基層農(nóng)業(yè)科研事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)研究

高 超

（中國(guó)農(nóng)業(yè)科學(xué)院農(nóng)業(yè)信息研究所，北京 100081）

事業(yè)單位是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中提供公益服務(wù)的主要載體，是我國(guó)社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的重要力量。基層農(nóng)業(yè)科研事業(yè)單位是我國(guó)事業(yè)單位的重要群體，是農(nóng)業(yè)人才培養(yǎng)和農(nóng)業(yè)科技資源輸出的一線基地，為推動(dòng)鄉(xiāng)村人才振興提供了持久動(dòng)力。內(nèi)部控制是保障組織權(quán)力規(guī)范有序、科學(xué)高效運(yùn)行的有效手段，也是組織目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的長(zhǎng)效保障機(jī)制[1]。文章研究表明，越來越多的實(shí)踐證明，內(nèi)部控制已成為基層農(nóng)業(yè)科研單位科技創(chuàng)新安全和健康發(fā)展的重要措施，對(duì)推動(dòng)科研業(yè)務(wù)活動(dòng)開展和科技事業(yè)發(fā)展發(fā)揮了重要作用。

1 事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的重要性

1.1 落實(shí)各級(jí)財(cái)務(wù)管理制度要求的實(shí)際行動(dòng)

國(guó)家高度重視基層農(nóng)業(yè)科研事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)，2012年，財(cái)政部印發(fā)了《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范(試行)》（財(cái)會(huì)〔2012〕21號(hào)），標(biāo)志著行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)戰(zhàn)正式打響。2015年財(cái)政部印發(fā)《關(guān)于全面推進(jìn)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的指導(dǎo)意見》（財(cái)會(huì)〔2015〕24號(hào)），對(duì)內(nèi)控建設(shè)工作提出了明確要求。隨后，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部等相關(guān)部門圍繞內(nèi)部控制工作開展了相關(guān)部署，積極推動(dòng)基層農(nóng)業(yè)科研事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)。因此，開展內(nèi)部控制建設(shè)是落實(shí)各級(jí)財(cái)務(wù)管理制度的具體行動(dòng)。

1.2 保證單位財(cái)產(chǎn)安全的客觀需要

內(nèi)部控制制度通過財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)、記錄保護(hù)、定期盤點(diǎn)等一連串的方法和流程，能夠?qū)鶎愚r(nóng)業(yè)科研事業(yè)單位財(cái)產(chǎn)的采購、驗(yàn)收、計(jì)量、倉儲(chǔ)等諸多環(huán)節(jié)實(shí)現(xiàn)科學(xué)有效全方位的監(jiān)控，不斷增強(qiáng)單位財(cái)產(chǎn)的安全性、完整性和持續(xù)性，避免鋪張浪費(fèi)，實(shí)現(xiàn)節(jié)本增效。

1.3 防范經(jīng)營(yíng)活動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)的重要舉措

隨著事業(yè)單位體制改革的不斷深入，基層農(nóng)業(yè)科研事業(yè)單位經(jīng)營(yíng)活動(dòng)類型眾多、涉及面廣、規(guī)模不斷擴(kuò)大，面臨較大的發(fā)展風(fēng)險(xiǎn)。內(nèi)部控制制度通過制度約束和流程限制，能夠較好地幫助單位防范風(fēng)險(xiǎn)，促進(jìn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)合法合規(guī)，實(shí)現(xiàn)快速發(fā)展。

2 事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)現(xiàn)狀與成效

筆者根據(jù)在基層農(nóng)業(yè)科研事業(yè)單位內(nèi)部控制的工作經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合文獻(xiàn)分析和有關(guān)座談交流資料，對(duì)基層農(nóng)業(yè)科研事業(yè)單位內(nèi)控建設(shè)取得的主要成效分析如下。

2.1 建設(shè)環(huán)境日益優(yōu)化

2.1.1 成立專門小組［2］

結(jié)合各單位發(fā)展實(shí)際，成立了內(nèi)部控制領(lǐng)導(dǎo)小組或內(nèi)部控制工作小組。領(lǐng)導(dǎo)小組一般由單位主要負(fù)責(zé)人組成，一把手任組長(zhǎng)；工作小組一般由財(cái)務(wù)主管部門牽頭，財(cái)務(wù)部門負(fù)責(zé)人任組長(zhǎng)，各職能部門負(fù)責(zé)人參與。

2.1.2 明確責(zé)任分工

內(nèi)控建設(shè)具體工作一般由財(cái)務(wù)部門牽頭，分管財(cái)務(wù)的單位負(fù)責(zé)人為具體負(fù)責(zé)人，單位內(nèi)全體部門共同參與建設(shè)

2.1.3 加強(qiáng)宣傳力度

對(duì)全體人員圍繞內(nèi)控建設(shè)進(jìn)行了專題培訓(xùn)，不斷加大建設(shè)背景和政策要求等的宣傳力度，強(qiáng)化各層級(jí)人員的大局意識(shí)、法律意識(shí)、責(zé)任意識(shí)和風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，營(yíng)造全單位共同努力推進(jìn)內(nèi)控建設(shè)的良好氛圍。

