黔東南州土地增值收益分配現(xiàn)狀分析及分配優(yōu)化建議

楊宗周，陳思盈，汪田歸，安徐朋，郭碧俊，侯佳威

(1.黔東南州自然資源調(diào)查技術(shù)服務(wù)中心，貴州 凱里 556600；2.貴州理工學(xué)院建筑與城市規(guī)劃學(xué)院，貴州 貴陽 550003)

0 引言

土地增值表示土地價(jià)值的提高，隨著城鎮(zhèn)化發(fā)展，合理分配土地增值效益對(duì)地區(qū)土地改革具有重要意義，已然成為社會(huì)關(guān)注的問題之一[1－2]。十八屆三中全會(huì)?中共中央關(guān)于全面化改革若干重大問題的決定?提出“建立兼顧國家、集體、個(gè)人的土地增值收益分配機(jī)制，合理提高個(gè)人收益”[3]。 但因土地增值收益產(chǎn)生因素十分復(fù)雜，如何改變目前農(nóng)民無法直接參與土地增值收益分配狀況，提高農(nóng)民在土地增值收益中的分配份額，保障城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)所需的土地和資金，保障土地增值收益回饋社會(huì)，讓城鄉(xiāng)居民分享，保障原土地所有者獲得公平補(bǔ)償具有重要意義[4－5]。

目前，部分學(xué)者從建設(shè)用地[6－7]及農(nóng)村用地[8－9]等方面對(duì)土地增值收益分配機(jī)制的問題進(jìn)行探討，并提出相關(guān)分配有效路徑，研究地區(qū)集中于西北地區(qū)[10]及沿海發(fā)達(dá)地區(qū)[11]，對(duì)多地類角度下土地增值收益分配現(xiàn)狀的研究尚不多見，更鮮有針對(duì)我國西南地區(qū)小尺度地區(qū)的研究。黔東南州自從2009 年發(fā)布征地標(biāo)準(zhǔn)以來，不僅九年來征地標(biāo)準(zhǔn)未調(diào)整更新，且土地增值收益分配也一直延續(xù)政府出讓時(shí)獲得、未來增值部分誰占誰得、被征地農(nóng)民只領(lǐng)取土地標(biāo)準(zhǔn)補(bǔ)償價(jià)款，在土地增值收益分配中無份的分配格局。 因此，本文通過分析黔東南州土地增值收益分配現(xiàn)狀，提出分配優(yōu)化比例建議，以保障農(nóng)民合法權(quán)益。

1 黔東南州征地成本分析

1.1 黔東南州征地標(biāo)準(zhǔn)分析

黔東南州2009 年公布實(shí)施的征地標(biāo)準(zhǔn)是以“耕地、建設(shè)用地、林地、其他農(nóng)用地、未利用地、園地”六種地類作為補(bǔ)償依據(jù)，補(bǔ)償倍數(shù)遵循?土地管理法?規(guī)定的倍數(shù)，全州16 縣市耕地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)在2.53～4.20 萬元/畝，建設(shè)用地(集體)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)在0.84～1.74 萬元/畝，林地、園地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)在1.26～2.10 萬元/畝，其他農(nóng)用地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)在0.99～1.80 萬元/畝，未利用地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)在0.42～1.05 萬元/畝，如表1 所示。 每個(gè)縣市都有2～3個(gè)標(biāo)準(zhǔn)區(qū)域，文中補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)以地類進(jìn)行平均，但土地被征后產(chǎn)生增值收益卻未分地類。

表1 2009 年黔東南州征地標(biāo)準(zhǔn)萬元/畝

1.2 黔東南州征地成本分析

根據(jù)有關(guān)政策，黔東南州征地成本主要是由征地農(nóng)民生活保障支出、廉租住房保障支出、農(nóng)業(yè)土地開發(fā)支出、新增建設(shè)用地有償使用費(fèi)、城市建設(shè)支出、土地開發(fā)支出、征地管理費(fèi)、耕地占用稅、耕地開墾費(fèi)、地類平均征地費(fèi)用等10 個(gè)方面構(gòu)成，由此來核算黔東南州16 個(gè)縣市的征地成本，征地成本最高的是凱里市為187.06 萬元/hm2(12.47 萬元/畝)，最低的雷山縣為136.11 萬元/hm2(9.07 萬元/畝)。支付被征地農(nóng)民地類平均征地費(fèi)用成本最高的為凱里市30.89 萬元/hm2，最低為雷山縣20.30 萬元/hm2。 黔東南州16 縣市征地成本如表2 所示。

