京津冀生態(tài)環(huán)境協(xié)同法制的實(shí)現(xiàn)路徑

于文軒

(中國(guó)政法大學(xué) 民商經(jīng)濟(jì)法學(xué)院， 北京 100088)

近年來(lái)，國(guó)家積極推進(jìn)京津冀協(xié)同發(fā)展。2014年2月26日，習(xí)近平總書(shū)記主持召開(kāi)京津冀三地協(xié)調(diào)發(fā)展座談會(huì)，強(qiáng)調(diào)京津冀要打破分而治之的思維模式，建立科學(xué)長(zhǎng)效的發(fā)展機(jī)制。政府工作報(bào)告也提出要加強(qiáng)環(huán)渤海及京津冀地區(qū)經(jīng)濟(jì)協(xié)作，同時(shí)明確京津冀協(xié)同發(fā)展是重大國(guó)家戰(zhàn)略。2014年，京津冀協(xié)同發(fā)展領(lǐng)導(dǎo)小組、京津冀協(xié)同發(fā)展稅收領(lǐng)導(dǎo)小組、京津冀交通一體化領(lǐng)導(dǎo)小組成立，并在中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議中提出要加快京津冀協(xié)同發(fā)展。2015年4月30日，中共中央政治局召開(kāi)會(huì)議，審議通過(guò)《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》，要求實(shí)現(xiàn)三地協(xié)同發(fā)展。2016年，《“十三五”時(shí)期京津冀國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃》正式印發(fā)，成為全國(guó)第一個(gè)跨省市的“十三五”規(guī)劃。2018年，京津冀大氣污染防治領(lǐng)導(dǎo)小組成立，負(fù)責(zé)京津冀及周邊區(qū)域的大氣污染治理工作。這些舉措為京津冀生態(tài)環(huán)境協(xié)同法制的推進(jìn)奠定了基礎(chǔ)。明確生態(tài)環(huán)境協(xié)同法制的目標(biāo)定位，健全基于府際協(xié)調(diào)機(jī)制的體制協(xié)同，實(shí)現(xiàn)以利益衡平為主旨的制度協(xié)同，同時(shí)加強(qiáng)法制的協(xié)同實(shí)施，是進(jìn)一步推動(dòng)京津冀生態(tài)環(huán)境協(xié)同法制發(fā)展的必由之路。

一、生態(tài)環(huán)境協(xié)同法制的目標(biāo)定位

京津冀生態(tài)環(huán)境協(xié)同法制不僅是新時(shí)期實(shí)現(xiàn)區(qū)域協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略的重要內(nèi)容，而且基于協(xié)同法制的目標(biāo)，為解決區(qū)域生態(tài)環(huán)境問(wèn)題提供了有力的法制基礎(chǔ)。概言之，這一目標(biāo)體系包括四個(gè)相互關(guān)聯(lián)的環(huán)節(jié)，即改善區(qū)域環(huán)境質(zhì)量、推動(dòng)區(qū)域生態(tài)環(huán)境法制的內(nèi)洽與協(xié)調(diào)、實(shí)現(xiàn)利益均衡和利益共享、推動(dòng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)同發(fā)展。

首先，改善區(qū)域環(huán)境質(zhì)量?！董h(huán)境保護(hù)法》將保護(hù)和改善環(huán)境作為首要的立法目的，明確要求建立跨行政區(qū)域的環(huán)境污染和生態(tài)破壞聯(lián)合防治協(xié)調(diào)機(jī)制。(1)參見(jiàn)《環(huán)境保護(hù)法》第1條、第20條。京津冀地區(qū)生態(tài)環(huán)境問(wèn)題較為復(fù)雜，涉及的環(huán)境污染類型較多。根據(jù)生態(tài)環(huán)境部每年公布的中國(guó)環(huán)境狀況公報(bào)，在全國(guó)污染嚴(yán)重的城市排名中，河北省有不少城市排名比較靠前。在此情形下，區(qū)域生態(tài)環(huán)境質(zhì)量的改善理應(yīng)成為京津冀生態(tài)環(huán)境協(xié)同立法的首要目標(biāo)。

