家戰(zhàn)略層面的體現(xiàn)?？上驳氖牵半p一流”建設把培養(yǎng)拔尖創(chuàng)新人才作為重點建設任務之一，明確提出要突出人才培養(yǎng)的核心地位，并將學生成長作為出發(fā)點和落腳點。這些都透射出對個體成才和身心健康的重視。

關于社會經(jīng)濟體制，計劃經(jīng)濟時代，高校辦學自主權有限，政府是高等教育事業(yè)的投資者與舉辦者，社會也視大學為神圣而遙遠的“象牙塔”。在這種環(huán)境下，政府既是“運動員”又是“裁判員”，高等教育質(zhì)量保障的責任是政府，主體單一。隨著社會主義市場經(jīng)濟體制的逐漸發(fā)展與成熟，高校從“象牙塔”走向社會發(fā)展的中心，并引領社會經(jīng)濟的發(fā)展。高校對社會的發(fā)展需求越來越靈敏，社會對高校的問責也越來越多。高校需回應政府、家長、學生、市場等不同利益相關者的質(zhì)量訴求，提高質(zhì)量成為高校自身的追求以及社會的呼喚，而不僅僅是政府的要求。這就要求政府、市場和高校應加快建立健全社會支持和監(jiān)督學校發(fā)展的長效機制，引入專門機構對高校各方面的質(zhì)量進行評估。而且，在社會主義市場經(jīng)濟下，政府、高校、市場之間的關系發(fā)生了深刻轉(zhuǎn)變，高等教育利益主體和投資主體也日益多元化。辦大學、求質(zhì)量不再是政府的事，而是多元投入、合力支持重點高校建設。這些都使我國世界一流大學建設體系在質(zhì)量監(jiān)控、資源配置模式等方面逐漸由單一走向多樣、由封閉走向開放。

(二)政策的路徑依賴分析

認知距離理論認為，相對于中央政府，高校對自身發(fā)展顯然更具有主動權與發(fā)言權。但時至今日，我國重點高校建設政策仍然是國家主導，而且政策極少涉及高等教育領域的體制機制改革，這說明制度沒有發(fā)生根本性轉(zhuǎn)向，高校發(fā)展具有較強的路徑依賴。在分析制度變遷時，歷史制度主義強調(diào)路徑依賴，即運用博弈論對行動者的行為理性進行分析。行動者經(jīng)常面臨兩種選擇——遵守制度或改變現(xiàn)行制度，這取決于哪種行為對自己的預期收益更高。由于回報遞增機制為行動者提供了一整套激勵結(jié)構，致使現(xiàn)行制度具有自我強化的趨勢，因此，在制度變遷過程中，人們更愿意維持原來的制度，制度常常被鎖定在一種無效率的路徑中。[22]在我國世界一流大學建設的政策變遷過程中，政府、高校、市場是相關行動者，本文主要從政府和高校兩個關鍵行動者的角度，分析制度變遷過程中出現(xiàn)的路徑依賴現(xiàn)象。

一是政府的理性選擇。受政治體制和教育體制的影響，政府是我國世界一流大學建設政策的制定者、投資者以及建設成效的驗收者和評估者，因此，每次頒布的政策都目標明確，都有特定的政策意向。由于政府在強制力和權威性等方面具有優(yōu)勢，能夠在最短的時間內(nèi)以最快的速度推進制度變遷，確保政策的順利執(zhí)行，因此在這種制度下，政府能夠較好地把握改革的方向，讓自己和他人的行為處在一個可控范圍內(nèi)，行為結(jié)果也可預期，而新的制度不一定能夠提供這種可預期性。而且，世界一流大學建設政策一般不會單獨存在，國家會制定一些輔助性政策促使其順利執(zhí)行，比如財政撥款制度、評價制度等，這些制度之間又相互交錯、相互影響。由于制度矩陣的存在，如果改變或廢除舊制度，就會牽一發(fā)而動全身，導致退出成本較高。但如果繼續(xù)推行該制度，單位成本和邊際成本則會逐步下降。因此，制度的預期收益以及進一步推行帶來的報償使政府更愿意延續(xù)現(xiàn)行路徑，深層次的體制機制改革步履維艱，政策處于一種難以改變路徑的鎖定狀態(tài)。

