對(duì)證券中介機(jī)構(gòu)有效追責(zé)的思考

李 浩

(鄭州大學(xué) 法學(xué)院 河南 鄭州 450001)

證券中介機(jī)構(gòu)是在證券上市發(fā)行中承擔(dān)中介職能的機(jī)構(gòu)，根據(jù)新修訂的《證券法》，證券中介機(jī)構(gòu)包括證券法第八章所列明的證券公司和第十章所列明的“證券服務(wù)機(jī)構(gòu)”(1)根據(jù)《證券法》第160條，證券服務(wù)機(jī)構(gòu)包括會(huì)計(jì)師事務(wù)所、律師事務(wù)所以及從事證券投資咨詢、資產(chǎn)評(píng)估、資信評(píng)級(jí)、財(cái)務(wù)顧問、信息技術(shù)系統(tǒng)服務(wù)。。證券中介機(jī)構(gòu)受上市公司委托，并由上市公司支付報(bào)酬[1]。為了保證證券發(fā)行人順利上市，證券中介機(jī)構(gòu)往往對(duì)不利于發(fā)行人上市的信息進(jìn)行隱瞞，這使得本應(yīng)是監(jiān)督人和投資者合法利益保護(hù)者的中介機(jī)構(gòu)成為發(fā)行人規(guī)避監(jiān)管、損害投資者合法利益的幫兇。2019年12月第二次修訂的《證券法》中出臺(tái)了相關(guān)的條文，對(duì)證券中介機(jī)構(gòu)的責(zé)任作出了相關(guān)規(guī)定，但這些規(guī)定是否真的能解決問題以及未來該如何發(fā)揮中介機(jī)構(gòu)的作用，并使得他們能夠有所擔(dān)當(dāng)是特別要關(guān)注的地方。

一 證券中介機(jī)構(gòu)的職責(zé)

勤勉盡責(zé)是判斷證券中介機(jī)構(gòu)是否要承擔(dān)責(zé)任的依據(jù)，證券中介機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)勤勉盡責(zé)的要求主要體現(xiàn)在《證券法》第19條、第56條、第85條和第163條中，但其在法律上只有概括的用語，沒有明確規(guī)定各證券中介機(jī)構(gòu)在企業(yè)上市發(fā)行過程中的具體職責(zé)。在對(duì)證券中介機(jī)構(gòu)進(jìn)行追責(zé)時(shí)首先要明確各中介機(jī)構(gòu)的具體職責(zé)。

(一)會(huì)計(jì)師事務(wù)所的審計(jì)職責(zé)

會(huì)計(jì)師事務(wù)所的職責(zé)是審查發(fā)行人的財(cái)務(wù)狀況，對(duì)會(huì)計(jì)資料的公允性、合法性、一貫性發(fā)表意見[2]。會(huì)計(jì)信息是企業(yè)上市發(fā)行時(shí)的重要信息，但并不代表會(huì)計(jì)師事務(wù)所要承擔(dān)有關(guān)企業(yè)信息的所有責(zé)任。會(huì)計(jì)師事務(wù)所要專注于審計(jì)工作，其勤勉盡責(zé)的要求有二：一是會(huì)計(jì)師具有審計(jì)該發(fā)行人財(cái)務(wù)信息的專業(yè)能力；二是在工作過程中自覺遵守會(huì)計(jì)師行業(yè)法規(guī)，沒有主觀違法行為。

(二)律師事務(wù)所的合規(guī)職責(zé)

律師事務(wù)所的職責(zé)主要是對(duì)發(fā)行人的行為進(jìn)行審查與法律分析，包括發(fā)行證券的特點(diǎn)、重大合同、稅務(wù)情況等內(nèi)容[3]，針對(duì)合法性問題獨(dú)立做出判斷，并出具法律意見書。律師事務(wù)所只有堅(jiān)持專業(yè)性和獨(dú)立性，才能扮演好“聲譽(yù)中介”的角色[4]。

(三)保薦人的整體性職責(zé)

保薦機(jī)構(gòu)不能代替律師事務(wù)所、會(huì)計(jì)師事務(wù)所等專業(yè)性機(jī)構(gòu)，其職責(zé)不是對(duì)合規(guī)和審計(jì)職責(zé)的替代，而是對(duì)公司投資收益與風(fēng)險(xiǎn)的整體評(píng)估，并對(duì)中介機(jī)構(gòu)的工作進(jìn)行審查，督促其認(rèn)真合法公正工作。