其次，推動(dòng)區(qū)域生態(tài)環(huán)境法制內(nèi)洽協(xié)調(diào)。盡管京津冀區(qū)域內(nèi)的各地區(qū)在生態(tài)環(huán)境保護(hù)方面存在諸多全社會(huì)共同關(guān)切的問(wèn)題和利益，但由于各地都存在對(duì)自身利益的考量，因而有時(shí)難以從區(qū)域生態(tài)環(huán)境整體利益的角度出發(fā)，以確保區(qū)域生態(tài)環(huán)境保護(hù)法制的協(xié)同。在實(shí)踐中，這會(huì)導(dǎo)致區(qū)域內(nèi)部法制運(yùn)行環(huán)節(jié)產(chǎn)生差異，進(jìn)而削弱協(xié)同治理的效果。為此，就需要通過(guò)法制協(xié)同措施，在區(qū)域內(nèi)構(gòu)建良善的、協(xié)調(diào)的、內(nèi)洽的生態(tài)環(huán)境保護(hù)制度和規(guī)范體系，以降低因法律規(guī)則不協(xié)調(diào)而產(chǎn)生的制度成本。

再次，實(shí)現(xiàn)地區(qū)間的利益均衡和利益共享。京津冀地區(qū)面臨的諸多生態(tài)環(huán)境問(wèn)題，深受京津冀三地發(fā)展?fàn)顩r不均衡、利益分配不對(duì)等、區(qū)域補(bǔ)償不完善等因素的影響。[1]一些地區(qū)承擔(dān)了較大的生態(tài)環(huán)境壓力和治理責(zé)任，并付出了較多的經(jīng)濟(jì)和生態(tài)成本，而其他地區(qū)則更多地享受了環(huán)境產(chǎn)生的積極效應(yīng)。同時(shí)，各行政區(qū)基于屬地主義分別進(jìn)行立法，這在很大程度上認(rèn)可并固化了地區(qū)間發(fā)展的不均衡，同時(shí)忽視了區(qū)域內(nèi)部協(xié)同發(fā)展的內(nèi)在需求，使利益沖突進(jìn)一步復(fù)雜化。為此，就需要根據(jù)各地區(qū)社會(huì)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需求來(lái)平衡區(qū)域內(nèi)各方的權(quán)利義務(wù)，以確保各方在生態(tài)環(huán)境保護(hù)方面實(shí)現(xiàn)利益的均衡和共享。

最后，實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境保護(hù)與社會(huì)經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展。社會(huì)經(jīng)濟(jì)的持續(xù)健康發(fā)展是有效推進(jìn)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的重要前提和應(yīng)有之義。這不僅是可持續(xù)發(fā)展理念的內(nèi)在要求，也是新時(shí)期生態(tài)文明建設(shè)的本質(zhì)要求。這種高層次的協(xié)同發(fā)展可以為突破京津冀生態(tài)環(huán)境保護(hù)面臨的困境提供內(nèi)在動(dòng)力，同時(shí)也更好地體現(xiàn)了“協(xié)同”的精神特質(zhì)。

以上四個(gè)方面的目標(biāo)共同構(gòu)成了京津冀生態(tài)環(huán)境協(xié)同法制完整的目標(biāo)體系。改善區(qū)域環(huán)境質(zhì)量、推進(jìn)生態(tài)環(huán)境法制的內(nèi)洽與協(xié)調(diào)是直接目標(biāo)，促進(jìn)地區(qū)間利益均衡與利益共享、實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)同發(fā)展是最終目標(biāo)。這一目標(biāo)體系的實(shí)現(xiàn)為京津冀區(qū)域生態(tài)環(huán)境保護(hù)提供了重要的法制保障，也是京津冀協(xié)同發(fā)展的應(yīng)有之義。為此，需要從體制協(xié)同、制度協(xié)同和實(shí)施協(xié)同三個(gè)層面展開(kāi)制度建構(gòu)。

