鄉(xiāng)村振興背景下土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)問題及其對策

晏意華 鄭向東

（廣東工貿(mào)職業(yè)技術(shù)學(xué)院 廣東廣州 510510）

鄉(xiāng)村振興背景下，土地承包經(jīng)營權(quán)及其流轉(zhuǎn)問題成為“三農(nóng)”問題的重點，需要不斷研究和解決的問題。在農(nóng)業(yè)科技發(fā)展過程中，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)規(guī)模不斷擴大，農(nóng)業(yè)機械化水平不斷提升，這些農(nóng)業(yè)技術(shù)的發(fā)展，使得傳統(tǒng)的小農(nóng)經(jīng)營方式越來越不適應(yīng)當(dāng)前社會的發(fā)展，傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中人均耕地面積較小，而承包到戶的經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，在一定程度上解放生產(chǎn)力，提高土地資源利用率以及進行資源優(yōu)化配置。

新農(nóng)村的發(fā)展是我國農(nóng)業(yè)發(fā)展的方向和趨勢，在新時代下，農(nóng)業(yè)機械化、科技化的革新對于農(nóng)業(yè)的發(fā)展有非常重要的意義。在此背景下，人均耕地面積過少，土地資源利用率較低成為農(nóng)業(yè)發(fā)展的阻礙。因此，農(nóng)業(yè)在發(fā)展過程中，在國家政策引導(dǎo)下，實行經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，可以提升耕地的利用率，加強農(nóng)村土地改革。然而在農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)過程中還存在著一些問題，需要不斷地研究、發(fā)現(xiàn)、解決，從而促進農(nóng)村經(jīng)濟的創(chuàng)新與改革，逐步實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。

一、土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)對鄉(xiāng)村振興的意義

（一）實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要推力

在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下解決“三農(nóng)”問題，要求不斷鞏固基礎(chǔ)，完善基本的制度，不斷深化農(nóng)村土地改革，切實解決人們當(dāng)前面臨的各種問題，關(guān)心土地問題和農(nóng)民的利益[1]。在新的形勢下，農(nóng)村發(fā)展關(guān)系著國家經(jīng)濟的發(fā)展，農(nóng)村如果發(fā)展不起來會影響到國家經(jīng)濟的整體發(fā)展。在新農(nóng)村建設(shè)過程中，土地問題仍然是重點問題，黨的十九大報告明確指出，要保持土地承包穩(wěn)定關(guān)系的長久不變，保證農(nóng)民的切身利益，促進三農(nóng)政策的穩(wěn)定性與持續(xù)性，不斷激發(fā)農(nóng)民生產(chǎn)與創(chuàng)新的積極性為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略奠定基礎(chǔ)。

（二）保護農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)益的關(guān)鍵舉措

黨的時十九大報告中明確指出要深化農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)，保障農(nóng)民的利益和財產(chǎn)，不斷發(fā)展農(nóng)業(yè)、壯大農(nóng)業(yè)經(jīng)濟，使得農(nóng)業(yè)發(fā)展水平可以不斷提升。“在土地政策中，其根本還是要保障農(nóng)民的根本利益，堅持土地承包關(guān)系的穩(wěn)定性、堅持集體所有、堅持以家庭經(jīng)營為主”[2]。在這樣的土地政策下，農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)利可以得到保障，農(nóng)民通過土地可以獲得長期穩(wěn)定的收入，保障了農(nóng)民的土釘經(jīng)營權(quán)，也使得廣大農(nóng)民對于生產(chǎn)的積極性不斷天宮，這也是進行土地流轉(zhuǎn)承包經(jīng)營的基礎(chǔ)。在保障土地承包的穩(wěn)定性與長期性基礎(chǔ)下，才可以進行承包土地流轉(zhuǎn)經(jīng)營權(quán)，使得農(nóng)民的土地可以更靈活的經(jīng)營，促進農(nóng)民土地承包的穩(wěn)定性。

