完善國資監(jiān)管體制與深化國有企業(yè)改革協(xié)同發(fā)展路徑研究

廖紅偉，李凌杰

(1.吉林大學(xué) 中國國有經(jīng)濟(jì)研究中心，吉林 長春 130012；2.吉林大學(xué) 經(jīng)濟(jì)學(xué)院，吉林 長春 130012)

引言

黨的十九大報(bào)告提出，要“完善各類國有資產(chǎn)管理體制”，并且“深化國有企業(yè)改革”，對新時(shí)期完善國資監(jiān)管體制和國有企業(yè)改革提出了新要求。一方面，構(gòu)建以管資本為主的新型國資監(jiān)管體制可以有效落實(shí)企業(yè)自主經(jīng)營權(quán)，推動(dòng)國有企業(yè)真正成為獨(dú)立的市場主體，進(jìn)一步激發(fā)和釋放企業(yè)活力；另一方面，發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)成為新一輪國有企業(yè)改革的關(guān)鍵環(huán)節(jié)和主要突破點(diǎn)，通過混合所有制改革推動(dòng)國有企業(yè)股權(quán)多元化，完善企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)，從而提升國有資本運(yùn)營和配置效率。歷經(jīng)改革開放40余年的實(shí)踐與探索，多數(shù)國有企業(yè)初步建立了現(xiàn)代企業(yè)制度并逐步成為獨(dú)立的市場主體，經(jīng)營效率和運(yùn)行質(zhì)量明顯提升。總體上國有企業(yè)已經(jīng)與市場經(jīng)濟(jì)相融合。但是，現(xiàn)階段一些國有企業(yè)尚未真正確立市場的主體地位，政企不分、政資不分問題依然存在；一些企業(yè)管理混亂，現(xiàn)代企業(yè)制度還不健全，國有資產(chǎn)流失現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生；一些企業(yè)辦還承擔(dān)著較重的政策性負(fù)擔(dān)，抑制了自身的市場競爭力。隨著國有企業(yè)改革已經(jīng)步入“持久攻堅(jiān)戰(zhàn)略”和“施工高峰期”[1]，上述問題不僅阻礙國有企業(yè)改革向縱深發(fā)展，而且也制約著國有企業(yè)經(jīng)營績效的提升。

現(xiàn)階段，國有企業(yè)存在的問題不僅僅是由于自身改革不到位導(dǎo)致的，其更深層的原因是國資監(jiān)管體制不完善。雖然一些地方設(shè)立了國有資產(chǎn)經(jīng)營公司來履行國有資產(chǎn)管理平臺(tái)的職能，但其僅承擔(dān)上傳下達(dá)的功能，并不具有國有資本投資運(yùn)營的功能。國資監(jiān)管機(jī)構(gòu)依然存在直接干預(yù)、行政色彩濃厚的弊端，導(dǎo)致國資監(jiān)管過程中越位、缺位、錯(cuò)位現(xiàn)象頻現(xiàn)。在以管資產(chǎn)為主的國資監(jiān)管體制下，國有企業(yè)難以真正擁有獨(dú)立自主經(jīng)營權(quán)，也無法按照市場化原則配置企業(yè)資源，這導(dǎo)致企業(yè)效率難以提升。產(chǎn)權(quán)理論認(rèn)為，產(chǎn)權(quán)安排決定著企業(yè)資源的配置效率，選擇不同的產(chǎn)權(quán)安排必然會(huì)產(chǎn)生不同的企業(yè)效率。作為決定國有企業(yè)長期效率的宏觀產(chǎn)權(quán)安排，如果國資監(jiān)管體制無法進(jìn)一步深入推進(jìn)政企分開、政資分開，真正落實(shí)企業(yè)自主經(jīng)營權(quán)，那么新一輪深化國有企業(yè)改革將無法實(shí)現(xiàn)預(yù)期目標(biāo)。因此，為了順利實(shí)現(xiàn)國有企業(yè)改革目標(biāo)，需要不斷完善國資監(jiān)管體制，為國有企業(yè)效率提升奠定良好的產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)。與此同時(shí)，在國有企業(yè)通過引入非國有資本進(jìn)行混合所有制改革的過程中，隨著企業(yè)非國有股比例的不斷提高，國資監(jiān)管機(jī)構(gòu)很難再干預(yù)企業(yè)的經(jīng)營活動(dòng)，只能以出資額為限行使股東職責(zé)，從而迫使國資監(jiān)管方式向以管資本為主轉(zhuǎn)變。這表明，完善國資監(jiān)管體制與深化國有企業(yè)改革相互促進(jìn)、相互依存，完善國資監(jiān)管體制將破除制約國企效率提升的體制機(jī)制弊端，深化國有企業(yè)改革將促使國資監(jiān)管體制更加完善，并與社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)。鑒于此，本文提出，應(yīng)改變長期以來將完善國資監(jiān)管體制和深化國有企業(yè)改革相分離的路徑，單方面推進(jìn)國資監(jiān)管體制轉(zhuǎn)變或國有企業(yè)內(nèi)部改革，難以實(shí)現(xiàn)深化國資國有企業(yè)改革的聯(lián)動(dòng)效應(yīng)和規(guī)模經(jīng)濟(jì)，因而，主張推進(jìn)兩者協(xié)同發(fā)展，從而實(shí)現(xiàn)“1+1>2”的效果。

一、完善國資監(jiān)管體制與深化國有企業(yè)改革的協(xié)同邏輯

完善國資監(jiān)管體制和國有企業(yè)改革作為一項(xiàng)系統(tǒng)性、整體性和協(xié)同性改革，兩者之間是相互促進(jìn)、相互滲透、相互依存的。一方面，國資監(jiān)管體制作為國有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)界定的制度基礎(chǔ)，是有效推進(jìn)國有企業(yè)改革的前提條件，也決定著各項(xiàng)改革的最終成效；另一方面，作為國有資產(chǎn)的載體，國有企業(yè)自身的改革對國資監(jiān)管體制產(chǎn)生影響，國有企業(yè)改革取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展也將促進(jìn)國資監(jiān)管體制更加完善。