二、基于府際協(xié)調(diào)機(jī)制的體制協(xié)同

根據(jù)整體政府理論，生態(tài)環(huán)境協(xié)同法制在體制協(xié)同層面的要旨在于整合政府環(huán)境治理職能，加強(qiáng)跨區(qū)域環(huán)境管理機(jī)構(gòu)之間的協(xié)同運(yùn)行。[2]為此，體制協(xié)同層面應(yīng)特別關(guān)注府際協(xié)調(diào)。在推進(jìn)京津冀協(xié)同發(fā)展過(guò)程中，政府通過(guò)聯(lián)席會(huì)議制度、聯(lián)絡(luò)員制度等措施在體制協(xié)同方面作出了諸多努力，但仍然存在結(jié)構(gòu)體系松散、信息整合度低及溝通機(jī)制不暢等問(wèn)題，當(dāng)前所面臨的挑戰(zhàn)主要體現(xiàn)在三個(gè)方面。其一，單純的屬地管理催生了各地的地方保護(hù)傾向。在京津冀生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理過(guò)程中，生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作仍然是由其所在的行政區(qū)人民政府對(duì)本轄區(qū)內(nèi)的環(huán)境污染治理工作負(fù)責(zé)。這種屬地管理原則固然有其便利之處，但也容易導(dǎo)致通過(guò)轉(zhuǎn)移污染治理的外部成本獲得本行政區(qū)域內(nèi)經(jīng)濟(jì)水平提高的情況發(fā)生，進(jìn)而催生地方保護(hù)的傾向產(chǎn)生[3](P.217)，同時(shí)也容易引致跨區(qū)域污染事件發(fā)生時(shí)管理缺位等情況的發(fā)生。其二，經(jīng)濟(jì)指標(biāo)占主導(dǎo)地位的考核機(jī)制使得地方環(huán)境治理在與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的博弈中常常處于劣勢(shì)地位。同時(shí)，目前對(duì)于生態(tài)環(huán)境保護(hù)績(jī)效考核體系的存在，使得地方政府更傾向于獨(dú)立開(kāi)展環(huán)境治理工作，從而形成突出的政績(jī)，由此也導(dǎo)致了地方政府推進(jìn)環(huán)境治理協(xié)同機(jī)制積極性不高的問(wèn)題的產(chǎn)生。[4]其三，利益平衡分配機(jī)制。在京津冀區(qū)域中，河北的行政配置實(shí)質(zhì)上是低于北京和天津的，在資源配置和行政關(guān)系協(xié)調(diào)時(shí)，其往往處于不對(duì)等的地位，這種情勢(shì)不利于構(gòu)建合理的協(xié)同治理機(jī)制。而且，基于“保障首都，服務(wù)首都”的理念，無(wú)論是針對(duì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃、能源資源供給還是對(duì)生態(tài)環(huán)境的考量，都始終將北京置于優(yōu)先地位。另外，生態(tài)補(bǔ)償制度尚不完善，地區(qū)之間行政權(quán)力的利益分配平衡機(jī)制的缺失阻礙了地方之間行政權(quán)力的協(xié)同。在此情形下，構(gòu)建協(xié)同型利益格局，創(chuàng)設(shè)基于共同責(zé)任和使命的利益相關(guān)者之間的“命運(yùn)共同體”變得至關(guān)重要。[5]對(duì)此，可以從三個(gè)方面實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境法制的體制協(xié)同。

首先，建立中央主導(dǎo)的協(xié)同治理模式。綜觀各國(guó)實(shí)踐，區(qū)域協(xié)同管理模式主要包括三種：一是以英國(guó)倫敦為核心的區(qū)域和以日本太平洋沿岸區(qū)域?yàn)榇淼闹醒胝卦O(shè)機(jī)構(gòu)主導(dǎo)協(xié)調(diào)模式；二是以歐洲西北部區(qū)域?yàn)榇淼牡胤铰?lián)合組織主導(dǎo)協(xié)調(diào)模式；三是以美國(guó)東北部大西洋沿岸區(qū)域?yàn)榇淼囊悦耖g組織為主、政府為輔的聯(lián)合協(xié)調(diào)模式。[6](P.58)京津冀生態(tài)環(huán)境治理宜參照第一種模式，以京津冀協(xié)同發(fā)展領(lǐng)導(dǎo)小組為基礎(chǔ)，由中央有關(guān)部門主導(dǎo)，提高領(lǐng)導(dǎo)小組的級(jí)別，逐步將領(lǐng)導(dǎo)小組通過(guò)法定程序過(guò)渡為常設(shè)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，理順其與三地生態(tài)環(huán)境和其他部門之間的關(guān)系。同時(shí)，建立跨區(qū)域聯(lián)合監(jiān)察執(zhí)法機(jī)制，加強(qiáng)信息的互通共享。[7]以中央領(lǐng)導(dǎo)小組為主導(dǎo)，領(lǐng)導(dǎo)京津冀的生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理工作，這有利于平衡三地間的行政地位，促進(jìn)信息的及時(shí)溝通，形成高效的協(xié)同治理體系。