（三）推進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的必要之舉

隨著社會的發(fā)展，越來越多的農(nóng)村青壯年在城鎮(zhèn)就業(yè)，還有一部分創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)，從而造就以一大批的合作社、農(nóng)業(yè)企業(yè)。在此基礎(chǔ)上，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)面積也在不斷擴大，農(nóng)村有利實現(xiàn)規(guī)?；a(chǎn)和集約化生產(chǎn)的技術(shù)與條件，從而實現(xiàn)了家庭承包與多元經(jīng)營相結(jié)合的生產(chǎn)模式[3]。農(nóng)村機械化水平的提升、水利化以及農(nóng)業(yè)科技的成熟，改變了農(nóng)村的生產(chǎn)關(guān)系，土地承包的延期也有利于是實現(xiàn)土地流轉(zhuǎn)承包的規(guī)?；c專業(yè)化，這樣可以實現(xiàn)土地經(jīng)營效益的提升，也使得農(nóng)民可以獲得洪澇，加快了農(nóng)村建設(shè)。

二、我國農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)存在的問題

（一）農(nóng)村土地“三權(quán)”分置界定不夠明確

農(nóng)村土地中“三權(quán)”分置指的是土地的所有權(quán)、承包權(quán)以及經(jīng)營權(quán)是分置設(shè)立的。由于“三權(quán)”分置的概念不夠明確，導(dǎo)致我國當(dāng)前土地制度中還存在著一些問題和不足，這三權(quán)中并沒有非常明顯的界限，從而土地的各種權(quán)限較為復(fù)雜，對于農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)問題的發(fā)展是一種阻礙。經(jīng)營權(quán)的性質(zhì)不清楚是一個非常大的制度障礙。承包經(jīng)營權(quán)和經(jīng)營權(quán)，從本質(zhì)上說都是為了解決使用權(quán)的問題。如果經(jīng)營權(quán)還是物權(quán)的話，那么一物一權(quán)，一個物上不能設(shè)兩個物權(quán)。當(dāng)初改革的目的就是為了將資源配置給生產(chǎn)者，但是生產(chǎn)者現(xiàn)在擁有的只是一個債權(quán)，實際上仍然面臨著投資沒有積極性的難題，而且債權(quán)容易違約。我國土地法在農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)方面存在一定的缺失，從而面對土地產(chǎn)權(quán)問題過程中，農(nóng)民的財產(chǎn)與土地產(chǎn)權(quán)得不到法律的保障，而流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營的效益更得不到保障，這也會造成土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)發(fā)展較慢，農(nóng)民顧慮較多的問題。

（二）法律規(guī)范操作性不強

首先，流轉(zhuǎn)程序不規(guī)范，由于在土地法律中關(guān)于土地流轉(zhuǎn)經(jīng)營沒有明確的規(guī)定，造成在實際流轉(zhuǎn)經(jīng)營過程中容易發(fā)生利益糾紛。還存在在實際土地流轉(zhuǎn)過程中沒有簽訂合同，沒有對流轉(zhuǎn)雙方進行權(quán)利與義務(wù)的規(guī)范，這樣更容易出現(xiàn)一些利用糾紛。有的農(nóng)戶雖然也簽訂了流轉(zhuǎn)合同，但是這種合同不夠規(guī)范。比如，合同的主體是否規(guī)范、合同的內(nèi)容是否完整、是否將利益雙方的權(quán)利與義務(wù)表達清楚，在遇到各種問題的情況下如何處理解釋清楚，沒有統(tǒng)一的標(biāo)準和規(guī)范，這都為后續(xù)產(chǎn)生矛盾與問題埋下了隱患。其次，農(nóng)村土地承包流轉(zhuǎn)經(jīng)營權(quán)政策與法規(guī)不夠健全，法律上很多細節(jié)都沒有詳細的規(guī)定，也就缺乏一定的可操作性，從而使得土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)發(fā)展過程中遇到了很多阻礙。最后，市場機制不成熟。當(dāng)前在土地經(jīng)營流轉(zhuǎn)過程中，還沒有形成市場機制，各地區(qū)的土地經(jīng)營流轉(zhuǎn)服務(wù)還存在著較大的差異，從而導(dǎo)致評估不夠準確，流轉(zhuǎn)服務(wù)中介機構(gòu)比較少，信息不夠暢通，這都影響著土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的發(fā)展。