二 證券中介機(jī)構(gòu)的追責(zé)是否有效

(一)“有效”的含義

當(dāng)我們?cè)谘芯繉?duì)證券中介機(jī)構(gòu)的追責(zé)是否有效時(shí)都會(huì)問有效是指什么，應(yīng)當(dāng)以什么為標(biāo)準(zhǔn)。在這里我們把有效定義為一個(gè)契合度，即把執(zhí)法行為和預(yù)期目標(biāo)相比對(duì)，有多少契合度有效性就可以得到一定的呈現(xiàn)，相反就是沒有達(dá)到效果或者難以達(dá)到預(yù)期。此外，還應(yīng)當(dāng)區(qū)分證監(jiān)會(huì)執(zhí)法的最終目標(biāo)和直接目標(biāo)。證監(jiān)會(huì)執(zhí)法的最終目標(biāo)是保護(hù)資本市場投資者的合法權(quán)益，這是人們公認(rèn)與期待的，但對(duì)證券中介機(jī)構(gòu)進(jìn)行執(zhí)法的時(shí)候，其更直接的目標(biāo)是促使中介機(jī)構(gòu)發(fā)揮“守門人”的作用，阻止有不當(dāng)行為者混進(jìn)證券市場。

(二)證券中介機(jī)構(gòu)的約束機(jī)制存在的問題

一般約束機(jī)制有兩條路徑：一是聲譽(yù)約束機(jī)制，中介機(jī)構(gòu)是不斷循環(huán)的市場參與者，可以通過這個(gè)機(jī)制來達(dá)到市場的自我約束；二是承擔(dān)法律責(zé)任，如果沒有更好的約束機(jī)制，可以通過法律對(duì)他們施加一定的法律責(zé)任來進(jìn)行制約。目前我國的約束機(jī)制在實(shí)踐中存在諸多問題，例如處罰不足、聲譽(yù)機(jī)制未完全建立等，使得對(duì)中介機(jī)構(gòu)的追責(zé)難以發(fā)揮效用。

1.處罰不足

從康得新弄虛作假案可以看出處罰不足的嚴(yán)重性?？档眯吕酶鞣N手段，四年虛增利潤總額119.21億元，證監(jiān)會(huì)給予康得新及主要責(zé)任人員頂格處罰，按照舊的《證券法》僅處罰60萬元。新修訂的《證券法》雖然提高了處罰上限額度，為500萬元，但是相對(duì)于獲利而言，違法成本還是較低，并不能阻止發(fā)行人的違法行為。但這種情況起因于《證券法》的相關(guān)規(guī)定，這是未來需要繼續(xù)修改的地方。

2.處罰方式單一

實(shí)踐中證監(jiān)會(huì)往往都是采用金錢罰的方式，《證券法》在相關(guān)法律責(zé)任方面更多的也是規(guī)定了給予罰款的責(zé)任，沒有更多地考慮用資格罰或者市場引入方面的方式，而且處罰的金額相比于獲得的利益要少得多，事實(shí)上對(duì)證券中介機(jī)構(gòu)的威懾作用是不夠的。