其次，按照生態(tài)要素設(shè)立專項(xiàng)協(xié)同治理機(jī)構(gòu)。因客觀因素的限制，相較于地方政府，中央機(jī)關(guān)在制定政策時(shí)缺乏對(duì)各地實(shí)際情況的了解和把握，因而，對(duì)政策的反饋相對(duì)較慢。[8]考慮到京津冀地區(qū)污染問(wèn)題眾多、各區(qū)域主要污染問(wèn)題不同的現(xiàn)實(shí)情況，為增強(qiáng)中央領(lǐng)導(dǎo)小組制定相關(guān)政策法規(guī)的及時(shí)性，使之更好地適應(yīng)區(qū)域特性，可按照生態(tài)要素設(shè)立專項(xiàng)中央治理小組，同時(shí)將中央領(lǐng)導(dǎo)小組職能具體化。進(jìn)而從生態(tài)環(huán)境治理的角度實(shí)現(xiàn)“求同存異”，把握生態(tài)環(huán)境問(wèn)題的特點(diǎn)，采取有針對(duì)性的措施。2018年成立的京津冀及周邊地區(qū)大氣污染防治領(lǐng)導(dǎo)小組治理工作取得的顯著成效也驗(yàn)證了立足于生態(tài)要素設(shè)立專項(xiàng)協(xié)同治理機(jī)構(gòu)的優(yōu)勢(shì)。另外，這一方案也有利于縮短中央制定的政策落實(shí)到地方后取得效果再反饋的時(shí)間，從而以及時(shí)的反饋—調(diào)整機(jī)制彌補(bǔ)中央無(wú)法第一時(shí)間回復(fù)生態(tài)環(huán)境問(wèn)題的缺陷，使中央與地方在明確各自職能的前提下有序協(xié)調(diào)地開(kāi)展工作。

再次，建立順暢的溝通機(jī)制。在京津冀生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理的法律機(jī)制中，京津冀發(fā)展和改革委員會(huì)區(qū)域工作聯(lián)席會(huì)議作為目前運(yùn)行的區(qū)域內(nèi)層次最高的、正式的綜合性治理機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)京津冀三地之間信息的溝通、建議的提出及區(qū)域合作的督促等事項(xiàng)，承擔(dān)著三地發(fā)展改革相關(guān)職能部門之間溝通協(xié)作的任務(wù)。但由于職能屬性和行政級(jí)別的限制，三地的發(fā)展改革相關(guān)職能部門并不具有決策和管理的權(quán)力，其調(diào)控能力有限，且現(xiàn)有的聯(lián)席會(huì)議制度也有待于進(jìn)一步完善，如許多制度并未規(guī)定參會(huì)的人員與具體參會(huì)部門，進(jìn)而影響了聯(lián)席會(huì)議實(shí)效的發(fā)揮。[8]在當(dāng)前京津冀地區(qū)生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理尚缺乏相應(yīng)的區(qū)域性立法的情況下，要解決這些問(wèn)題，應(yīng)當(dāng)發(fā)揮區(qū)域聯(lián)席會(huì)議的積極作用，一方面，在綜合性跨區(qū)域環(huán)境治理機(jī)構(gòu)尚未成立時(shí)暫代其職能，通過(guò)定期召開(kāi)區(qū)域行政長(zhǎng)官聯(lián)席會(huì)議，統(tǒng)領(lǐng)京津冀生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理工作；另一方面，通過(guò)聯(lián)席會(huì)議推進(jìn)京津冀生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理的綜合性立法工作，充分發(fā)揮區(qū)域性立法的積極性和主動(dòng)性。

三、以利益衡平為主旨的制度協(xié)同

實(shí)現(xiàn)區(qū)域內(nèi)部利益平衡是生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理法律制度安排的主旨。在各行政區(qū)域分而治之的生態(tài)環(huán)境治理模式下，對(duì)生態(tài)環(huán)境問(wèn)題實(shí)行屬地管理，地方政府在“理性人”特質(zhì)的驅(qū)動(dòng)下，往往選擇為了經(jīng)濟(jì)發(fā)展而犧牲環(huán)境利益，這進(jìn)一步加劇了區(qū)域內(nèi)的環(huán)境問(wèn)題。[9]為此，生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理著眼于公平合理地分配環(huán)境治理責(zé)任，通過(guò)利益衡平機(jī)制，實(shí)現(xiàn)區(qū)域內(nèi)的府際利益平衡。在此過(guò)程中，不僅要考慮各地所投入的環(huán)境治理成本、發(fā)展機(jī)會(huì)成本等，還應(yīng)考慮各地獲得的生態(tài)環(huán)境利益等，合理對(duì)待各方治理主體的正當(dāng)利益訴求，以減少“搭便車”等現(xiàn)象的產(chǎn)生。在實(shí)現(xiàn)“通過(guò)法律控制社會(huì)”[10](P.10)這一目標(biāo)的同時(shí)，還應(yīng)充分發(fā)揮區(qū)域間合意在推動(dòng)區(qū)域府際利益平衡中的積極作用，“需要在決定利益劃分的各種社會(huì)安排之間進(jìn)行選擇，并需要確認(rèn)一種體現(xiàn)合理分配份額的協(xié)議。這些原則提供了一種在社會(huì)基本制度中分配權(quán)利和義務(wù)的方式，并且規(guī)定了社會(huì)合作中利益和責(zé)任的適當(dāng)分配模式”[11](P.32)。著力促進(jìn)各主體之間充分的協(xié)商和表達(dá)，為實(shí)現(xiàn)利益平衡提供有效的渠道?；诖耍蓮娜缦挛鍌€(gè)方面著手實(shí)現(xiàn)制度協(xié)同。