（三）市場交易機制規(guī)定不完善

首先，登記不嚴謹。據(jù)《物權(quán)法》的規(guī)定，在土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)過程中是債權(quán)，登記具有一定的對抗效力，缺少登記或者登記不夠嚴謹，容易造成流轉(zhuǎn)糾紛，也不能有效地明確權(quán)責(zé)關(guān)系。其次，土地流轉(zhuǎn)交易平臺不成熟[4]。當(dāng)前我國土地流轉(zhuǎn)市場不夠成熟，還有配套的機構(gòu)服務(wù)和完善的規(guī)定，市場機制不夠完善，加以平臺規(guī)范不完善，在實際交易過程中也沒有明確性、規(guī)范性，隨意性太強，這種情況容易造成糾紛，對于土地流轉(zhuǎn)造成一定的阻礙。最后，當(dāng)前我國還沒有形成統(tǒng)一的土地流轉(zhuǎn)市場，各種流轉(zhuǎn)價格不夠規(guī)范，導(dǎo)致農(nóng)民的懷疑和不確定性，沒有可信賴的經(jīng)營權(quán)評估機構(gòu)，造成農(nóng)民的遲疑，農(nóng)民的財產(chǎn)權(quán)益不能得到保障，因此也不會選擇這種評估的方式，阻礙了土地流轉(zhuǎn)的進行。

（四）規(guī)?；鬓D(zhuǎn)程度低

土地可以說是農(nóng)民的身家性命，農(nóng)民對于土地極為看重。在土地上生產(chǎn)經(jīng)營，雖然所獲得的經(jīng)濟效益比較少，但是土地對于農(nóng)民來說是一種資產(chǎn)，也是一種保障。因此，還有很多農(nóng)民不愿意將自己的土地進行流轉(zhuǎn)，這也導(dǎo)致了土地流轉(zhuǎn)市場不夠活躍，只會在一小部分的范圍內(nèi)實現(xiàn)流轉(zhuǎn)，這與土地流轉(zhuǎn)的政策與發(fā)展要求不符合，農(nóng)民的小農(nóng)思想也非常嚴重，影響了土地流轉(zhuǎn)經(jīng)營的發(fā)展。

三、解決農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)問題的對策

（一）有效化解矛盾，穩(wěn)定土地承包整體局面

首先，搞清原始資料，進行確權(quán)登記。在土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)過程中，還要進行宣傳、調(diào)查、培訓(xùn)，使得登記確權(quán)可以嚴格規(guī)范化，使得登記的資料可以更加真實有效。當(dāng)前，農(nóng)村土地承包權(quán)確權(quán)在登記過程中，實行的主要政策在大范圍中較為穩(wěn)定，小范圍內(nèi)進行調(diào)整。在調(diào)整確權(quán)方案過程中需要得到農(nóng)民大會多數(shù)人的同意，還要征求鄉(xiāng)鎮(zhèn)主管部門的審批，對土地確權(quán)進行嚴格的核算。其次，根據(jù)不同的村莊采取不同的政策，解決人們的顧慮和矛盾，保障農(nóng)民的根本利益。在確權(quán)登記過程中，涉及到非常多農(nóng)民的權(quán)利和利益，需要國家出臺相應(yīng)的法律政策，從而在登記確權(quán)過程中可以做到有法可依，有政策可依，通過法律法規(guī)保證農(nóng)民的根本權(quán)益。在土地調(diào)整以及承包比較穩(wěn)定的村莊中，要保持原承包關(guān)系不變。近年來，對于一些矛盾較多的村莊要解決問題，進行一定程度的調(diào)整，使得政策可以因地制宜，更適應(yīng)當(dāng)?shù)氐陌l(fā)展，并保留各自的承包地。在規(guī)劃之后，對于基本定型的城鎮(zhèn)郊區(qū)，涉及到較大工程建設(shè)的村莊要位置成本嚴重以及土地承包關(guān)系，對有較小調(diào)整確權(quán)方案的村莊，在農(nóng)戶接受的基礎(chǔ)上可以根據(jù)相關(guān)習(xí)俗進行一定程度的調(diào)整，從而可以使承包關(guān)系可以穩(wěn)定[5]。最后，應(yīng)該充分地尊重歷史和現(xiàn)實，對于存在的問題正確面對并采取合理合法的手段進行解決，對于機動土地不應(yīng)該超過總耕地的5%。在農(nóng)村土地承包確權(quán)登記過程中，還需要有法律合同的保障，要有土地承包臺賬、證書等資料，使得承包關(guān)系可以維持穩(wěn)定，不得違法進行調(diào)整，也不能強行收回農(nóng)戶的土地。對于不能確定是否外出打工、創(chuàng)業(yè)以及其他原因自己退出二輪承包的農(nóng)戶，可以將其土地按照機動地處理。對于沒有機動地的集體可以進行補償，如果無法補償則可以進行登記，后期進行妥善地解決。還有一些村莊執(zhí)行拋荒政策，這是國家所不允許的，但是農(nóng)戶也不言語將多分出來的土地上交集體，可以進行協(xié)商，如果協(xié)商沒能解決問題可以從保護耕地的角度，對農(nóng)民多種的土地暫時不確定確權(quán)，多余的土地仍然可以由農(nóng)民繼續(xù)種植，在解決了這些爭議之后在進行確權(quán)的登記。對于集體機動地可以按照相應(yīng)的承包法律法規(guī)，將機動地控制在5%以內(nèi)，在保留原有的溝渠以及集體設(shè)施后，多出來的耕地應(yīng)該秉持公平、公正、公開的原則進行分包到戶，也可以氛圍新增人口，還可以用于解決一些矛盾問題。比如，利用這些多余的土地解決機動田超標(biāo)問題。

