農(nóng)村宅基地有償退出機(jī)制研究

孟令欣

摘要：隨著我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程的不斷加快，大量農(nóng)村人口涌入城市，農(nóng)村宅基地出現(xiàn)大量閑置的情況。因此，宅基地的有償退出，成為農(nóng)村土地低效利用的解決方案。針對(duì)近年來(lái)大量農(nóng)村人員進(jìn)城務(wù)工，導(dǎo)致農(nóng)村宅基地被大量閑置和低效使用的現(xiàn)象，我國(guó)多年來(lái)便已在全國(guó)33個(gè)縣（市、區(qū)）設(shè)立試點(diǎn)，試行宅基地有償退出機(jī)制。因此，在理論上有必要對(duì)該項(xiàng)政策出臺(tái)的背景和意義進(jìn)行分析，界定相關(guān)概念，從我國(guó)農(nóng)村宅基地權(quán)屬制度的歷史演變出發(fā)，梳理農(nóng)村宅基地有償退出的相關(guān)政策，未來(lái)，應(yīng)就目前存在的宅基地退出補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不合理、農(nóng)民參與度低等問(wèn)題，采取制定統(tǒng)一退出流程標(biāo)準(zhǔn)、優(yōu)化農(nóng)民利益表達(dá)機(jī)制等措施，將宅基地的退出規(guī)范化。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村宅基地;有償推出;分析研究

引言

隨著工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展，農(nóng)村人口向城市遷移的速度加快，農(nóng)村空置房屋現(xiàn)象日益明顯，嚴(yán)重浪費(fèi)了有限的土地資源;同時(shí)，房屋是農(nóng)民擁有的資產(chǎn)，如果他們失業(yè)就無(wú)法獲得。我國(guó)在宅基地制度的早期階段，社會(huì)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)還很薄弱，因此更加注重家庭的社會(huì)保障特征。但是，隨著改革開放的深入，一方面，大量農(nóng)村人口涌入城市，宅基地的作用逐漸減弱;另一方面，由于18億耕地紅線，城市建設(shè)急需土地和住房。該公司的經(jīng)濟(jì)特征有所增長(zhǎng)，數(shù)據(jù)顯示失業(yè)率已達(dá)到10%至15%。為此，在當(dāng)今這個(gè)大變革和大發(fā)展的時(shí)代，有必要重新評(píng)估家居的價(jià)值和特性。

1宅基地有償退出的概念

宅基地有償退出應(yīng)當(dāng)是指農(nóng)村村民在自愿的前提下，將宅基地的使用權(quán)交還給村集體經(jīng)濟(jì)組織，相對(duì)應(yīng)的，村集體經(jīng)濟(jì)組織將給予該村民房屋置換或者是等值貨幣來(lái)予以補(bǔ)償。相較于宅基地流轉(zhuǎn)，前者的受讓主體僅限于村集體經(jīng)濟(jì)組織，而后者則包括了村集體經(jīng)濟(jì)組織的其他成員;相較于宅基地收回，前者是有償?shù)?，而后者則是無(wú)償?shù)?相較于宅基地征收，前者以自愿為前提，而后者通常具有強(qiáng)制性。

2農(nóng)村宅基地有償退出的意義

隨著我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程的不斷加快，我國(guó)城鎮(zhèn)用地日趨緊張。與此同時(shí)，由于大量的農(nóng)村人口進(jìn)城打工，且目前宅基地缺乏有效的退出機(jī)制，造成大量農(nóng)村宅基地處于閑置狀態(tài)。宅基地不但沒(méi)有起到應(yīng)有的保障作用，反而造成了農(nóng)村土地的低效利用。城鎮(zhèn)用地的緊缺和農(nóng)村宅基地的大量閑置形成了鮮明的對(duì)比。因此，研究農(nóng)村宅基地有償退出機(jī)制，對(duì)于提高農(nóng)村土地利用效率、盤活農(nóng)村閑置資產(chǎn)、優(yōu)化城鄉(xiāng)建設(shè)用地配置格局，有著至關(guān)重要的作用。