第一，環(huán)境規(guī)劃。環(huán)境規(guī)劃制度在環(huán)境治理工作中扮演著重要角色。環(huán)境保護(hù)規(guī)劃主要?jiǎng)澐譃榫C合規(guī)劃和專項(xiàng)規(guī)劃兩大類。以2013年9月國(guó)務(wù)院印發(fā)的《大氣污染防治行動(dòng)計(jì)劃》為例，該計(jì)劃針對(duì)京津冀地區(qū)在排放標(biāo)準(zhǔn)、污染源控制、環(huán)境質(zhì)量等方面的問(wèn)題提出統(tǒng)一的目標(biāo)和規(guī)劃。2017年，京津冀地區(qū)PM2.5的平均濃度比2013年同期下降了39.6%?？梢?jiàn)，通過(guò)立法實(shí)現(xiàn)整體規(guī)劃的舉措取得了一定成效。2015年，《京津冀協(xié)同發(fā)展生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃》發(fā)布，以5年為期限規(guī)劃了京津冀區(qū)域生態(tài)環(huán)境方面的任務(wù)及相關(guān)工作。要實(shí)現(xiàn)京津冀生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理，不僅需要進(jìn)行區(qū)域的綜合性規(guī)劃，還應(yīng)當(dāng)實(shí)現(xiàn)區(qū)域綜合性規(guī)劃與省市級(jí)綜合性規(guī)劃之間縱向的協(xié)調(diào)統(tǒng)一和各省市級(jí)綜合性規(guī)劃之間橫向的協(xié)調(diào)統(tǒng)一。京津冀地區(qū)應(yīng)當(dāng)在區(qū)域綜合規(guī)劃的基礎(chǔ)上，注重發(fā)揮本區(qū)域的主觀能動(dòng)性，考慮本地區(qū)的實(shí)際特點(diǎn)，彌補(bǔ)統(tǒng)一規(guī)劃中存在的不足。

第二，評(píng)估機(jī)制。為落實(shí)控制區(qū)域污染物總量的目標(biāo)，在實(shí)行協(xié)同治理之初，就要對(duì)京津冀地區(qū)的生態(tài)環(huán)境容量進(jìn)行科學(xué)評(píng)估。對(duì)于地區(qū)共享的大氣資源和水資源，應(yīng)嘗試跨越行政區(qū)劃建立統(tǒng)一的規(guī)劃、標(biāo)準(zhǔn)、防治措施與法律責(zé)任，從而實(shí)現(xiàn)對(duì)重點(diǎn)問(wèn)題的協(xié)同治理。無(wú)論是對(duì)大氣污染防治和水污染防治規(guī)劃的進(jìn)一步細(xì)化，還是水土流失以及其他領(lǐng)域的治理，都應(yīng)當(dāng)以事前評(píng)估制度的系統(tǒng)化完善為前提。為此，可由中央主導(dǎo)成立京津冀區(qū)域生態(tài)環(huán)境評(píng)估委員會(huì)，由中央財(cái)政支持評(píng)估所需的費(fèi)用，同時(shí)公示評(píng)估流程，以保證評(píng)估過(guò)程不受地方影響。同時(shí)，需要明確第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)的法律責(zé)任，并設(shè)立相應(yīng)的機(jī)制進(jìn)行長(zhǎng)效監(jiān)督。[12](P.113)