3.聲譽(yù)約束機(jī)制未完全建立

聲譽(yù)資本是由企業(yè)的口碑、形象、社會(huì)地位等組成的綜合性指標(biāo)，概言之，就是社會(huì)對(duì)企業(yè)的評(píng)價(jià)[5]。聲譽(yù)資本雖沒有直接體現(xiàn)在財(cái)務(wù)報(bào)表上，卻是企業(yè)發(fā)展的關(guān)鍵性因素，是一種強(qiáng)大的“軟競爭力”和企業(yè)最寶貴的財(cái)富。證券中介機(jī)構(gòu)的聲譽(yù)資本越高越能獲得投資者的信賴，其競爭力越強(qiáng)。聲譽(yù)約束是一種自我約束機(jī)制，為了保持其持續(xù)性發(fā)展，證券中介機(jī)構(gòu)必須不為眼前一時(shí)的利益而損害自己的聲譽(yù)[6]。但從當(dāng)前一些上市公司造假案來看，中介機(jī)構(gòu)似乎都不重視自己的聲譽(yù)。原因在于：一是證券中介機(jī)構(gòu)行業(yè)壟斷性較強(qiáng)[7]。該行業(yè)的競爭不激烈，幾家大型證券中介機(jī)構(gòu)在此行業(yè)所占比重較大，因此各中介機(jī)構(gòu)缺乏自我約束的意識(shí)。此外中介機(jī)構(gòu)為了自身的利益，多多少少都會(huì)存在一些不法之處，而投資者多是在各證券中介機(jī)構(gòu)之間進(jìn)行比較，選擇污點(diǎn)較少的中介機(jī)構(gòu)。二是在股市行情較好時(shí)，投資者會(huì)降低關(guān)注證券中介機(jī)構(gòu)對(duì)上市公司信息披露情況，中介機(jī)構(gòu)為了獲得更多的利益從而降低企業(yè)成本也會(huì)減少對(duì)上市公司的審查，自我約束機(jī)制難以發(fā)揮效用。三是全面落實(shí)證券發(fā)行注冊(cè)制度。在核準(zhǔn)制下，證券中介機(jī)構(gòu)尚且為了獲得更多的利益與發(fā)行人串通一氣，未勤勉盡責(zé)地核實(shí)上市公司披露信息的真實(shí)性，損害投資人的合法利益。在注冊(cè)制下，證券中介機(jī)構(gòu)在發(fā)行人上市中的作用越來越凸顯[8]，而證監(jiān)會(huì)的角色卻被弱化，這樣，在證券發(fā)行過程中更難以實(shí)現(xiàn)對(duì)上市公司的實(shí)質(zhì)審查，損害投資者合法利益的情況將會(huì)更嚴(yán)重。

4.對(duì)中介機(jī)構(gòu)處罰的規(guī)定較為模糊

首先，沒有區(qū)分發(fā)行人與中介機(jī)構(gòu)間的責(zé)任。證券中介機(jī)構(gòu)的審核是發(fā)行人對(duì)外披露信息的前提條件，證券法規(guī)定了中介機(jī)構(gòu)勤勉盡職的責(zé)任。對(duì)于發(fā)行人來說，只要出現(xiàn)虛假陳述，發(fā)行人都要對(duì)投資者承擔(dān)損害賠償責(zé)任。對(duì)于中介機(jī)構(gòu)來說有這樣一個(gè)趨勢(shì)，對(duì)他們的責(zé)任認(rèn)定采取過錯(cuò)推定歸責(zé)標(biāo)準(zhǔn)[9]，不能自證沒錯(cuò)的話，不能免除賠償責(zé)任，即與發(fā)行人承擔(dān)連帶責(zé)任。因此在發(fā)行人披露信息存在虛假記載、誤導(dǎo)性陳述時(shí)，證監(jiān)會(huì)對(duì)發(fā)行人進(jìn)行處罰的同時(shí)也處罰證券中介機(jī)構(gòu)。

其次，未區(qū)分中介機(jī)構(gòu)間的責(zé)任。證券中介機(jī)構(gòu)實(shí)際上是一個(gè)統(tǒng)稱，在整個(gè)證券業(yè)務(wù)活動(dòng)過程中涉及兩類機(jī)構(gòu)：一類是證券公司統(tǒng)籌整個(gè)證券發(fā)行業(yè)務(wù)，充當(dāng)保薦人和承銷商的角色，另一類則是包括會(huì)計(jì)師事務(wù)所、律師事務(wù)所等在內(nèi)的證券服務(wù)機(jī)構(gòu)，即專項(xiàng)服務(wù)者。這兩類機(jī)構(gòu)都要求具備一定的專業(yè)能力，但由于在整個(gè)證券發(fā)行過程中他們所處的地位和作用并不是一樣的，因此在責(zé)任追究上應(yīng)當(dāng)根據(jù)他們的專業(yè)能力和所處的不同環(huán)節(jié)和擔(dān)任的不同角色，有針對(duì)性地進(jìn)行追責(zé)?！蹲C券法》第182條和第213條分別對(duì)保薦人和證券服務(wù)機(jī)構(gòu)的違法行為做出了相關(guān)處罰規(guī)定，以便于證監(jiān)會(huì)對(duì)中介機(jī)構(gòu)的違法行為作出處罰，但這僅是整體性規(guī)定，沒有區(qū)分中介機(jī)構(gòu)的不同身份，因而他們的責(zé)任難以劃分。

