教育懲戒權(quán)的立法現(xiàn)狀與未來(lái)展望
——兼評(píng)《中小學(xué)教育懲戒規(guī)則（試行）》

邱康樂(lè)

（寧波幼兒師范高等專(zhuān)科學(xué)校 黨委辦公室/校長(zhǎng)辦公室/審計(jì)辦公室，浙江 寧波 315336）

教育懲戒，一直是中小學(xué)管理中熱議的話題，同時(shí)也是教育學(xué)、法學(xué)以及社會(huì)學(xué)等多學(xué)科共同關(guān)注的問(wèn)題。2020 年12 月23 日，教育部公布了《中小學(xué)教育懲戒規(guī)則（試行）》（以下稱(chēng)《規(guī)則》）。《規(guī)則》全文共20 條，對(duì)教育懲戒的概念、適用范圍、申訴制度、救濟(jì)途徑等方面作出了規(guī)定?！兑?guī)則》的頒布實(shí)施，一方面從國(guó)家立法層面首次賦予了中小學(xué)教師懲戒的權(quán)利，具有劃時(shí)代的意義。另一方面，根據(jù)《規(guī)則》有關(guān)規(guī)定并結(jié)合中小學(xué)教育懲戒中面臨的實(shí)際問(wèn)題開(kāi)展研究就顯得更加重要，可以幫助地方政府制定實(shí)施細(xì)則，指導(dǎo)中小學(xué)校依法制定校紀(jì)校規(guī)，指導(dǎo)教師合法實(shí)施教育懲戒，從而在實(shí)踐中不斷完善教育懲戒制度。

一、《規(guī)則》頒布的積極意義

（一）從國(guó)家層面首次賦予了教師懲戒權(quán)

2018 年6 月，中共中央、國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于深化教育教學(xué)改革全面提高義務(wù)教育質(zhì)量的意見(jiàn)》，提出“明確教師教育懲戒權(quán)”。同時(shí)，明確教育懲戒權(quán)也是《教師法》修改的其中一項(xiàng)內(nèi)容。雖然，《教育法》《教師法》《未成年人保護(hù)法》等被認(rèn)為是中小學(xué)教師有懲戒權(quán)的法律淵源，但《規(guī)則》的發(fā)布，仍然是在國(guó)家層面第一次明確教師享有懲戒權(quán)，因此可以說(shuō)是一大進(jìn)步和突破。但是，本次立法并沒(méi)有從法律的角度規(guī)定懲戒權(quán)，而是以教育部部門(mén)規(guī)章的方式，以規(guī)則來(lái)規(guī)定懲戒權(quán)，避免了法律的抽象性，更多地聚焦于可操作性和實(shí)踐性，對(duì)中小學(xué)一線教師實(shí)施教育懲戒有較強(qiáng)的指導(dǎo)意義。

（二）從執(zhí)行層面明確了教師實(shí)施懲戒的權(quán)責(zé)

《規(guī)則》基本涵蓋教育懲戒行使的諸多方面，包括概念界定、適用范圍、實(shí)施原則、懲戒措施、禁止性情形、權(quán)利救濟(jì)、監(jiān)督指導(dǎo)等。在《征求意見(jiàn)稿》的基礎(chǔ)上，《規(guī)則》在第7條進(jìn)一步明確可以實(shí)施教育懲戒的六種具體情形。對(duì)教師懲戒行為區(qū)分為一般懲戒、較重懲戒和嚴(yán)重懲戒，也符合過(guò)罰適當(dāng)?shù)脑瓌t。在《規(guī)則》第12 條，也對(duì)教師在實(shí)施教育懲戒過(guò)程中的禁止性行為給予了明確規(guī)定，在賦權(quán)的同時(shí)也防止了懲戒權(quán)濫用給學(xué)生身心造成的影響，在規(guī)范教師言行的同時(shí)也起到了保護(hù)作用。

（三）從監(jiān)督層面明確了權(quán)利救濟(jì)的途徑

首先，從權(quán)利救濟(jì)主體上說(shuō)，中小學(xué)生大多是未成年人，屬于限制民事行為能力人或無(wú)民事行為能力人，因此，《規(guī)則》中規(guī)定的權(quán)利救濟(jì)的申請(qǐng)人可以是學(xué)生或家長(zhǎng)；其次，從權(quán)利救濟(jì)履行時(shí)間來(lái)區(qū)分，分為事前和事后的救濟(jì)。第14 條規(guī)定在接受懲戒前，學(xué)生有陳述和申辯的權(quán)利，學(xué)生或家長(zhǎng)有申請(qǐng)聽(tīng)證的權(quán)利。第17 條和第18 條分別規(guī)定在接受懲戒后，學(xué)生及其家長(zhǎng)仍然可以向?qū)W校提起申訴，如對(duì)申訴處理決定不服的，可以申請(qǐng)復(fù)核，或者依法提起行政復(fù)議、行政訴訟。從行政管理角度出發(fā)，學(xué)校在教育懲戒中處于管理的強(qiáng)勢(shì)一方，基層學(xué)校對(duì)《規(guī)則》精神的理解也會(huì)有一定偏差，校紀(jì)校規(guī)也無(wú)法做到面面俱到。因此，明確學(xué)生和家長(zhǎng)的救濟(jì)權(quán)利顯得非常有價(jià)值。