二是高校的理性選擇。長期以來，我國高等教育都是在計劃經(jīng)濟和集權管理模式下運行的，政府對高校的發(fā)展進行管理和規(guī)劃，鮮有高校積極籌劃自身的發(fā)展。[26]時至今日，雖然高校具有了一定的辦學自主權，辦學資源也日益多元化，但政府投入仍然是我國公立重點大學主要的經(jīng)費來源。高校屬于資源依賴型組織，沒有錢辦不好大學，因此，國家意志仍然是高校發(fā)展的主導因素。在主動提高自身質(zhì)量、追求卓越方面，高校仍然缺乏動力和主動權。受“211工程”“985工程”以及“雙一流”建設的影響，我國高等教育系統(tǒng)內(nèi)部被人為地劃分為三六九等，高校被賦予不同的身份符號，處于不同層級的高校在高等教育領域具有不同的話語權和資源獲取權。作為既得利益的重點建設高校，在獲取政策和資金支持等方面享有優(yōu)先權，這激勵他們?yōu)楂@取更具社會意義的身份符號而不斷努力。在政府或教育主管部門等外部制度環(huán)境拋出建設世界一流大學的觀念和口號時，重點高校意識到這種口號或標簽可能會為其未來的發(fā)展與變革帶來契機和資源，于是紛紛響應，并根據(jù)自身判斷將其納入組織體系之中，從而進一步鞏固其在場域中的優(yōu)勢地位。馬太效應式的累加更是將這種優(yōu)勢不斷擴大，因此，重點建設高校對現(xiàn)有的制度路徑具有一定的依賴性，不希望改變現(xiàn)有制度。其他非重點建設高校是現(xiàn)有制度的非既得利益者，即使他們有改變現(xiàn)有制度的呼聲與意愿，但由于缺乏話語權，改變制度很難成功，這導致現(xiàn)有制度處于一種被鎖定的狀態(tài)。

值得指出的是，高校作為一個理性“行動者”，不僅要適應制度環(huán)境，還要讓制度環(huán)境適應自己。在世界一流大學建設的相關政策出臺后，高校通過各種理論話語和實踐行動表達自己的意見與看法，使政府了解高校的利益趨向，進而影響政府的改革行動。比如，學者們圍繞“世界一流大學和一流學科”，從定義、特征與內(nèi)涵、建設路徑、評判標準等不同的角度進行探討。在國家提出建設世界一流大學、一流本科教育后，學者們又圍繞一流本科教育的內(nèi)涵、特點、建設路徑進行了卓有成效的研究。這些研究形成了一批學術成果和政策咨詢建議，在一定程度上傳播并影響著高校和社會對高等教育改革與發(fā)展的認知與看法。在服務政府決策方面，近年來，我國重點高校通過高水平智庫建設、咨詢報告、政府提案，以及學者直接參與世界一流大學建設相關政策的咨詢、制定過程等，影響制度環(huán)境，進而影響教育政策的制定。

結(jié)語

本文對近30年我國世界一流大學建設政策的演變歷程進行了整體描述與分析，探討了每項政策的內(nèi)涵、目標與價值取向以及政策演變的路徑與呈現(xiàn)的特點，并分析了在政策變遷過程中組織與制度變遷問題，既包括制度環(huán)境對大學組織及其行為的影響，也包括大學組織作為能動行動者對制度變遷的塑造，即組織與制度環(huán)境間的互動與互構機制分析。世界一流大學建設政策的制定、實施與變遷，既反映了政府等制度環(huán)境對大學組織實施自上而下的規(guī)制，也體現(xiàn)了大學組織通過理論話語和實踐行動對制度環(huán)境進行自下而上的回應與塑造。

世界一流大學建設必須遵循兩種邏輯，一種是自然演化的邏輯，另一種是人為建構的邏輯。中國世界一流大學建設遵循的是典型的人為建構邏輯，這種方式政策效率高、執(zhí)行力度大，在短期內(nèi)能夠顯著提升一批高校和學科的綜合實力及國際影響力，為資源有限的國家實現(xiàn)高等教育跨越式發(fā)展提供了典型的成功案例。但物質(zhì)條件和制度環(huán)境是世界一流大學形成的外因，想要建成一流大學，實現(xiàn)基業(yè)長青，一方面要遵循自然演化邏輯，回歸大學作為學術組織的本質(zhì)屬性。具體到建設世界一流大學的過程，政府主要負責做好頂層設計，減少外部行政干預，讓大學回歸學術本位，壓實高校作為建設主體的責任，調(diào)動高校的辦學積極性，激發(fā)高校積極主動地追求卓越，這也是政策變革的準則。另一方面，大學要尊重辦學規(guī)律、學科發(fā)展邏輯以及學生身心成長規(guī)律，將立德樹人作為辦學的根本，積極謀劃并通過合理的制度設計將其納入戰(zhàn)略目標體系，對學校的發(fā)展進行科學的戰(zhàn)略規(guī)劃與布局，明晰學校的辦學定位、發(fā)展目標和階段性重大行動計劃。只有這樣，中國建設世界一流大學和高教強國才指日可待。