5.未規(guī)定免責(zé)條件

發(fā)行人在后期通常承擔(dān)不起虛假發(fā)行的損害賠償責(zé)任，為了減少投資人受到的損害，證監(jiān)會(huì)往往會(huì)加大對(duì)證券中介機(jī)構(gòu)的處罰，但是證監(jiān)會(huì)在處罰的時(shí)候往往是看到了虛假陳述的結(jié)果，對(duì)中介機(jī)構(gòu)勤勉盡責(zé)的程度與這種結(jié)果的產(chǎn)生是否存在一定的因果關(guān)系或者重大影響，并不會(huì)深入調(diào)查，因此會(huì)讓人去質(zhì)疑好像通過懲罰中介機(jī)構(gòu)把對(duì)發(fā)行人的懲罰轉(zhuǎn)嫁了。

中介機(jī)構(gòu)因具備相關(guān)的專業(yè)能力而擔(dān)當(dāng)了企業(yè)上市把關(guān)的責(zé)任，并且在過錯(cuò)推定的情況下他們還要承擔(dān)連帶責(zé)任，那么相應(yīng)的應(yīng)該有一個(gè)平衡機(jī)制，給他們一定的免責(zé)事由，使他們能夠積極地把業(yè)務(wù)做好。但在實(shí)際中并沒有有效免責(zé)事由的規(guī)定，或者說證監(jiān)會(huì)在執(zhí)法過程中很少或者幾乎沒有中介機(jī)構(gòu)因此被免責(zé)。免責(zé)事由的缺乏，使中介機(jī)構(gòu)工作的積極性減弱，難以實(shí)現(xiàn)證券中介機(jī)構(gòu)在企業(yè)上市發(fā)行中主動(dòng)履行責(zé)任。

三 實(shí)現(xiàn)對(duì)證券中介機(jī)構(gòu)有效追責(zé)的建議

(一)改變金錢罰的計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)，完善聲譽(yù)約束機(jī)制

新修訂的《證券法》雖在一定程度上加重了對(duì)中介機(jī)構(gòu)的懲罰，頂格罰的上限有所提高，但相對(duì)于公司的獲益來說，違法成本還是較低，罰款與獲得的利益不成正比，因此今后對(duì)中介機(jī)構(gòu)的金錢罰應(yīng)當(dāng)與違法獲得的利益相匹配。此外，還應(yīng)當(dāng)增加征信、資格罰的力度，建立公開的證券中介機(jī)構(gòu)信用系統(tǒng)，將行為違法的中介機(jī)構(gòu)計(jì)入中介機(jī)構(gòu)信用系統(tǒng)。完善聲譽(yù)約束機(jī)制，對(duì)注重自身信譽(yù)的證券中介機(jī)構(gòu)可以加大壓力，促使他們加強(qiáng)自我約束，避免違法行為的發(fā)生。

(二)明確對(duì)中介機(jī)構(gòu)處罰的規(guī)定

發(fā)行人作為被披露信息的所有方，在出現(xiàn)虛假記載、誤導(dǎo)性陳述時(shí)，理應(yīng)承擔(dān)責(zé)任。但是證券中介機(jī)構(gòu)作為發(fā)行人的輔助方，屬于獨(dú)立的機(jī)構(gòu)，應(yīng)當(dāng)勤勉盡責(zé)但并不是要求其了解發(fā)行人的全部。例如，會(huì)計(jì)師事務(wù)所在出具意見時(shí)，需要依賴其職業(yè)的專業(yè)性，遵循的會(huì)計(jì)準(zhǔn)則要求為“重要性原則”(2)《企業(yè)會(huì)計(jì)準(zhǔn)則——基本準(zhǔn)則》第十七條規(guī)定：企業(yè)提供的會(huì)計(jì)信息應(yīng)當(dāng)反映與企業(yè)財(cái)務(wù)狀況、經(jīng)營成果和現(xiàn)金流量等有關(guān)的所有重要交易或者事項(xiàng)。，即會(huì)計(jì)師對(duì)發(fā)行人財(cái)務(wù)報(bào)表的項(xiàng)目進(jìn)行測(cè)量時(shí)，可能與財(cái)務(wù)報(bào)表的結(jié)果存在部分偏差，但只要該偏差未超過重要性原則，就說明發(fā)行人的財(cái)務(wù)報(bào)表是不違規(guī)的。