(一)兩者目標(biāo)和方向具有一致性

新時(shí)代，完善國資監(jiān)管體制需要改革國資監(jiān)管方式，推進(jìn)國資監(jiān)管向以管資本為主轉(zhuǎn)變，落實(shí)企業(yè)自主經(jīng)營權(quán)，從而深入推進(jìn)政企分開、政資分開，解除長期制約國有企業(yè)效率提升的桎梏。隨著國資監(jiān)管體制向以管資本為主轉(zhuǎn)變，國有資本投資運(yùn)營公司將按照市場化原則開展資本運(yùn)作，將進(jìn)一步提升國有資本配置和運(yùn)行效率。新時(shí)代深化國有企業(yè)改革的任務(wù)主要體現(xiàn)在三個(gè)方面，即國有企業(yè)功能的界定和分類、積極發(fā)展混合所有制改革和股權(quán)多樣化改革、健全現(xiàn)代企業(yè)制度和改善公司法人治理結(jié)構(gòu)，旨在推動(dòng)其與社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)相融合，從而真正確立國有企業(yè)獨(dú)立的市場主體地位。一旦國有企業(yè)擁有自主經(jīng)營權(quán)，將按照市場化原則配置企業(yè)資源，這有利于提升國有企業(yè)活力和運(yùn)行效率。因此，完善國資監(jiān)管體制與深化國有企業(yè)目標(biāo)具有一致性，即提升國有企業(yè)經(jīng)營績效，推動(dòng)國有資本做強(qiáng)做優(yōu)做大。

隨著“市場化”方式對資源配置的“基礎(chǔ)性”作用向“決定性”作用轉(zhuǎn)變，完善國資監(jiān)管體制和國有企業(yè)改革也應(yīng)遵循市場化方向。國資國企改革作為經(jīng)濟(jì)體制改革的重要組成部分，也應(yīng)當(dāng)遵循市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律和企業(yè)發(fā)展規(guī)律，按照市場化原則配置企業(yè)要素。國資監(jiān)管由以管資產(chǎn)為主向以管資本為主轉(zhuǎn)變，有利于落實(shí)企業(yè)自主經(jīng)營權(quán)，而深化國有企業(yè)改革旨在確立國有企業(yè)獨(dú)立的市場主體地位，激發(fā)企業(yè)內(nèi)在活力。因此，兩者都是朝著要素市場化配置方向發(fā)展，兩者改革的方向都與社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制相融合。

(二)完善國資監(jiān)管體制是國有企業(yè)改革取得成效的前提條件

產(chǎn)權(quán)理論認(rèn)為，不同的產(chǎn)權(quán)安排導(dǎo)致企業(yè)資源配置效率的差異化。因此，為了提高企業(yè)資源配置效率，需要科學(xué)合理地界定企業(yè)的初始產(chǎn)權(quán)。一些學(xué)者也認(rèn)為，產(chǎn)權(quán)不清晰、所有者缺位和越位等問題對國有企業(yè)效率提升產(chǎn)生不利影響，因而主張?jiān)趪衅髽I(yè)改革過程中進(jìn)行產(chǎn)權(quán)改革。例如，Shleifer(1997)等人研究發(fā)現(xiàn)，政府干預(yù)行為會(huì)導(dǎo)致國有企業(yè)偏離效率目標(biāo)，并認(rèn)為國有企業(yè)進(jìn)行產(chǎn)權(quán)改革后產(chǎn)生更有效率的結(jié)果。[2]譚勁松和鄭國堅(jiān)(2004)認(rèn)為，雖然產(chǎn)權(quán)清晰在短期內(nèi)不一定會(huì)提高企業(yè)效率，但卻是企業(yè)長期效率的制度保障。[3]回顧40多年國資國企改革歷程可以發(fā)現(xiàn)，國有企業(yè)改革取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展的階段都是以同時(shí)期國資監(jiān)管體制的顯著性改革為前提條件的。可以說，沒有國資監(jiān)管體制的調(diào)整與改革為國有企業(yè)改革創(chuàng)造產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)，單方面推動(dòng)國有企業(yè)自身進(jìn)行深化改革很難達(dá)到應(yīng)有的成效。新時(shí)代，隨著國資監(jiān)管由以管資產(chǎn)為主向以管資本為主轉(zhuǎn)變，國資監(jiān)管機(jī)構(gòu)將更多采取市場化的監(jiān)管方式監(jiān)管出資企業(yè)，并通過公司法人治理結(jié)構(gòu)依法行使股東權(quán)利。顯然地，在新型國資監(jiān)管體制下，國有企業(yè)真正成為獨(dú)立市場主體并擁有自主經(jīng)營權(quán)，并遵循市場化原則配置企業(yè)資源，進(jìn)一步增強(qiáng)企業(yè)活力。因此，國資監(jiān)管體制完善與否事關(guān)國有企業(yè)改革能否邁出實(shí)質(zhì)性步伐，只有進(jìn)一步完善國資監(jiān)管體制，才能破除制約國企改革的各種弊端，促使國資國企改革取得預(yù)期成效。

(三)國有企業(yè)改革是完善國資監(jiān)管體制的實(shí)現(xiàn)形式和關(guān)鍵環(huán)節(jié)

近年來，國有企業(yè)經(jīng)營質(zhì)量不斷提高，企業(yè)規(guī)模也逐漸壯大，為進(jìn)一步完善國有資產(chǎn)監(jiān)管體制提供了物質(zhì)載體。而且，歷經(jīng)40余年的國有企業(yè)改革實(shí)踐與探索為形成新的國資監(jiān)管體制提供了豐富的理論依據(jù)和思想準(zhǔn)備。[4]自黨的十八大以來，中共中央、國務(wù)院針對當(dāng)前國有資產(chǎn)監(jiān)管中存在的越位、缺位、錯(cuò)位現(xiàn)象問題等作出決策部署，明確提出推動(dòng)國資監(jiān)管體制向以管資本為主轉(zhuǎn)變，使國有企業(yè)成為獨(dú)立的市場主體，增強(qiáng)國有企業(yè)活力。這表明，當(dāng)前完善國資監(jiān)管體制應(yīng)當(dāng)圍繞國資監(jiān)管方式向以管資本為主轉(zhuǎn)變和組建投資運(yùn)營公司兩條主線進(jìn)行，進(jìn)一步提高國有企業(yè)經(jīng)營效率。然而，新時(shí)代國資監(jiān)管體制改革所要實(shí)現(xiàn)的雙重目標(biāo)與國有企業(yè)改革緊密相連，國有企業(yè)改革成為完善國資監(jiān)管體制的載體和實(shí)現(xiàn)形式。一方面，在國有企業(yè)引入非國有資本進(jìn)行混合所有制改革的過程中，按照《公司法》相關(guān)要求，非國有資本出資人也應(yīng)以股東身份參與混合所有制企業(yè)公司的治理，這將極大地限制國有資本出資人行政干預(yù)企業(yè)經(jīng)營的做法，促使國有資本出資人以資本為紐帶行使股東權(quán)利，從而推動(dòng)國資監(jiān)管機(jī)構(gòu)向以管資本為主轉(zhuǎn)變。另一方面，在原有國有企業(yè)基礎(chǔ)上改組或重新組建國有資本投資運(yùn)營公司可以在國資監(jiān)管機(jī)構(gòu)和國有企業(yè)之間建立隔離帶，避免國資監(jiān)管機(jī)構(gòu)直接面對國有企業(yè)而出現(xiàn)的政資不分、政企不分等問題。