第三，生態(tài)補(bǔ)償。京津冀地區(qū)生態(tài)環(huán)境復(fù)雜，其中經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對(duì)落后的地區(qū)往往也是生態(tài)保護(hù)的重點(diǎn)地區(qū)，僅依靠中央財(cái)政的縱向轉(zhuǎn)移支付遠(yuǎn)遠(yuǎn)無(wú)法滿足生態(tài)環(huán)境保護(hù)的需求。從本質(zhì)上看，生態(tài)補(bǔ)償是以資源保護(hù)為目的、以具體區(qū)域空間為載體的生態(tài)平衡機(jī)制，著重強(qiáng)調(diào)生態(tài)補(bǔ)償在空間上的實(shí)現(xiàn)。[13](P.6)建立健全區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，首先，可通過(guò)構(gòu)建京津冀生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理的“區(qū)域一體化”生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，明確生態(tài)補(bǔ)償?shù)膶?duì)象、標(biāo)準(zhǔn)以及利益分配方式等；其次，是完善生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆煞ㄒ?guī)和制度環(huán)境，推動(dòng)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的法制化、制度化、規(guī)范化和科學(xué)化，促進(jìn)全社會(huì)各主體對(duì)該機(jī)制的參與；再次，拓展和完善生態(tài)補(bǔ)償方式，將政策補(bǔ)償、資金補(bǔ)償、實(shí)物補(bǔ)償、智力技術(shù)補(bǔ)償?shù)确绞较嗷ソY(jié)合，實(shí)現(xiàn)“補(bǔ)血型”和“造血型”補(bǔ)償方式的雙贏。[14]此外，生態(tài)補(bǔ)償還需要依托生態(tài)補(bǔ)償基金來(lái)展開(kāi)。一方面，主要污染單位可繳納生態(tài)補(bǔ)償基金，用于事后的生態(tài)環(huán)境保護(hù)和修復(fù)；另一方面，可將中央層級(jí)的財(cái)政縱向支付按照一定比例納入到地方的生態(tài)補(bǔ)償基金當(dāng)中。生態(tài)補(bǔ)償基金的用途和支出范圍應(yīng)當(dāng)以法律的形式固定下來(lái)，不得將其用作其他用途。[15]

第四，轉(zhuǎn)移支付。京津冀區(qū)域的環(huán)境脆弱性和資源約束性等特征凸顯了環(huán)境治理領(lǐng)域優(yōu)化生態(tài)補(bǔ)償轉(zhuǎn)移支付制度的迫切性。實(shí)行分稅體制改革后，央地政府間財(cái)權(quán)上移而事權(quán)下移，致使地方政府缺乏足夠的資金進(jìn)行環(huán)境治理。[16]為此，一方面，應(yīng)當(dāng)建立規(guī)范的“中央—京津冀地區(qū)”區(qū)域縱向轉(zhuǎn)移支付制度，擴(kuò)大中央財(cái)政的轉(zhuǎn)移支付力度，統(tǒng)籌整合各類生態(tài)保護(hù)專項(xiàng)資金，減輕地方政府生態(tài)環(huán)境治理的財(cái)政壓力。另一方面，可建立橫向轉(zhuǎn)移支付制度，在地區(qū)間建立公平合理的激勵(lì)機(jī)制，以應(yīng)對(duì)因財(cái)力不足而造成的掣肘窘境，以提升生態(tài)環(huán)境治理的整體效果。[15]

第五，稅收分享。應(yīng)逐步建立稅收協(xié)同機(jī)制，縮小收支差距，平衡不同地區(qū)的財(cái)政利益。這是區(qū)域協(xié)同發(fā)展的基石[17]，也是解決生態(tài)環(huán)境問(wèn)題的重要手段。京津冀地區(qū)區(qū)域之間和城鄉(xiāng)之間發(fā)展差異巨大，產(chǎn)業(yè)格局不同，環(huán)保壓力大的區(qū)域往往存在著公共資金不足的問(wèn)題，而產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移帶來(lái)的環(huán)保治理格局的變動(dòng)導(dǎo)致了新的利益分割問(wèn)題的產(chǎn)生，且不同的稅收政策也不利于統(tǒng)一區(qū)域市場(chǎng)的形成。為此，應(yīng)明確區(qū)域內(nèi)的征稅對(duì)象及相應(yīng)的征稅方式，實(shí)現(xiàn)稅收政策的協(xié)同，促進(jìn)區(qū)域稅制的統(tǒng)一。在此方面可參照美國(guó)明尼蘇達(dá)州雙子城的經(jīng)驗(yàn)，通過(guò)區(qū)域內(nèi)稅基的共享消除區(qū)域內(nèi)的稅基不均，縮小地區(qū)間的發(fā)展差距，弱化無(wú)序競(jìng)爭(zhēng)。同時(shí)，為避免稅收與稅源相背離的現(xiàn)象發(fā)生，可制定京津冀區(qū)域整體的稅收分享規(guī)則，推動(dòng)形成區(qū)域內(nèi)合理的稅收利益分享和征管協(xié)調(diào)機(jī)制。