3農(nóng)村宅基地退出存在的問(wèn)題

3.1目前宅基地退出的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不合理

（1）補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)未考慮導(dǎo)農(nóng)民土地增值收益

宅基地退出后，其原本所占土地的用途也發(fā)生了改變。無(wú)論是復(fù)墾還是調(diào)整為建設(shè)用地進(jìn)行項(xiàng)目建設(shè)，都與之前的宅基地有一個(gè)很大的區(qū)別，那就是增值收益。原有的宅基地的主要是起到保障功能，而退出后的土地用途具有增值特征。宅基地的所有權(quán)屬于村集體組織，使用權(quán)屬于農(nóng)民。目前在宅基地的退出當(dāng)中，退出的農(nóng)民基本沒(méi)能分到土地的增值收益或只分到了其中非常少的一部分，顯然這種分配方式是不合理的。低于預(yù)期的宅基地退出補(bǔ)償，也導(dǎo)致農(nóng)民退出宅基地意愿不強(qiáng)。

（2）缺乏統(tǒng)一規(guī)范的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和程序

目前，我國(guó)還沒(méi)有對(duì)宅基地退出的流程、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一規(guī)定。補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)涉及宅基地及地上住房是否都給予補(bǔ)償、宅基地置換時(shí)除了考慮原宅基地面積，是否還要考慮家庭的實(shí)際人口數(shù)等問(wèn)題，因此非常重要。另外，規(guī)范的流程在宅基地的退出中，也起到至關(guān)重要的作用。雖然宅基地的具體退出補(bǔ)償，要根據(jù)各地情況因地制宜，但是目前各地之間操作起來(lái)相差過(guò)大，實(shí)行起來(lái)較為混亂，容易損害到農(nóng)民的利益。

3.2補(bǔ)償方法制定過(guò)程中農(nóng)民參與度低

農(nóng)民作為宅基地退出補(bǔ)償中的利益主體，卻幾乎沒(méi)有發(fā)言權(quán)，在確定補(bǔ)償方法的過(guò)程中參與度很低。宅基地屬于集體土地，但補(bǔ)償?shù)木唧w辦法基本由政府全權(quán)決定，利益表達(dá)機(jī)制的不完善，導(dǎo)致農(nóng)民難以維護(hù)自身權(quán)益。很多地方政府制定的方案農(nóng)民并不滿意，但是有沒(méi)有提意見(jiàn)、商議的渠道。農(nóng)民對(duì)退出的方案不滿意，有沒(méi)有發(fā)言權(quán)，自然有大部分的人不愿意退出。

4宅基地退出過(guò)程中存在問(wèn)題的解決措施

4.1構(gòu)建宅基地補(bǔ)償體系

盡快建立規(guī)范的宅基地補(bǔ)償流程與標(biāo)準(zhǔn)，構(gòu)建系統(tǒng)合理的宅基地退出機(jī)制。宅基地退出機(jī)制應(yīng)涉及到各個(gè)層面，除了宅基地本身，還應(yīng)考慮到宅基地立法體系建設(shè)、社會(huì)保障制度的完善等方面。要確立規(guī)范的退出流程，并建立監(jiān)管機(jī)制，保障流程按規(guī)執(zhí)行。在社會(huì)保障方面，可以將補(bǔ)償?shù)囊徊糠旨{入保險(xiǎn)，并將其余補(bǔ)償交由專業(yè)機(jī)構(gòu)投資升值，并在未來(lái)分批次發(fā)到農(nóng)民手中。另外，要健全就業(yè)服務(wù)體系，為農(nóng)民提供職業(yè)技能培訓(xùn)，降低其進(jìn)入城市后可能面臨的風(fēng)險(xiǎn)。