二、完善國資監(jiān)管體制對國有企業(yè)改革效率的影響

新時(shí)代，完善國資監(jiān)管體制的核心在于推進(jìn)國資監(jiān)管方式向以管資本為主轉(zhuǎn)變，通過組建國有資本投資運(yùn)營公司，在國資監(jiān)管機(jī)構(gòu)與國有企業(yè)之間建立起“防火墻”，從而摒棄長期以來國資監(jiān)管機(jī)構(gòu)對國有企業(yè)的越權(quán)和缺權(quán)行為，為提升國有企業(yè)改革效率提供堅(jiān)實(shí)的制度基礎(chǔ)。

(一)推動(dòng)政企分開、政資分開，提升企業(yè)內(nèi)生動(dòng)力

科斯定理認(rèn)為，在交易成本為零的條件下，由于當(dāng)事人可以通過協(xié)商來改善資源配置效率從而實(shí)現(xiàn)帕累托最優(yōu)，所以產(chǎn)權(quán)的初始界定對資源配置效率沒有影響。[5]然而，事實(shí)上，科斯定理中交易成本為零的假設(shè)往往是不成立的，這意味著，由于交易成本的普遍存在，不同的權(quán)利初始界定必然會(huì)產(chǎn)生不同的資源配置效率，因此，產(chǎn)權(quán)制度安排是改善資源配置效率的基礎(chǔ)。合理的產(chǎn)權(quán)制度安排需要滿足兩個(gè)條件，一是產(chǎn)權(quán)界定清晰明確，二是能夠降低交易成本。

國務(wù)院國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)作為負(fù)責(zé)專職管理所屬企業(yè)國有資產(chǎn)的政府特設(shè)機(jī)構(gòu)，自2003年成立以來為國有資產(chǎn)保值增值以及國有企業(yè)效率提升作出了顯著貢獻(xiàn)。然而，在以管資產(chǎn)為主的國資監(jiān)管體制下，國資監(jiān)管機(jī)構(gòu)直接面對所屬企業(yè)很難僅承擔(dān)國有資產(chǎn)監(jiān)管職能而不干預(yù)企業(yè)自主經(jīng)營權(quán)，例如，國務(wù)院國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)的管理權(quán)限不僅涉及中央企業(yè)負(fù)責(zé)人的任免、考核以及制定監(jiān)管企業(yè)負(fù)責(zé)人收入分配政策等重大事項(xiàng)，還包括經(jīng)理層成員選聘、業(yè)績考核及薪酬管理等企業(yè)內(nèi)部事項(xiàng)。國務(wù)院國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)保留行政干預(yù)的監(jiān)管偏好使其與國有企業(yè)之間的權(quán)、責(zé)、利不清晰，容易產(chǎn)生“有責(zé)任推諉”的出資人“缺位”和“有利益時(shí)爭奪”的出資人“越位”問題。[6]這種產(chǎn)權(quán)不清晰使企業(yè)經(jīng)營者的經(jīng)營成果無法被有效衡量，在很大程度上削弱企業(yè)經(jīng)營者的主動(dòng)積極性，抑制企業(yè)活力，從而阻礙國有企業(yè)效率提升。在以管資本為主的新型國資監(jiān)管體制框架下，由于投資運(yùn)營公司的存在，監(jiān)管部門不再直接面對處于生產(chǎn)經(jīng)營階段的國有企業(yè)，客觀上也難以干預(yù)國有企業(yè)自主經(jīng)營權(quán)，從而進(jìn)一步推進(jìn)政資分開、政企分開。

因此，以管資本為主完善國資監(jiān)管體制，推動(dòng)國資監(jiān)管機(jī)構(gòu)科學(xué)合理地履行國有資產(chǎn)出資人權(quán)利，對于優(yōu)化國有資本布局、規(guī)范資本運(yùn)作、提高資本回報(bào)、維護(hù)資本安全等事項(xiàng)要科學(xué)管理、決不缺位；對于由企業(yè)自主經(jīng)營決策的事項(xiàng)要依法放權(quán)，決不越位，從而強(qiáng)化國有企業(yè)市場主體地位，激發(fā)企業(yè)活力，不斷提升國有企業(yè)經(jīng)營效率。

(二)改革授權(quán)經(jīng)營體制，提升企業(yè)治理效率

委托代理理論認(rèn)為，現(xiàn)代公司的典型特征是所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離，這種分離使得擁有實(shí)際控制權(quán)的經(jīng)營者為了實(shí)現(xiàn)個(gè)人利益最大化有可能損害處于信息劣勢的企業(yè)所有者的利益，委托代理問題由此產(chǎn)生。為了解決上述委托代理問題，在完全契約的條件下，企業(yè)所有者可以通過設(shè)計(jì)最優(yōu)激勵(lì)合約來控制代理人行為。然而，在現(xiàn)實(shí)中，契約總會(huì)存在沒有明確規(guī)定且第三方無法證實(shí)的意外情況發(fā)生的現(xiàn)象，所以因委托代理產(chǎn)生的代理成本必然無法消除。選擇授權(quán)只需要委托人選擇適當(dāng)?shù)目刂萍?，最大程度地賦予代理人選擇空間和自由度，就可以在簡化委托人任務(wù)的同時(shí)更好地激勵(lì)代理人努力工作，所以，授權(quán)能夠很好地解決委托人與代理人之間因信息不對稱而產(chǎn)生的道德風(fēng)險(xiǎn)問題。