二、《規(guī)則》仍待解決的幾個(gè)問(wèn)題

（一）《規(guī)則》是否與《立法法》的精神相違背

《立法法》第8 條“對(duì)公民政治權(quán)利的剝奪、限制人身自由的強(qiáng)制措施和處罰只能制定法律”?！兑?guī)則》在性質(zhì)上屬于教育部部門(mén)規(guī)章，屬于《教育法》《教師法》等法律的下位規(guī)章。但《規(guī)則》第10 條“對(duì)有嚴(yán)重不良行為的學(xué)生，學(xué)?？梢园凑辗ǘǔ绦?，配合家長(zhǎng)、有關(guān)部門(mén)將其轉(zhuǎn)入專(zhuān)門(mén)學(xué)校教育矯治”。教育矯治是指對(duì)原勞動(dòng)教養(yǎng)對(duì)象進(jìn)行的一種幫扶和矯正行為，在一定程度上具有限制公民人身自由的功能。追溯立法者的立法意圖，如果此處的教育矯治作縮小解釋則應(yīng)理解為針對(duì)有嚴(yán)重不良行為學(xué)生實(shí)施轉(zhuǎn)入專(zhuān)門(mén)學(xué)校的一種措施。

根據(jù)《關(guān)于加強(qiáng)專(zhuān)門(mén)學(xué)校建設(shè)和專(zhuān)門(mén)教育工作的意見(jiàn)》精神，結(jié)合《預(yù)防未成年人犯罪法》修訂草案中提出的“國(guó)家加強(qiáng)‘專(zhuān)門(mén)學(xué)校’建設(shè)，對(duì)有嚴(yán)重不良行為的未成年人進(jìn)行專(zhuān)門(mén)教育”，專(zhuān)門(mén)教育將是國(guó)家教育體系的組成部分，專(zhuān)門(mén)學(xué)校也是對(duì)未達(dá)刑事責(zé)任年齡罪錯(cuò)未成年人采取分級(jí)矯正管理的場(chǎng)所。換言之，如果通過(guò)《預(yù)防未成年人犯罪法》將“專(zhuān)門(mén)學(xué)校”合法化是符合《立法法》的，但《規(guī)則》早于《預(yù)防未成年人犯罪法》，其合法性存在瑕疵，第10 條規(guī)定與《立法法》第8 條精神相抵觸。

（二）教育懲戒權(quán)的合法性問(wèn)題需要進(jìn)一步明確

《征求意見(jiàn)稿》第4 條第二款“教育行政部門(mén)、學(xué)校應(yīng)當(dāng)支持教師正當(dāng)行使教育懲戒權(quán)，制止有害于學(xué)生或者侵犯學(xué)生合法權(quán)益的言行”。明確指出，教師享有教育懲戒權(quán)，在2020 年公布的試行《規(guī)則》中并未提及教師享有如上的權(quán)力。這一點(diǎn)尤為重要，也就是說(shuō)當(dāng)前的規(guī)范性法律文件，依舊沒(méi)有明確規(guī)定教師享有“懲戒權(quán)”，或者說(shuō)教育行政部門(mén)刻意回避了使用懲戒權(quán)的類(lèi)似表述。這表明，官方對(duì)懲戒權(quán)的權(quán)力來(lái)源、權(quán)力性質(zhì)和權(quán)力界定仍然有爭(zhēng)議。但據(jù)行政管理以及行政法“法無(wú)授權(quán)即為無(wú)效”的論點(diǎn)，如果沒(méi)有法律的賦權(quán)，懲戒權(quán)的合法性仍有待商榷。因此，比較遺憾的是，《規(guī)則》并沒(méi)有解決這一根本性問(wèn)題。