（二）建立健全土地流轉(zhuǎn)管理機制

在農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)發(fā)展過程中，還應(yīng)該建立健全土地流轉(zhuǎn)管理機制，搭建土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)交易平臺，從而提高信息交易的速度，降低土地流轉(zhuǎn)信息交易成本，也可以吸引到和更多農(nóng)戶進行土地流轉(zhuǎn)參與到流轉(zhuǎn)市場中，從而使得土地流轉(zhuǎn)市場可以更加活躍。首先，不斷健全土地流轉(zhuǎn)管理體系。在土地流轉(zhuǎn)進行過程中，基層領(lǐng)導(dǎo)和基層經(jīng)營機構(gòu)的發(fā)展是非常重要的，應(yīng)該積極構(gòu)建基層隊伍，開展縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村的政策資源與信息發(fā)布，可以讓更多的農(nóng)戶了解到土地流轉(zhuǎn)政策，了解交易的合同簽訂、檔案管理以及糾紛協(xié)調(diào)等服務(wù)。根據(jù)土地確權(quán)對于耕地的流轉(zhuǎn)以及為流轉(zhuǎn)狀況進行掌握，記錄在冊，并成為檔案資源。不斷加強村級土地承包管理，對于流轉(zhuǎn)土地的互換、調(diào)整工作要做好，對于經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)染、互換的合同簽訂工作以及租賃轉(zhuǎn)包等合同做好管理和備案。其次，“可以建立產(chǎn)權(quán)交易服務(wù)體系，對于土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)以及產(chǎn)權(quán)交易，打造產(chǎn)權(quán)交易市場，整合資源進行交易規(guī)范與制度的制定”[6]。建立產(chǎn)權(quán)交易管理委員會，以縣級部門帶頭，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)以及村莊設(shè)立產(chǎn)權(quán)交易所，為信息的發(fā)布、產(chǎn)權(quán)鑒定、政策咨詢、抵押辦理、合同服務(wù)、組織交易等進行服務(wù)，并減少農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易網(wǎng)絡(luò)平臺，使得農(nóng)戶可以在網(wǎng)絡(luò)上清楚地看到各種模塊以及相應(yīng)的服務(wù)，從而實現(xiàn)在網(wǎng)絡(luò)上的交易。農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易與土地流轉(zhuǎn)服務(wù)進行整合，從整體上進行數(shù)據(jù)信息的收集與整理，從而更好地為農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易服務(wù)，更好地為農(nóng)戶服務(wù)。