新時(shí)代，隨著市場在資源配置中起決定性作用的日益深化，國資監(jiān)管體制開始改革國有資本授權(quán)經(jīng)營體制，并推動(dòng)國資監(jiān)管方式向以管資本為主轉(zhuǎn)變。在新型國資監(jiān)管體制框架下，國資監(jiān)管機(jī)構(gòu)不再直接監(jiān)管企業(yè)經(jīng)營決策，而是授權(quán)下屬國有資本投資運(yùn)營公司對授權(quán)范圍內(nèi)的國有企業(yè)履行出資人職責(zé)。因此，作為委托人的國資監(jiān)管機(jī)構(gòu)只需聚焦于優(yōu)化國有資本布局、規(guī)范資本運(yùn)作、提高資本回報(bào)、維護(hù)資本安全等，把自主開展國有資本運(yùn)作的權(quán)利合理授權(quán)給專業(yè)化公司。由于國有資本投資運(yùn)營公司在國有資本運(yùn)營上具有專業(yè)化優(yōu)勢，所以，國有資本投資運(yùn)營公司能夠提升國有資本的整體運(yùn)行效率。隨著國資監(jiān)管體制由以管資產(chǎn)為主向以管資本為主轉(zhuǎn)變，國資監(jiān)管機(jī)構(gòu)將以資本為紐帶，按照出資額度聘請相應(yīng)人員進(jìn)入公司股東大會(huì)、董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)等機(jī)構(gòu)，更多依靠公司法人治理結(jié)構(gòu)來履行出資人職責(zé)，真正確立國有企業(yè)的市場主體地位。

(三)降低政策性負(fù)擔(dān)，提升企業(yè)活力

與私營企業(yè)主要追求經(jīng)濟(jì)效益的單一目標(biāo)不同，國有企業(yè)在經(jīng)營過程中要實(shí)現(xiàn)雙重經(jīng)營目標(biāo)，不僅要實(shí)現(xiàn)國有資本保值增值的經(jīng)濟(jì)目標(biāo)，還要完成諸如維護(hù)經(jīng)濟(jì)安全、實(shí)施國家宏觀調(diào)控、提高國家競爭力、增加社會(huì)就業(yè)等公共政策目標(biāo)。國有企業(yè)如果追求經(jīng)濟(jì)目標(biāo)可能會(huì)損害政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)效果，亦或如果要充分實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)可能就會(huì)阻礙經(jīng)濟(jì)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，因此，國有企業(yè)在實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)目標(biāo)和政策目標(biāo)之間往往表現(xiàn)出沖突性，國有企業(yè)政策性負(fù)擔(dān)由此產(chǎn)生。由于國有企業(yè)承擔(dān)了一些并不應(yīng)該承擔(dān)的政策目標(biāo)，企業(yè)在經(jīng)營過程中必然會(huì)因雙重經(jīng)營目標(biāo)的艱難取舍而增加經(jīng)營成本，這將導(dǎo)致企業(yè)在市場競爭環(huán)境中缺乏自生能力，難以與其他企業(yè)公平競爭。[7][8]而且，政府為了彌補(bǔ)國有企業(yè)因承擔(dān)政策性負(fù)擔(dān)而造成的虧損，會(huì)對國有企業(yè)進(jìn)行補(bǔ)貼或資源傾斜，由此形成的國有企業(yè)預(yù)算軟約束問題不僅導(dǎo)致激勵(lì)約束機(jī)制扭曲，還容易使國有企業(yè)經(jīng)營者出現(xiàn)道德風(fēng)險(xiǎn)，這都將給國有企業(yè)經(jīng)營帶來不利影響。

在國資監(jiān)管機(jī)構(gòu)直接面對國有企業(yè)時(shí)，很難保證國資監(jiān)管機(jī)構(gòu)對企業(yè)日常經(jīng)營不進(jìn)行干預(yù)，為了實(shí)現(xiàn)政治目標(biāo)，國資監(jiān)管機(jī)構(gòu)會(huì)利用國有企業(yè)所有者代表的身份來干預(yù)國有企業(yè)經(jīng)營決策，迫使企業(yè)承擔(dān)如擴(kuò)大就業(yè)、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展以及維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定等政策性責(zé)任，從而給國有企業(yè)帶來政策性負(fù)擔(dān)，這無疑增加了國有企業(yè)經(jīng)營成本。隨著國資監(jiān)管行政化的監(jiān)管方式逐步向以管資本為主轉(zhuǎn)變，完善授權(quán)經(jīng)營體制之后，國資監(jiān)管機(jī)構(gòu)以資本為紐帶，重點(diǎn)監(jiān)管國有資本布局、規(guī)范國有資本運(yùn)作以及實(shí)現(xiàn)國有資產(chǎn)保值增值等方面，將國有資本投資運(yùn)作等事項(xiàng)授權(quán)給國有資本投資運(yùn)營公司。同時(shí)，國資監(jiān)管機(jī)構(gòu)將更多采取市場化、法制化的監(jiān)管方式，不再干預(yù)企業(yè)的各項(xiàng)決策，促使企業(yè)自主開展經(jīng)營活動(dòng)。因此，國有企業(yè)將遵循市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律進(jìn)行經(jīng)營決策，其承擔(dān)的政策性負(fù)擔(dān)也因此被剝離，進(jìn)一步釋放了企業(yè)活力，有利于提升國有企業(yè)潛在的經(jīng)營效率。

(四)完善市場化經(jīng)營機(jī)制，提高資源配置效率

在任期考核和晉升錦標(biāo)賽模式下，政府官員為了尋求政治晉升，具有強(qiáng)烈的動(dòng)機(jī)干預(yù)資源相對充裕的國有企業(yè)，幫助其完成任期內(nèi)政治目標(biāo)。[9]因此，在以管資產(chǎn)為主國資監(jiān)管體制下，國資監(jiān)管機(jī)構(gòu)往往采取行政干預(yù)的方式來監(jiān)管所屬企業(yè)，對企業(yè)經(jīng)營決策形成干擾，這導(dǎo)致國有企業(yè)無法真正擁有企業(yè)自主經(jīng)營權(quán)，造成國有企業(yè)資源配置扭曲，從而抑制了國有企業(yè)經(jīng)營效率的提升。國資監(jiān)管體制向以管資本為主轉(zhuǎn)變，一方面要求國資監(jiān)管機(jī)構(gòu)由行政化管理方式向法制化、市場化監(jiān)管方式轉(zhuǎn)變，國有企業(yè)自主經(jīng)營權(quán)真正得到落實(shí)，企業(yè)按照市場化原則進(jìn)行資源配置，從而提升企業(yè)經(jīng)營績效；另一方面推動(dòng)國有企業(yè)通過引入非國有股東進(jìn)行混合所有制改革，將追求經(jīng)濟(jì)利益的非國有資本與實(shí)現(xiàn)保值增值的國有資本目標(biāo)統(tǒng)一起來，鼓勵(lì)混合所有制企業(yè)建立能夠給企業(yè)核心人員提供充分的長效激勵(lì)機(jī)制，提升企業(yè)內(nèi)在動(dòng)力。[10][11]