四、面向效率保障的法制實(shí)施協(xié)同

法制實(shí)施層面的協(xié)同是實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理目標(biāo)的關(guān)鍵所在。在生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理中，破除行政壁壘和加強(qiáng)信息共享是實(shí)現(xiàn)實(shí)施協(xié)同的關(guān)鍵。一方面，行政壁壘是阻礙區(qū)域協(xié)同治理的根本原因。行政部門實(shí)現(xiàn)快速反應(yīng)和密切配合、擺脫行政層級(jí)束縛的最有效方式是達(dá)到“無(wú)縫隙政府”的狀態(tài)。這一狀態(tài)的本質(zhì)是要求采取一種扁平化的治理結(jié)構(gòu)，通過(guò)聯(lián)動(dòng)機(jī)制實(shí)現(xiàn)區(qū)域政府或政府部門之間的無(wú)縫連接，減少不必要的措施和流程，達(dá)到行政管理的高效化。京津冀三地的生態(tài)環(huán)境部門已通過(guò)一系列的聯(lián)席會(huì)議逐步加深聯(lián)合執(zhí)法的廣度和深度，中央也在通過(guò)領(lǐng)導(dǎo)小組等機(jī)構(gòu)推動(dòng)三地政府的合作。這些措施對(duì)于打破政府間的行政壁壘產(chǎn)生了積極影響，但由于執(zhí)法方式單一、領(lǐng)域有限、組織形式松散等問(wèn)題的存在致使目前取得的效果較為有限。為此，可通過(guò)制定統(tǒng)一的實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)、實(shí)行多樣的執(zhí)法措施、制定符合三地實(shí)際需要的實(shí)施程序等方法推動(dòng)政府間的合作，減少行政層級(jí)和地方利益對(duì)合作機(jī)制造成的負(fù)面影響，提高區(qū)域內(nèi)政府間的協(xié)同效率。[18](PP.262～267)另一方面，信息共享是構(gòu)建各治理主體間合作機(jī)制的重要前提。在區(qū)域環(huán)境治理中，“搭便車”“囚徒困境”等現(xiàn)象產(chǎn)生的根本原因之一是區(qū)域間環(huán)境治理的相關(guān)信息溝通不暢。[19]京津冀三地雖已決定建立京津冀生態(tài)環(huán)境執(zhí)法信息共享制度，但政府間的信息共享在制度建設(shè)方面仍有欠缺，“信息孤島”現(xiàn)象嚴(yán)重。[20]同時(shí)，企業(yè)、公民等其他主體參與信息共享的程度仍有待提高。為此，三地政府應(yīng)當(dāng)采取相應(yīng)措施保障企業(yè)和公民等主體的環(huán)境知情權(quán)，推動(dòng)多元治理主體之間的互動(dòng)和溝通。為了實(shí)現(xiàn)這些目標(biāo)，可以從立法協(xié)作、績(jī)效考核、社會(huì)參與等方面入手，推動(dòng)生態(tài)環(huán)境協(xié)同法制的有效實(shí)施。

第一，立法協(xié)作。實(shí)現(xiàn)立法協(xié)作的長(zhǎng)效機(jī)制，需要加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，進(jìn)一步引導(dǎo)宏觀層面的規(guī)劃。首先，可以由三地人大成立專門的立法協(xié)作委員會(huì)，建立由三地人大常委會(huì)、政府等立法機(jī)構(gòu)和專家、學(xué)者等組成的立法協(xié)作機(jī)制，保證各地的利益訴求在進(jìn)行協(xié)商時(shí)能夠被充分體現(xiàn)。其次，地方人大與政府部門可以建立協(xié)商的長(zhǎng)效機(jī)制，利用工作例會(huì)、機(jī)構(gòu)合并等方法制定制度性的立法合作機(jī)制，同時(shí)發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)小組等方式的優(yōu)勢(shì)，打破常規(guī)的科層管理模式，在重大事項(xiàng)的決議上召集相關(guān)方，由人大和地方政府帶頭，優(yōu)化決策機(jī)制與聯(lián)防聯(lián)控的效果。再次，立法決策的協(xié)商既需要針對(duì)之后的立法進(jìn)行優(yōu)化，也需要完成既往法律法規(guī)的合理性審查，清理涉及地方保護(hù)主義或各地間存在沖突的與環(huán)境相關(guān)的地方性法規(guī)，這也是加強(qiáng)信息溝通、打破政策壁壘的必由之路。