表2 黔東南州16 縣市征地成本

續(xù)表2

2 黔東南州土地增值收益現(xiàn)狀分析

2.1 總體收益現(xiàn)狀分析

根據(jù)土地市場(chǎng)監(jiān)測(cè)動(dòng)態(tài)網(wǎng)數(shù)據(jù)，對(duì)全州2008—2016 年9 年間土地出讓價(jià)款、政府征地成本、政府土地增值凈收益、被征地農(nóng)民的成本(即為農(nóng)民征地收益)進(jìn)行分析，因被征地農(nóng)民未真正地參與土地一級(jí)市場(chǎng)或二級(jí)市場(chǎng)的增值分配，即未享受到土地的增值收益分配，故把征地補(bǔ)償成本視作被征地農(nóng)民的增值收益，從而用政府凈收益與被征地農(nóng)民的成本的比來核算增值收益比。

黔東南州16 縣市增值收益總體分配比例如表3 所示。 由表3 可知，增值收益比為“0”是當(dāng)年未出讓土地形成的，“負(fù)數(shù)”是出讓多為工業(yè)用地優(yōu)惠地價(jià)形成的，都未能真正體現(xiàn)政府與被征地農(nóng)民的收益比例事實(shí)。 全州政府與被征地農(nóng)民的增值收益比多則高達(dá)206.51 倍，少則也為0.45 倍。 縣市年平均倍數(shù)最高為46.28 倍，最低為4.76 倍。

2.2 地類用途收益現(xiàn)狀分析

黔東南州16 縣市工業(yè)用地土地增值收益比如表4 所示，由表4 可以看出，全州16 縣市工業(yè)用地土地增值收益比多為負(fù)數(shù)，這種分配規(guī)律與全州執(zhí)行工業(yè)地價(jià)優(yōu)惠政策，大力招商引資大環(huán)境相吻合。

表4 黔東南州16 縣市工業(yè)用地土地增值收益比

黔東南州16 縣市商住用地土地增值收益比如表5 所示。 由表5 可以看出，全州16 縣市商業(yè)用地增值收益比隨市場(chǎng)波動(dòng)，因2008—2016 年征地標(biāo)準(zhǔn)未調(diào)整，被征農(nóng)民收益占土地供應(yīng)價(jià)格的比例在逐步降低，即政府與被征地農(nóng)民增值收益比不斷擴(kuò)大，16 縣市變化規(guī)律基本相似。 商業(yè)用地增值收益比多則高達(dá)124.58倍，少則也有0.26 倍，縣市平均倍數(shù)最高為51.68 倍，最低為12.06 倍。 雖然工業(yè)用地的增值收益比多為“負(fù)數(shù)”掩蓋了政府的增值收益，但商住用地的增值收益比政府收益較高，被征地農(nóng)民收益較低。

表5 黔東南州16 縣市商住用地土地增值收益比

3 黔東南州土地增值收益分配優(yōu)化比例建議

不管是總體收益分析，還是按用途收益分析，其實(shí)政府收益都有逐年擴(kuò)大的趨勢(shì)，集體和農(nóng)民土地增值收益分配比例則呈不斷降低的趨勢(shì)。 2017 年政府雖然調(diào)整提高征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，但提高征地補(bǔ)償依然不能讓農(nóng)民持久合理地分享土地增值收益，“一次性”補(bǔ)償解決不了被征地農(nóng)民利益受損。 讓被征地農(nóng)民參與增值收益分成才是提高農(nóng)民在土地增值收益中的分配比例最直接的措施。 但土地增值收益成因復(fù)雜，做好土地增值收益分配優(yōu)化是一件難度非常大的工程，特別是少數(shù)民族欠發(fā)達(dá)地區(qū)，政府需要更多的主導(dǎo)分配權(quán)，僅單純地提高被征地農(nóng)民的分配比例是不現(xiàn)實(shí)的。 但政府逐年提高一定比例的土地出讓金反哺農(nóng)業(yè)農(nóng)村惠及民生，多途徑有效安置失地農(nóng)民，是讓被征地農(nóng)民合理參加土地增值收益分配的有力措施，從而達(dá)到提高分配比例。

4 結(jié)語

根據(jù)黔東南州征地成本分析，全州16 縣市耕地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)最高，在2.53～4.20 萬元/畝之間，未利用地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)最低，在0.42～1.05 萬元/畝之間；黔東南州征地成本最高的是凱里市為187.06 萬元/hm2，最低的雷山縣為136.11 萬元/hm2，支付被征地農(nóng)民地類平均征地費(fèi)用成本最高的為凱里市30.89 萬元/hm2，最低為雷山縣20.30 萬元/hm2。

根據(jù)黔東南州土地增值收益現(xiàn)狀分析，全州政府與被征地農(nóng)民的增值收益比多則高達(dá)206.51 倍，少則也為0.45 倍，其中工業(yè)用地土地增值收益比多為負(fù)數(shù)，這與工業(yè)政策及招商環(huán)境相吻合，商業(yè)用地增值收益比多則高達(dá)124.58倍，少則也有0.26 倍，雖工業(yè)用地的增值收益比多為“負(fù)數(shù)”，但商住用地的增值收益比政府收益較高，被征地農(nóng)民收益較低。