三、推進(jìn)完善國資監(jiān)管體制和國有企業(yè)改革協(xié)同發(fā)展的路徑選擇

完善國資監(jiān)管體制和深化國有企業(yè)改革協(xié)同發(fā)展的核心問題是監(jiān)管機(jī)構(gòu)的放權(quán)與國有企業(yè)的受權(quán)能否實(shí)現(xiàn)有機(jī)統(tǒng)一。構(gòu)建以管資本為主的國資監(jiān)管體制主要解決的是授權(quán)和放權(quán)問題，通過組建國有資本投資運(yùn)營公司在國資監(jiān)管機(jī)構(gòu)和企業(yè)之間建立起“隔離層”，實(shí)現(xiàn)國資監(jiān)管機(jī)構(gòu)授權(quán)投資運(yùn)營公司以股東身份參與持股企業(yè)公司治理的目的。國有企業(yè)要能夠承接逐級的放權(quán)，進(jìn)一步健全企業(yè)治理機(jī)制和市場化運(yùn)營機(jī)制，從而成為具有建立長效經(jīng)營管理機(jī)制的內(nèi)在動(dòng)力的鮮活組織。

(一)加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，注重政策協(xié)調(diào)性

作為經(jīng)濟(jì)體制改革的中心環(huán)節(jié)，國有經(jīng)濟(jì)部門的改革屬于一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，在完善國資監(jiān)管體制和實(shí)質(zhì)推進(jìn)國有企業(yè)改革過程中，需要保障各項(xiàng)改革任務(wù)和政策措施的協(xié)同性?？v觀我國國有企業(yè)改革歷程可以發(fā)現(xiàn)，國有企業(yè)改革取得重要突破的階段都以同時(shí)期國資監(jiān)管體制的改革與完善為前提條件，這也表明，隨著國有企業(yè)改革邁入縱深階段，必須改善現(xiàn)行國資監(jiān)管體制中存在的各種弊端，否則，國有企業(yè)改革將難以取得實(shí)質(zhì)性突破。因此，為實(shí)現(xiàn)國資國企改革目標(biāo)，完善國資監(jiān)管體制和深化國有企業(yè)改革應(yīng)進(jìn)一步加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，提高改革的系統(tǒng)性、整體性和協(xié)同性。

第一，總結(jié)前期實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，進(jìn)一步加強(qiáng)國資國企改革頂層設(shè)計(jì)。目前，關(guān)于深化國有企業(yè)改革頂層設(shè)計(jì)的文件為《中共中央、國務(wù)院關(guān)于深化國有企業(yè)改革的指導(dǎo)意見》(以下簡稱《意見》)，后續(xù)也圍繞該《意見》出臺(tái)了一系列配套文件，形成了以《意見》為中心、其他相關(guān)文件配套的“1+N”政策體系，為新時(shí)代全面深化國有企業(yè)改革作出了政策指引。盡管全面深化國有企業(yè)改革的文件體系已相當(dāng)完善，但在完善國資監(jiān)管體制的頂層設(shè)計(jì)方面還存在缺失，僅有《國務(wù)院關(guān)于改革和完善國有資產(chǎn)管理體制的若干意見》這一專項(xiàng)文件針對進(jìn)一步改革和完善國資監(jiān)管體制提出了相關(guān)要求?？梢钥闯?，現(xiàn)階段我國深化國有經(jīng)濟(jì)改革的重點(diǎn)主要放在國有企業(yè)改革上，對完善國資監(jiān)管體制的重視程度不夠，這可能使國資國企改革收效甚微。因此，國資國企改革需要在前期改革實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，注重對完善國資監(jiān)管體制和深化國有企業(yè)改革的整體性研究，做好關(guān)于國資國企改革協(xié)同推進(jìn)的頂層設(shè)計(jì)。針對現(xiàn)階段完善國資監(jiān)管體制和深化國有企業(yè)改革的政策文件內(nèi)容過于寬泛、缺乏實(shí)質(zhì)性改革措施，可操作性不強(qiáng)的情況，政策制定過程要切實(shí)解決實(shí)踐的重點(diǎn)和難點(diǎn)問題，避免政策落實(shí)出現(xiàn)走形式、走過場的問題，真正破除改革政策與改革實(shí)踐之間的障礙。

第二，加強(qiáng)國資國企改革措施的協(xié)調(diào)性，推動(dòng)改革取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展?，F(xiàn)階段完善國資監(jiān)管體制的主要內(nèi)容是向以管資本為主轉(zhuǎn)變，國有企業(yè)改革的重點(diǎn)要落在實(shí)施分類改革、完善現(xiàn)代企業(yè)制度和推動(dòng)混合所有制改革上，國資監(jiān)管體制改革和國有企業(yè)改革的主要任務(wù)看似存在差別，實(shí)際上兩者之間相互聯(lián)系、彼此促進(jìn)。首先，國企分類改革是推動(dòng)國資監(jiān)管體制完善的基礎(chǔ)。對于商業(yè)類和公益類的國有企業(yè)，國資監(jiān)管機(jī)構(gòu)必須根據(jù)企業(yè)類別采取差異化的監(jiān)管方式，以管資本為主意味著管資產(chǎn)在某些領(lǐng)域仍然具有適用性；對于保障民生、服務(wù)社會(huì)的公益類國有企業(yè)，可適當(dāng)采取偏行政化、直接化的方式監(jiān)管其生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)。其次，混合所有制是以管資本為主加強(qiáng)國有資產(chǎn)監(jiān)管的重要實(shí)現(xiàn)形式?；旌纤兄平?jīng)濟(jì)其實(shí)是多元化資本的組合，通過市場化方式將社會(huì)資本引入國有企業(yè)，或者讓國有資本入股非國有企業(yè)，這無疑會(huì)改變國有股權(quán)一股獨(dú)大的局面，推動(dòng)國資監(jiān)管機(jī)構(gòu)通過公司法人治理結(jié)構(gòu)履行出資人職責(zé)，進(jìn)一步推動(dòng)政資分開、政企分開，從而實(shí)現(xiàn)國資監(jiān)管向以管資本為主轉(zhuǎn)變。[12]最后，完善國有企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)是國資監(jiān)管體制改革的微觀要求。在推進(jìn)國有企業(yè)分類改革和混合所有制改革的基礎(chǔ)上，根據(jù)不同企業(yè)的功能定位和股權(quán)結(jié)構(gòu)，形成股東行為規(guī)范、內(nèi)部約束有效、運(yùn)行高效靈活的現(xiàn)代企業(yè)制度，進(jìn)一步激發(fā)企業(yè)內(nèi)生動(dòng)力和提升市場競爭力，從而改善企業(yè)經(jīng)營績效，實(shí)現(xiàn)國有資產(chǎn)保值增值。