（三）如何區(qū)分情節(jié)較重或較輕

《規(guī)則》第7 條規(guī)定了六種可以實(shí)施教育懲戒的具體情況，在第8 條、第9 條和第10條又進(jìn)一步規(guī)定了教師對(duì)違紀(jì)違規(guī)情節(jié)輕微、情節(jié)較重和情節(jié)嚴(yán)重學(xué)生分別可以實(shí)施的教育懲戒。按照立法邏輯，教師在實(shí)施懲戒行為時(shí)應(yīng)該根據(jù)第7 條的情形來(lái)判斷學(xué)生違規(guī)行為的嚴(yán)重性。但是，在實(shí)踐中，要做到準(zhǔn)確區(qū)分情節(jié)的嚴(yán)重性，對(duì)一線教師來(lái)說(shuō)具有一定的難度。另外，第7 條中的六種情形相互之間也存在嚴(yán)重性的差異性。比如，第一款規(guī)定的故意不完成教學(xué)任務(wù)或者不服從教育、管理的危害性就要小于打罵同學(xué)、教師，或者吸煙、飲酒等行為。另外，《征求意見(jiàn)稿》和《規(guī)則》在上述幾條中表述有了變化。《規(guī)則》在情節(jié)較重懲戒中刪除了要求家長(zhǎng)到校陪讀的規(guī)定，在嚴(yán)重懲戒中刪除了改變教育環(huán)境或者限期轉(zhuǎn)學(xué)以及學(xué)校校規(guī)規(guī)定的其他適當(dāng)措施的規(guī)定。

（四）實(shí)踐操作環(huán)節(jié)需要加強(qiáng)指導(dǎo)

《規(guī)則》第5 條第一款規(guī)定：“學(xué)校應(yīng)當(dāng)結(jié)合本校學(xué)生特點(diǎn)，依法制定、完善校規(guī)校紀(jì)，明確學(xué)生行為規(guī)范，健全實(shí)施教育懲戒的具體情形和規(guī)則?！边@一規(guī)定對(duì)基層學(xué)校提出了較高的要求，對(duì)其依法治校、依法治教的能力提出了新要求。各地教育行政部門(mén)、學(xué)校在如何理解《規(guī)則》方面多少存在一定的差異，因此，需要在實(shí)踐環(huán)節(jié)給予更多的指導(dǎo)。

三、對(duì)教師懲戒權(quán)發(fā)展的未來(lái)展望

（一）強(qiáng)化教育懲戒立法

《規(guī)則》雖然從部門(mén)規(guī)章的角度對(duì)教育懲戒給予了明確規(guī)定，但從立法層面，教育懲戒權(quán)仍處于合法性真空的狀況，要進(jìn)一步保障教師的懲戒權(quán)就應(yīng)在《規(guī)則》的上位法，特別是《教師法》《義務(wù)教育法》中將教育懲戒權(quán)合法化。同時(shí)，在《侵權(quán)行為法》《未成年人保護(hù)法》等修訂過(guò)程中，也應(yīng)該適當(dāng)?shù)丶尤胛闯赡陮W(xué)生的合法權(quán)利維護(hù)，以及教師在無(wú)過(guò)錯(cuò)情況下實(shí)施教育懲戒不承擔(dān)法律責(zé)任等條款[1]。

加強(qiáng)對(duì)《規(guī)則》有關(guān)條款和內(nèi)容的解讀。缺乏對(duì)教育懲戒相關(guān)法律概念的正式解釋一直是教育懲戒和體罰邊界存在模糊的重要原因[2]。特別是本次《規(guī)則》中提到的一些比較新的概念，如課后教導(dǎo)、予以訓(xùn)導(dǎo)、予以訓(xùn)誡等都需要在實(shí)踐中加以應(yīng)用，并通過(guò)實(shí)踐進(jìn)一步反饋意見(jiàn)，為科學(xué)立法提供合理建議，使得《規(guī)則》中的懲戒方式能夠更具可操作性。

對(duì)因嚴(yán)重違規(guī)而進(jìn)入“專(zhuān)門(mén)學(xué)?！笔芙逃膶W(xué)生也要加強(qiáng)關(guān)懷和幫助，以達(dá)到“懲前毖后、治病救人”的目的。

（二）借鑒西方國(guó)家成熟做法，不斷細(xì)化教育懲戒的規(guī)則

懲戒規(guī)則制定方面，可以借鑒韓國(guó)經(jīng)驗(yàn)，通過(guò)細(xì)化規(guī)則規(guī)范教育懲戒行為。如韓國(guó)教育人力資源部在《學(xué)校生活規(guī)定預(yù)示案》中對(duì)實(shí)施懲戒的戒尺的長(zhǎng)度和厚度的明確規(guī)定，并規(guī)定了對(duì)男女生用戒尺懲戒的具體次數(shù)，量化的數(shù)據(jù)強(qiáng)化了教育懲戒行為的實(shí)際操作性[3]。同樣對(duì)鞭笞等懲戒行為次數(shù)的規(guī)定在新加坡的立法中也可以找到，如在新加坡，以鞭打?yàn)槔?，立法就?duì)鞭打適用的年齡段和性別、鞭打的次數(shù)、受罰部位等進(jìn)行了詳細(xì)規(guī)定。