第二，績(jī)效考核?？?jī)效考核直接影響著主政官員的價(jià)值選擇偏好與行動(dòng)邏輯。傳統(tǒng)的以經(jīng)濟(jì)指標(biāo)為中心的績(jī)效考核方式是導(dǎo)致生態(tài)環(huán)境事故頻發(fā)的主要原因之一。[21]針對(duì)京津冀協(xié)同治理的目標(biāo)，應(yīng)對(duì)各地方的績(jī)效考核內(nèi)容作出相應(yīng)的調(diào)整，推行“綠色GDP績(jī)效考核”方式，并根據(jù)京津冀生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理的現(xiàn)實(shí)需要設(shè)計(jì)適配性指標(biāo)，綜合考核京津冀生態(tài)環(huán)境協(xié)同制度推進(jìn)的成果。唯有如此，方可提供激發(fā)地方主政官員參與生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理的現(xiàn)實(shí)動(dòng)力。在強(qiáng)調(diào)環(huán)境績(jī)效重要性的同時(shí)，亦需完善環(huán)境績(jī)效審計(jì)制度，結(jié)合整個(gè)京津冀地區(qū)環(huán)境質(zhì)量進(jìn)行環(huán)境績(jī)效審計(jì)，這將有利于解決因區(qū)域內(nèi)行政主體話語(yǔ)權(quán)不同而引發(fā)的污染轉(zhuǎn)移的問(wèn)題。

第三，社會(huì)參與。生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理強(qiáng)調(diào)多元主體參與，公平分配各主體間的環(huán)境治理成本和環(huán)境利益。多元主體共同參與有利于轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)方式所帶來(lái)的治理困境，調(diào)動(dòng)各主體參與治理的積極性。為此，就要以協(xié)商為工具，以健全政府、企業(yè)和公眾共同參與的生態(tài)環(huán)境治理新機(jī)制和新體制為目標(biāo)。[22]一方面，加強(qiáng)企業(yè)與行政機(jī)關(guān)的溝通協(xié)商，這也是提高決策方案科學(xué)性的重要手段。在此，應(yīng)強(qiáng)調(diào)企業(yè)的主體作用，強(qiáng)化政府對(duì)企業(yè)的指導(dǎo)和監(jiān)督，提高企業(yè)守法的積極性和主動(dòng)性。另一方面，經(jīng)濟(jì)學(xué)對(duì)公眾參與管理公共資源的實(shí)證研究證明了公民訴求表達(dá)與群體間協(xié)商機(jī)制對(duì)于優(yōu)化決策的必要性與合理性。為此，應(yīng)在地方政府進(jìn)行決策時(shí)貫徹公眾參與原則，提高決策的科學(xué)性；同時(shí)在跨區(qū)域生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理中充分吸收各方意見(jiàn)，基于科學(xué)的協(xié)商機(jī)制，保證各利益相關(guān)方的充分參與。

完善京津冀生態(tài)環(huán)境協(xié)同法制的意義早已超越了京津冀區(qū)域協(xié)同治理本身。在更廣泛的意義上，這是踐行作為生態(tài)文明思想重要組成部分的生態(tài)系統(tǒng)觀最佳的實(shí)踐操作方式。生態(tài)系統(tǒng)觀主張“山水林田湖草是生命共同體”[23]，認(rèn)為生態(tài)是一個(gè)統(tǒng)一的自然系統(tǒng)，是相互依存、緊密聯(lián)系的有機(jī)鏈條，體現(xiàn)了生態(tài)整體主義的觀念，要求以系統(tǒng)論的手段推進(jìn)環(huán)境治理。正是基于這些理念，京津冀生態(tài)環(huán)境協(xié)同法制強(qiáng)調(diào)整體主義的目標(biāo)定位，并從體制協(xié)同、制度協(xié)同和實(shí)施協(xié)同三個(gè)層面展開(kāi)制度建構(gòu)。唯有如此，方可從法制層面在京津冀地區(qū)實(shí)現(xiàn)真正意義上的生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理。