(二)以管資本為主優(yōu)化授權(quán)經(jīng)營體制，發(fā)揮國有資本投資運(yùn)營公司的中介效應(yīng)

國有資本授權(quán)經(jīng)營體制改革是新時(shí)代完善國資監(jiān)管體制的重要舉措，不僅最大程度地限制國資監(jiān)管機(jī)構(gòu)對國有企業(yè)日常經(jīng)營活動(dòng)的行政干預(yù)，真正實(shí)現(xiàn)政資分開、政企分開，而且推動(dòng)國有企業(yè)成為獨(dú)立的市場主體，進(jìn)一步釋放企業(yè)活力。因此，以管資本為主優(yōu)化授權(quán)經(jīng)營體制能夠解決長期以來國資改革和國企改革相分離的問題，有利于推動(dòng)國資國企改革協(xié)同發(fā)展。組建國有資本投資運(yùn)營公司是推動(dòng)國有資本授權(quán)經(jīng)營體制改革的核心環(huán)節(jié)，既上承完善國資監(jiān)管體制，又下接深化國有企業(yè)改革，可謂國資國企改革的“牛鼻子”。[14]一方面，國資監(jiān)管機(jī)構(gòu)可以將不適宜繼續(xù)行使的權(quán)利授權(quán)給國有資本投資運(yùn)營公司，在監(jiān)管中更多聚焦于國有資本優(yōu)化布局和實(shí)現(xiàn)國有資本保值增值等。另一方面，充分利用兩類公司的優(yōu)勢，高效靈活地開展投資融資活動(dòng)，提高資本配置和運(yùn)行效率。

目前，我國尚無運(yùn)轉(zhuǎn)成熟的國有資本投資運(yùn)營公司，無法提供可推廣、可復(fù)制的經(jīng)驗(yàn)和模式，但在國家開發(fā)投資集團(tuán)有限公司、中國國新控股有限責(zé)任公司等試點(diǎn)公司的實(shí)踐探索中積累了一些成功經(jīng)驗(yàn)，為后續(xù)組建國有資本投資運(yùn)營公司奠定了良好基礎(chǔ)。首先，國有資本投資公司和國有資本運(yùn)營公司一般采取國有獨(dú)資公司形式，對所屬范圍內(nèi)的國有資本履行出資人職責(zé)，對出資企業(yè)行使股東職責(zé)。國資監(jiān)管機(jī)構(gòu)與國有資本投資、運(yùn)營公司之間的授權(quán)合同實(shí)質(zhì)上是一種委托代理合同，表明兩類公司擁有的其實(shí)是國有資本的代理控制權(quán)，國有資本投資、運(yùn)營公司在國資監(jiān)管機(jī)構(gòu)授權(quán)下對授權(quán)范圍內(nèi)的國有資本享受控制權(quán)，利用自身專業(yè)化優(yōu)勢進(jìn)行資本投資和運(yùn)營，提高國有資本運(yùn)行效率。其次，國有資本投資公司和國有資本運(yùn)營公司在經(jīng)營領(lǐng)域和目標(biāo)上有所區(qū)別，國有資本投資公司不以追求經(jīng)濟(jì)效益為主要目標(biāo)，更加側(cè)重于完成服務(wù)國家戰(zhàn)略、保障國家安全和國民經(jīng)濟(jì)運(yùn)行以及產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級等目標(biāo)，同時(shí)兼顧經(jīng)濟(jì)效益。而國有資本運(yùn)營公司在競爭性領(lǐng)域依據(jù)市場化原則開展資本運(yùn)作，以提高國有資本運(yùn)營效率和追求經(jīng)濟(jì)效益為目標(biāo)。最后，對國有資本投資和運(yùn)營公司的考核也應(yīng)存在差異，對國有資本投資公司主要考核完成服務(wù)國家戰(zhàn)略等政策性目標(biāo)，同時(shí)兼顧經(jīng)濟(jì)目標(biāo)的完成情況，實(shí)現(xiàn)資本合理回報(bào)。對國有資本運(yùn)營公司主要考核經(jīng)營業(yè)績、市場競爭力等經(jīng)濟(jì)目標(biāo)，推動(dòng)國有資本做強(qiáng)做優(yōu)做大。

(三)完善推進(jìn)國資國企改革的激勵(lì)約束機(jī)制，提高相關(guān)主體的改革積極性

在國資國企改革推進(jìn)過程中，國資監(jiān)管機(jī)構(gòu)面臨著激勵(lì)不足和約束乏力的問題，對主動(dòng)推動(dòng)改革并取得一定成效的企業(yè)沒有給予充分的激勵(lì)，對改革進(jìn)度慢、消極敷衍的企業(yè)也缺乏足夠的約束機(jī)制。由于缺乏完善的激勵(lì)約束機(jī)制，各級國資監(jiān)管機(jī)構(gòu)和國有企業(yè)對主動(dòng)推進(jìn)改革的意愿較低，僅是被動(dòng)接受上級“自上而下”的要求來推動(dòng)改革。為提高相關(guān)主體參與國資國企改革的積極性，可以從三個(gè)方面改善。

第一，完善推進(jìn)國資國企改革的激勵(lì)約束機(jī)制。一方面，各級國資監(jiān)管機(jī)構(gòu)主管部門設(shè)置年度改革目標(biāo)，定期評估國資國企改革成效，對于順利完成改革目標(biāo)的國資監(jiān)管機(jī)構(gòu)在薪酬激勵(lì)、職業(yè)晉升等方面給予更大權(quán)限，對于那些無法完成改革目標(biāo)的國資監(jiān)管機(jī)構(gòu)給予相應(yīng)的處罰措施。另一方面，對于主動(dòng)參加國資國企改革并取得一定成效的企業(yè)，國資監(jiān)管部門在公司治理、市場化選人用人機(jī)制、中長期薪酬激勵(lì)機(jī)制等方面給予企業(yè)更大的自主權(quán)，從而對其他企業(yè)形成良好的激勵(lì)和示范效應(yīng)。對于改革進(jìn)度及經(jīng)營成效明顯低于同行業(yè)平均水平的企業(yè)，國資主管部門可降低其年度業(yè)績考核等級甚至定為不合格，并要求企業(yè)加快改進(jìn)。