懲戒執(zhí)行方面，可以借鑒新加坡經(jīng)驗(yàn)，以制度限制懲戒權(quán)的濫用。2007 年，新加坡教育部就制定了《處理學(xué)生紀(jì)律問(wèn)題的指導(dǎo)原則》（以下稱(chēng)《指導(dǎo)原則》），經(jīng)過(guò)將近十五年的實(shí)踐，新加坡的學(xué)校逐漸形成了較為完備的教育懲戒體系以及學(xué)生管理體制?！吨笇?dǎo)原則》規(guī)定學(xué)校應(yīng)成立由訓(xùn)育主任、副校長(zhǎng)和負(fù)責(zé)輔導(dǎo)的老師組成的紀(jì)律委員會(huì)，其主要職責(zé)是細(xì)化懲戒政策，為學(xué)校制定懲戒管理制度，其專(zhuān)業(yè)性保證了新加坡各學(xué)校在校紀(jì)校規(guī)的制定方面都非常全面和細(xì)致[4]。同時(shí)，對(duì)何種情況可以執(zhí)行何種懲戒包括接受懲戒的年齡范圍、懲戒執(zhí)行的進(jìn)行了明確規(guī)定，包括規(guī)定只有校長(zhǎng)或者受校長(zhǎng)委托的訓(xùn)育主任才可以執(zhí)行鞭刑，嚴(yán)格控制了教師的自由裁量權(quán)?！兑?guī)則》第5 條也提出學(xué)校應(yīng)依法完善校紀(jì)校規(guī)，健全實(shí)施懲戒的具體情形和規(guī)則。該條文將制定懲戒規(guī)則和實(shí)施懲戒的自由裁量權(quán)都下放給了學(xué)校，這對(duì)學(xué)校來(lái)說(shuō)既是權(quán)力也是責(zé)任，因此，如何合法科學(xué)地編制懲戒規(guī)則就成為基層學(xué)校的重要任務(wù)。

在權(quán)利救濟(jì)方面，可以借鑒美國(guó)經(jīng)驗(yàn)，完善權(quán)利救濟(jì)手段，保障程序正義和師生合法權(quán)益。美國(guó)教師懲戒權(quán)在制定和行使中明確了程序正當(dāng)原則和合理懲戒原則，著重對(duì)涉及剝奪學(xué)生的自由、財(cái)產(chǎn)、榮譽(yù)等基本權(quán)利要求遵循合法程序以及符合懲戒合理的要求[5]。《規(guī)則》第6 條和第17 條分別規(guī)定了學(xué)校應(yīng)當(dāng)建立校規(guī)校紀(jì)執(zhí)行委員會(huì)和學(xué)生申訴委員會(huì)，主要圍繞執(zhí)行和監(jiān)督兩方面對(duì)學(xué)生的合法權(quán)益保護(hù)給予了規(guī)定，但對(duì)于教師因不當(dāng)懲戒給予處分是否具有申訴或申辯的權(quán)利并沒(méi)有明確規(guī)定，因此，出于對(duì)教師權(quán)益保護(hù)的角度，應(yīng)該在立法方面作進(jìn)一步明確，保證教育懲戒權(quán)能夠真正落地，并受到合法的制約和保護(hù)。

（三）加強(qiáng)培訓(xùn)，不斷強(qiáng)化教師法治素養(yǎng)

教師是教育懲戒行使的主體，教育懲戒也是教師專(zhuān)業(yè)能力的一部分。一是不斷提升教師行使教育懲戒的能力。正確理解教育懲戒規(guī)則是正確行使懲戒權(quán)的前提，比如英國(guó)中小學(xué)校會(huì)通過(guò)正式學(xué)習(xí)和非正式學(xué)習(xí)的方式提升教師實(shí)施教育懲戒的能力，并通過(guò)各種線上線下的培訓(xùn)更新專(zhuān)業(yè)知識(shí)[6]。二是在教師培訓(xùn)中開(kāi)展法治教育培訓(xùn)，圍繞《教師法》《未成年人保護(hù)法》以及《規(guī)則》等內(nèi)容開(kāi)展學(xué)習(xí)，不斷提升教師的法治素養(yǎng)和法治意識(shí)。同時(shí)，在校本培訓(xùn)中，加強(qiáng)對(duì)校紀(jì)校規(guī)的學(xué)習(xí)和宣傳，讓教師更好地掌握合規(guī)與違規(guī)之間的尺度和差別，鼓勵(lì)教師在合法范圍內(nèi)行使懲戒權(quán)，支持教師合理懲戒。