4.2設(shè)立補(bǔ)償協(xié)商機(jī)制

在設(shè)計(jì)宅基地具體的退出方案時(shí)，建立村民與政府之間的協(xié)商機(jī)制?？梢酝ㄟ^(guò)派出村民代表進(jìn)行協(xié)商，或者村民投票等方式，確保村民的意見(jiàn)得到考量，保障村民的利益。通過(guò)協(xié)商給出最終方案，要在方案施行前進(jìn)行公示，確保村民都沒(méi)有異議后再施行，這樣日后產(chǎn)生的糾紛也會(huì)大大減少。

4.3建立宅基地基準(zhǔn)地價(jià)標(biāo)準(zhǔn)

目前，各地試點(diǎn)地區(qū)退出宅基地的農(nóng)民的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)相差較大，究其原因，是因?yàn)橄噍^于城鎮(zhèn)而言，我國(guó)目前還沒(méi)有統(tǒng)一的農(nóng)村宅基地基準(zhǔn)地價(jià)體系，針對(duì)宅基地價(jià)值的評(píng)估缺乏依據(jù)。現(xiàn)在試點(diǎn)地區(qū)的宅基地退出的補(bǔ)償定價(jià)，大多為當(dāng)?shù)卣贫?，缺乏統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，較為混亂。因此，現(xiàn)階段應(yīng)積極建立宅基地基準(zhǔn)地價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，并建立宅基地基準(zhǔn)地價(jià)數(shù)據(jù)庫(kù)，動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)管理，及時(shí)調(diào)整更新，保障農(nóng)民合法的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)益。

4.4構(gòu)建相對(duì)完善的社會(huì)保障機(jī)制

考慮到村民在退出農(nóng)村宅基地進(jìn)入城鎮(zhèn)生活時(shí)所涉及的各項(xiàng)配套問(wèn)題，相應(yīng)的社會(huì)保障機(jī)制需要盡快加以完善。例如在住房方面，對(duì)落戶城鎮(zhèn)的農(nóng)民盡量放寬條件，使他們有機(jī)會(huì)申請(qǐng)政府的保障性住房，甚至提供一定的購(gòu)房補(bǔ)貼和稅費(fèi)優(yōu)惠;在就業(yè)創(chuàng)業(yè)方面，政府鼓勵(lì)落戶城鎮(zhèn)的農(nóng)民參加職業(yè)技能培訓(xùn)與創(chuàng)辦小微企業(yè)，補(bǔ)貼培訓(xùn)費(fèi)用，減免稅收;在醫(yī)療與養(yǎng)老方面，除了退地農(nóng)民必須參加城鄉(xiāng)居民醫(yī)療保險(xiǎn)和養(yǎng)老保險(xiǎn)外，還要積極探索類似平羅縣“以地養(yǎng)老”的特色機(jī)制（以補(bǔ)償費(fèi)換取養(yǎng)老院的服務(wù)）;對(duì)于宅基地的開發(fā)活動(dòng)可以采取入股的方式讓農(nóng)民利益的到進(jìn)一步的保障。

結(jié)語(yǔ)

綜上所述，宅基地的退出，關(guān)乎到現(xiàn)階段我國(guó)農(nóng)村和城鎮(zhèn)的發(fā)展。我國(guó)農(nóng)村宅基地的退出在各地試點(diǎn)的過(guò)程中，已經(jīng)產(chǎn)生了許多可靠的模式，但就全國(guó)來(lái)說(shuō)農(nóng)民退出意愿并不強(qiáng)。宅基地的退出目前還存在補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不合理、農(nóng)民缺少發(fā)言權(quán)等問(wèn)題。今后應(yīng)構(gòu)建宅基地補(bǔ)償體系，按標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行，同時(shí)設(shè)立協(xié)商機(jī)制，讓農(nóng)民參與到?jīng)Q策中。宅基地退出是一個(gè)長(zhǎng)期的過(guò)程，無(wú)論什么樣的模式，都要把選擇權(quán)交給農(nóng)民，充分尊重農(nóng)民意愿，保障他們的權(quán)益，逐漸實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化的目標(biāo)。

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