第二，注重建立健全容錯(cuò)機(jī)制。國資國企改革具有一定的復(fù)雜性和不確定性，如果不能消除改革工作中存在的諸多顧慮，就會(huì)抑制和削弱企業(yè)參與改革的積極性。在法律和制度允許的范圍內(nèi)，國資主管部門要賦予企業(yè)更多的探索改革權(quán)限，充分調(diào)動(dòng)國有企業(yè)及其負(fù)責(zé)人參與改革的積極主動(dòng)性。

第三，加大對國資國企改革政策和成果經(jīng)驗(yàn)的宣傳，讓企業(yè)改革有法可依、有章可循、有“經(jīng)”可“取”。為了推動(dòng)當(dāng)前國資國企改革進(jìn)度慢的企業(yè)和地區(qū)加快改革進(jìn)程，國資主管部門可以組織對熟諳國資國企改革政策的政府官員、專家學(xué)者到相應(yīng)企業(yè)和地方國資監(jiān)管機(jī)構(gòu)宣傳解讀當(dāng)前國資國企改革政策，讓其充分認(rèn)識(shí)當(dāng)前改革政策，消除對改革認(rèn)識(shí)的盲區(qū)和誤區(qū)。同時(shí)，國資主管部門應(yīng)鼓勵(lì)改革示范企業(yè)宣傳成功經(jīng)驗(yàn)，便于其他企業(yè)學(xué)習(xí)借鑒。

(四)基于國企分類改革推進(jìn)分類監(jiān)管和分類考核，提高國有資本配置效率

與私營企業(yè)單純追求經(jīng)濟(jì)效益不同，國有企業(yè)既要實(shí)現(xiàn)資本保值增值的經(jīng)濟(jì)目標(biāo)，又肩負(fù)著諸如保障國家安全和國民經(jīng)濟(jì)運(yùn)行、推動(dòng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級以及提供公共產(chǎn)品和服務(wù)等政策性使命。當(dāng)前我國國有企業(yè)涉及領(lǐng)域十分廣泛，不同國有企業(yè)在實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)目標(biāo)和政策性目標(biāo)之間也存在差異，采取相同的監(jiān)管與考核方式必然難以兼顧到國有企業(yè)多元化的經(jīng)營目標(biāo)。因此，新時(shí)代國資監(jiān)管機(jī)構(gòu)在監(jiān)管和考核不同國有企業(yè)時(shí)，應(yīng)根據(jù)企業(yè)的具體分類情況采取差異化的監(jiān)管模式和考核機(jī)制[15]，具體如圖1所示。根據(jù)中共中央、國務(wù)院頒布的《關(guān)于深化國有企業(yè)改革的指導(dǎo)意見》，我國全部國有企業(yè)被分為商業(yè)類和公益類兩大類。根據(jù)商業(yè)類國有企業(yè)是否承擔(dān)政策性目標(biāo)將其分為商業(yè)競爭類國有企業(yè)和商業(yè)功能類國有企業(yè)。

對于商業(yè)競爭類國有企業(yè)主要追求經(jīng)濟(jì)效益的目標(biāo)，國資監(jiān)管機(jī)構(gòu)應(yīng)以管資本為主，更多地采取市場化、法制化的監(jiān)管方式，即以出資額為限參與公司法人治理，行使國有股東權(quán)利。而且，針對這類企業(yè)要加強(qiáng)對其經(jīng)濟(jì)業(yè)績指標(biāo)和國有資產(chǎn)保值增值的考核，提高國有資本回報(bào)，杜絕國有資產(chǎn)流失。商業(yè)功能類國有企業(yè)在實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)目標(biāo)時(shí)還承擔(dān)特定的政策性目標(biāo)，因此，在考核其經(jīng)濟(jì)業(yè)績目標(biāo)時(shí)也要重點(diǎn)關(guān)注國有資本的布局，鼓勵(lì)國有資本更多地流向于主業(yè)。對于公益類國有企業(yè)，適宜繼續(xù)采取以管資產(chǎn)為主進(jìn)行監(jiān)管，重點(diǎn)監(jiān)管其所提供公共產(chǎn)品、公共服務(wù)的質(zhì)量和效率，同時(shí)也要兼顧國有資產(chǎn)保值增值。而且，在考核過程中要針對不同企業(yè)差別化特點(diǎn)考核國有資產(chǎn)保值增值，突出對成本控制、服務(wù)水平和產(chǎn)品質(zhì)量等的考核，也要將社會(huì)評價(jià)引入考核內(nèi)容之中。

四、推進(jìn)國資國企協(xié)調(diào)發(fā)展的制度保障

(一)完善相關(guān)法律法規(guī)

國資國企改革涉及國資監(jiān)管機(jī)構(gòu)、國有企業(yè)、企業(yè)經(jīng)營管理者、企業(yè)員工等多方利益主體，需要清晰界定參與主體之間的權(quán)、責(zé)、利，避免在改革政策推進(jìn)過程中因產(chǎn)生糾紛而使改革收效甚微。因此，為了實(shí)現(xiàn)十九大報(bào)告中提出的“推動(dòng)國有資本做強(qiáng)做優(yōu)做大”和“培育具有全球競爭力的世界一流企業(yè)”改革目標(biāo)，相關(guān)政府部門應(yīng)從國有經(jīng)濟(jì)長期發(fā)展考慮，設(shè)計(jì)操作性強(qiáng)和可協(xié)調(diào)的國資國企改革的法律法規(guī)體系，對參與主體之間的權(quán)、責(zé)、利進(jìn)行清晰界定，降低各參與主體因產(chǎn)權(quán)不清而產(chǎn)生糾紛的交易成本。具體而言，需要從三個(gè)方面完善國資國企改革的相關(guān)法律法規(guī)。