證券中介機(jī)構(gòu)要對(duì)自己的專業(yè)領(lǐng)域承擔(dān)特別注意義務(wù)，對(duì)工作要盡合理審查的義務(wù)。對(duì)非專業(yè)領(lǐng)域的工作承擔(dān)一般注意義務(wù)，對(duì)其他機(jī)構(gòu)的工作可以合理信賴，提出信賴抗辯。例如：不能要求律師對(duì)屬于會(huì)計(jì)師的工作熟知，但對(duì)會(huì)計(jì)師出具的文件可以合理信賴。各中介機(jī)構(gòu)也可以簽訂事先協(xié)議，在協(xié)議中說明各中介機(jī)構(gòu)應(yīng)承擔(dān)責(zé)任的情形。

當(dāng)我們考慮證券中介機(jī)構(gòu)的法律關(guān)系時(shí)，還要注意到具體執(zhí)行人的法律關(guān)系。首先，中介機(jī)構(gòu)與實(shí)際執(zhí)行人對(duì)外承擔(dān)連帶責(zé)任。這樣一方面能增加投資人的獲賠機(jī)會(huì)，可以更大程度上保護(hù)投資者的合法利益，另一方面能倒逼證券中介機(jī)構(gòu)審慎行使自己的職責(zé)，增強(qiáng)自身業(yè)務(wù)能力，做到勤勉盡責(zé)。其次，中介機(jī)構(gòu)可向?qū)嶋H執(zhí)行人追償。為了最大程度上保證證券投資人的合法利益，雖規(guī)定了中介機(jī)構(gòu)與實(shí)際執(zhí)行人承擔(dān)連帶責(zé)任，但并不是說在中介機(jī)構(gòu)承擔(dān)責(zé)任后實(shí)際執(zhí)行人可以免責(zé)，中介機(jī)構(gòu)可以通過行業(yè)法規(guī)，例如《律師法》《注冊(cè)會(huì)計(jì)師法》等追究實(shí)際執(zhí)行人以及其他責(zé)任人的相關(guān)責(zé)任。

(三)明確規(guī)定免責(zé)事由

《證券法》中僅規(guī)定了中介機(jī)構(gòu)適用過錯(cuò)推定的歸責(zé)原則，沒有規(guī)定免責(zé)的情形，這不利于提高中介機(jī)構(gòu)工作的積極性。在追責(zé)原則不變的情況下，需要更明確規(guī)定證券中介機(jī)構(gòu)的免責(zé)事由。

以下兩種情形應(yīng)當(dāng)給予免責(zé)：首先，披露的不真實(shí)信息不符合重要性原則，該原則在上文有所闡述；其次，投資者利益受到損害的結(jié)果與披露的不真實(shí)信息沒有因果關(guān)系。如果投資人是由于中介機(jī)構(gòu)披露的不真實(shí)信息之外的原因?qū)е吕媸軗p，中介機(jī)構(gòu)可以不承擔(dān)責(zé)任，即否定性因果關(guān)系抗辯[10]。

(四)授予證券中介機(jī)構(gòu)必要的職業(yè)權(quán)限

要求中介機(jī)構(gòu)勤勉盡責(zé)，那么管理部門就要給予其一定權(quán)力，比如說向銀行查賬，向證券登記機(jī)構(gòu)查資料等，但在現(xiàn)實(shí)中這些中介機(jī)構(gòu)似乎沒有向國家行政部門去調(diào)閱資料的行政強(qiáng)制權(quán)力。今后可以考慮授予證券中介機(jī)構(gòu)必要的職業(yè)權(quán)限，才能使之勤勉盡責(zé)時(shí)有抓手，也才有理由對(duì)其進(jìn)行問責(zé)。

四 結(jié)語

注冊(cè)制下證監(jiān)會(huì)的角色被弱化，企業(yè)上市的條件變寬松，證券中介機(jī)構(gòu)在證券市場中發(fā)揮著越來越重要的作用，隨之違法行為也將增多。當(dāng)前的約束機(jī)制并不能使證券中介機(jī)構(gòu)發(fā)揮應(yīng)有的作用，不能完全遏制其實(shí)施違法行為。對(duì)當(dāng)前約束機(jī)制的完善有利于實(shí)現(xiàn)對(duì)證券中介機(jī)構(gòu)的有效追責(zé)，促進(jìn)證券行業(yè)的良性發(fā)展。