（三）建立規(guī)范的土地流轉(zhuǎn)市場

在農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)過程中，為了實現(xiàn)產(chǎn)權(quán)交易以及租賃服務(wù)，可以從以下幾個方面進行。首先，土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)與農(nóng)民的利益是不可分割的，應(yīng)該充分考慮到農(nóng)民的利益，政府部門應(yīng)該制定扶持機制以及惠民政策，以長遠的角度不斷宣傳和推廣，使得廣大農(nóng)戶可以積極響應(yīng)，并加入到土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場中，制定有效的政策，保證各個環(huán)節(jié)都可以完善，并明確在實際工作匯總的權(quán)利與責(zé)任，提升工作人員的專業(yè)性，明確工作人員各自的職責(zé)，從而可以在出現(xiàn)問題的過程中找到負責(zé)人，防止出現(xiàn)相互推諉的情況。工作人員的工作能力和專業(yè)能力也非常重要，因此應(yīng)該定期進行培訓(xùn)學(xué)習(xí)，提升在工作中的主動性以及靈活性，積極關(guān)注政策上的變動，在實踐中可以負責(zé)，并嚴格落實工作流程，明確流轉(zhuǎn)工作的各種手續(xù)與合同。其次，在土地產(chǎn)權(quán)交易中不僅需要市場機制的支撐，也需要政府部門的宏觀掌控與調(diào)整，不斷推進各項工作的順利進行。因此，要不斷構(gòu)建與完善市場機制，使得市場機制可以更好地促進土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)工作質(zhì)量的提升，出臺相應(yīng)的政策進行扶持，不斷完善市場，保證土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)行業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。

（四）加強農(nóng)村社會保障體系建設(shè)，維護農(nóng)民權(quán)益

首先，就我國當(dāng)前農(nóng)村發(fā)展情況而言，社會保障體系還不夠健全，社會保險以及救濟內(nèi)容不夠完善，尤其是土地社保機制還比較缺乏，這對于實現(xiàn)土地流轉(zhuǎn)造成一定的阻礙，使得農(nóng)民的利益不能得到報站。而農(nóng)民對于土地的依賴性比較強，也容易阻礙土地流轉(zhuǎn)效率的提升。因此，可以從構(gòu)建農(nóng)村社會保障機制入手，對于農(nóng)民的各方面利益進行保護。比如農(nóng)民子女的教育問題、農(nóng)民醫(yī)療保障、社會保障等，使得農(nóng)民的基礎(chǔ)的問題可以得到解決，免去了后顧之憂，這樣才會更有安全感，才愿意實現(xiàn)土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，也會更信賴市場機制，實現(xiàn)土地承包流轉(zhuǎn)工作的高效進行。其次，定期對廣大農(nóng)民進行培訓(xùn)與宣傳，使得農(nóng)民的整體素質(zhì)可以得到提升，促進農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的積極性以及對新的生產(chǎn)模式的接受，逐漸擺脫對土地的依賴心理，更好地為土地承包經(jīng)營流轉(zhuǎn)打下基礎(chǔ)。政府部門可以為農(nóng)民創(chuàng)造更好的就業(yè)環(huán)境，使得農(nóng)民可以上班工作，不會以土地作為唯一的保障，可以對農(nóng)民的創(chuàng)業(yè)進行支持和幫扶，免去農(nóng)民的后顧之憂。通過一系列的措施，不僅可以提升農(nóng)民工作、創(chuàng)造的積極性，使得農(nóng)民可以獲得更好的發(fā)展，提升農(nóng)民的整體素質(zhì)，可以在城市中生活。還可以讓農(nóng)民掌握一技之長，使得農(nóng)民自己的綜合能力可以得到提高，從而對自己的生活更有信心，可以更好地接受土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)。因此，農(nóng)民的思想觀念的改變也是非常重要的因素，要實現(xiàn)土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，就需要不斷給農(nóng)民信心，為他們提供更好的保障，提升他們的整體素質(zhì)解決他們的疑慮，消除他們的心理負擔(dān)和對土地的過分依賴，促進流轉(zhuǎn)工作的順利完成。

總之，在建設(shè)新農(nóng)村過程中，通過土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)可以有效地提升耕地資源的利用率，更符合當(dāng)前機械化生產(chǎn)，可以有效地提升生產(chǎn)效率。在土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)過程中還要解決好問題，明確土地產(chǎn)權(quán)、經(jīng)營權(quán)以及承包權(quán)，使得土地的交易市場和租賃市場可以活躍起來，為農(nóng)民提供可靠的保障和服務(wù)，獲得農(nóng)民的信任，提升農(nóng)民的綜合素質(zhì)，從而使得土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)可以更加順利，解決土地問題，促進鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實現(xiàn)。