第一，在已經(jīng)實(shí)施的《企業(yè)國有資產(chǎn)法》基礎(chǔ)上，結(jié)合新時(shí)期國資監(jiān)管體制向以管資本為主轉(zhuǎn)變和組建國有資本投資運(yùn)營公司等變動(dòng)，增加對國資監(jiān)管機(jī)構(gòu)權(quán)力邊界和國有資本投資運(yùn)營公司具體功能的規(guī)定，促使其更好地服務(wù)于當(dāng)前國有資產(chǎn)監(jiān)管體制改革。第二，目前僅有《中共中央、國務(wù)院關(guān)于深化國有企業(yè)改革的指導(dǎo)意見》這一政策文件及在此基礎(chǔ)上延伸的配套文件對國有企業(yè)改革實(shí)踐進(jìn)行指導(dǎo)，這對于解決深化國有企業(yè)改革遇到的各類問題還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。因此，需要將國有企業(yè)功能界定和分類、國有企業(yè)混合所有制改革等相關(guān)內(nèi)容以法律的形式確立下來，為新時(shí)代國資國企改革夯實(shí)法律基礎(chǔ)，確保改革取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展。第三，在相關(guān)法律法規(guī)中加大對國資國企改革中違法行為的懲處力度，提高違約成本來約束參與主體的不當(dāng)行為，防止國有資產(chǎn)流失。

(二)建立健全國資國企改革信息披露制度，加強(qiáng)社會(huì)監(jiān)督

建立健全國資國企改革信息披露制度，不僅是防止國有資產(chǎn)流失的有效手段，也為改善企業(yè)治理機(jī)制奠定了良好的制度基礎(chǔ)。我國國有資產(chǎn)數(shù)量龐大且分布在各個(gè)領(lǐng)域，客觀上決定了對國有資產(chǎn)實(shí)施有效監(jiān)管的難度和復(fù)雜性。因此，為了保證國資國企改革信息披露制度的科學(xué)性，可從三個(gè)方面做起。

第一，適宜采取“先試點(diǎn)、后推廣”的策略，避免因盲目追求速度而忽視制度的適用性。國有資產(chǎn)主管部門可以選取一批符合條件的試點(diǎn)企業(yè)，要求試點(diǎn)企業(yè)加大對國有資本整體運(yùn)營情況、企業(yè)經(jīng)營業(yè)績考核總體情況以及國有資產(chǎn)保值增值等重大信息公開的力度，提高國資國企改革的透明度。在達(dá)到一定期限后，國資主管部門應(yīng)根據(jù)社會(huì)公眾的反饋意見對前期實(shí)踐效果進(jìn)行評估總結(jié)，再制定統(tǒng)一的信息披露標(biāo)準(zhǔn)。第二，制定信息披露標(biāo)準(zhǔn)要協(xié)調(diào)好商業(yè)秘密和信息披露的關(guān)系。一方面，要求企業(yè)不能以商業(yè)秘密為由降低信息披露標(biāo)準(zhǔn)，僅披露一些與企業(yè)改革和經(jīng)營狀況無關(guān)的信息。另一方面，也不能因信息披露而隨意泄露商業(yè)秘密。所以，需要協(xié)調(diào)好商業(yè)秘密與信息披露的關(guān)系，既不損害企業(yè)發(fā)展，也便于社會(huì)公眾能及時(shí)、準(zhǔn)確、真實(shí)地了解國資國企改革信息。第三，推進(jìn)國資國企改革信息披露制度法制化。由于國有資產(chǎn)主管部門缺乏信息披露的內(nèi)在動(dòng)力，可以由國務(wù)院制定國資國企改革的信息披露條例，依法依規(guī)推動(dòng)國資國企改革信息披露制度規(guī)范化。同時(shí)，對有效挽回國有資產(chǎn)損失的單位和個(gè)人給予獎(jiǎng)勵(lì)，提高社會(huì)公眾參與的積極主動(dòng)性，發(fā)揮公眾監(jiān)督的作用，遏制國有資產(chǎn)流失。

(三)注重與財(cái)政金融體制改革相融合，發(fā)揮多領(lǐng)域改革聯(lián)動(dòng)效應(yīng)

在我國，國有企業(yè)的國有資本經(jīng)營預(yù)算管理制度改革是國家財(cái)政體制改革的重要組成部分。而且，目前覆蓋全部國有金融機(jī)構(gòu)的金融國有資產(chǎn)監(jiān)管體制還沒有完全形成，眾多國有大型金融機(jī)構(gòu)正面臨著艱巨的國有企業(yè)深化改革的任務(wù)。[16]可以說，國資國企改革與財(cái)政體制、金融體制等領(lǐng)域改革關(guān)系十分密切，單方面進(jìn)行某一領(lǐng)域的改革都難以取得滿意的效果。因此，在推進(jìn)國資國企改革過程中，需要制定詳細(xì)的規(guī)劃來統(tǒng)領(lǐng)和協(xié)調(diào)包括財(cái)政、金融等各領(lǐng)域的相關(guān)改革。

第一，不斷完善國有資本經(jīng)營預(yù)算管理制度，減少地方政府對國有企業(yè)資源配置的影響。對于當(dāng)前財(cái)政增收動(dòng)力不足的收入約束問題，地方政府還要承擔(dān)國有企業(yè)改革的巨大成本，進(jìn)一步加劇了收入支出矛盾。所以，在財(cái)稅體制改革過程中，中央政府可以通過增加地方政府稅源以及轉(zhuǎn)移支付等途徑提高地方政府財(cái)政收入，使其能夠承擔(dān)轄區(qū)內(nèi)國有企業(yè)改革成本，減少對國有企業(yè)資源配置的干預(yù)。第二，完善金融國有資產(chǎn)監(jiān)管體制，加強(qiáng)對國有金融資產(chǎn)監(jiān)管。對于主業(yè)是非金融類的國有企業(yè)可以采取剝離金融類資產(chǎn)，使其更多聚焦于主業(yè)；對于以金融為主業(yè)的國有企業(yè)，可以將其納入到統(tǒng)一的金融國有資產(chǎn)監(jiān)管體制之中，既要實(shí)現(xiàn)國有金融資產(chǎn)保值增值，又要注意防范金融風(fēng)險(xiǎn)。第三，推動(dòng)國資國企改革與市場競爭環(huán)境和社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制相融合。國資國企改革的目的不僅是為了推動(dòng)國有經(jīng)濟(jì)自身做強(qiáng)做優(yōu)做大，也要推動(dòng)構(gòu)建公平競爭的市場化環(huán)境和更加完善的社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制。所以，推進(jìn)國資國企改革需要遵循市場化導(dǎo)向，避免行政力量對市場機(jī)制的破壞。