2.2 業(yè)務(wù)活動(dòng)持續(xù)強(qiáng)化

2.2.1 加強(qiáng)制度管理

圍繞內(nèi)控建設(shè)，加快推進(jìn)相關(guān)《管理手冊(cè)》《控制規(guī)程》等制度規(guī)章編制，搭建內(nèi)控制度體系，指導(dǎo)各類業(yè)務(wù)活動(dòng)規(guī)范運(yùn)行。

2.2.2 強(qiáng)化信息化建設(shè)

不斷完善信息化系統(tǒng)建設(shè)，推動(dòng)實(shí)現(xiàn)涵蓋OA辦公、財(cái)務(wù)報(bào)銷、科研管理、人事管理等多個(gè)板塊于一體的信息化運(yùn)行管理，推進(jìn)各類業(yè)務(wù)活動(dòng)高效規(guī)范運(yùn)轉(zhuǎn)。

2.2.3 規(guī)范權(quán)力運(yùn)行

結(jié)合各單位業(yè)務(wù)性質(zhì)、業(yè)務(wù)范圍、管理架構(gòu)等，依職定崗、分崗定權(quán)、權(quán)責(zé)明確，內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)、管理層級(jí)、崗位職責(zé)權(quán)限等不斷優(yōu)化內(nèi)控設(shè)置，推動(dòng)單位內(nèi)部權(quán)力高效運(yùn)行。

2.3 評(píng)價(jià)監(jiān)督不斷深化［3］

2.3.1 高效推進(jìn)外部監(jiān)督

按照工作要求，不斷加大投入，加強(qiáng)內(nèi)部協(xié)作，積極配合做好外部相關(guān)審計(jì)等監(jiān)督工作。

2.3.2 強(qiáng)化內(nèi)部審查管理

積極組織開展單位內(nèi)部自我評(píng)價(jià)工作，幫助單位內(nèi)部各部門更好的認(rèn)識(shí)風(fēng)險(xiǎn)、掌握風(fēng)險(xiǎn)、規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)和監(jiān)控風(fēng)險(xiǎn)。

2.3.3 加強(qiáng)交流與協(xié)作

圍繞內(nèi)控建設(shè)主題，借助座談、宣講等方式，不斷強(qiáng)化內(nèi)部的宣傳交流，及時(shí)掌握單位內(nèi)部工作需求，從而優(yōu)化完善建設(shè)內(nèi)容；積極加強(qiáng)與外部單位的經(jīng)驗(yàn)交流，借鑒有效成功經(jīng)驗(yàn)，不斷推動(dòng)內(nèi)控建設(shè)工作實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展。

3 事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)面臨的問題

現(xiàn)階段基層農(nóng)業(yè)科研事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)取得的成效顯著，對(duì)推進(jìn)工作各項(xiàng)活動(dòng)正常有序運(yùn)行發(fā)揮了重要作用，但整體來看在內(nèi)控建設(shè)上仍然存在著一些問題，需要予以關(guān)注。

3.1 內(nèi)控工作認(rèn)識(shí)相對(duì)薄弱［4］

所謂認(rèn)識(shí)決定行為，行為決定結(jié)果。內(nèi)控建設(shè)需要單位內(nèi)全體部門的參與，離不開全體人員的共同努力，若內(nèi)部控制意識(shí)缺乏，必然影響工作的開展。時(shí)下基層農(nóng)業(yè)科研事業(yè)單位內(nèi)控建設(shè)主要工作集中在財(cái)務(wù)管理部門，其他部門雖然加入了工作小組，但真正發(fā)揮的作用有限，甚至存在內(nèi)部控制建設(shè)是財(cái)務(wù)部門工作這種錯(cuò)誤認(rèn)識(shí)，因此，在內(nèi)控建設(shè)意識(shí)上需要加快提升。

3.2 信息化建設(shè)應(yīng)用仍然不足

內(nèi)部控制的重要性和全面性決定了工作的復(fù)雜性和制衡性，如何在復(fù)雜性的工作中提高質(zhì)量和效率，這就需要借助高效的信息化載體來實(shí)現(xiàn)。當(dāng)前，基層農(nóng)業(yè)科研事業(yè)單位內(nèi)控建設(shè)雖然取得了顯著成效，但受各單位整體發(fā)展情況限制，在實(shí)際運(yùn)行過程中，仍然存在部分功能信息化、跨系統(tǒng)不融合、部分模塊未上線、人員應(yīng)用不熟練等情況，制約了內(nèi)部控制工作效率，信息化建設(shè)需要加快強(qiáng)化。

3.3 規(guī)章制度不夠完善

規(guī)章制度是推進(jìn)工作開展的決策依據(jù)和基本遵循，內(nèi)部控制工作實(shí)現(xiàn)高效開展的重要前提是要建立起一套完整、健全、合理的規(guī)章制度。一般來看，內(nèi)部控制工作需要圍繞預(yù)算、收支、合同、資產(chǎn)、政府采購、項(xiàng)目等六大模塊建立好相關(guān)制度，目前基層農(nóng)業(yè)科研事業(yè)單位雖然圍繞六大模塊制定了一系列規(guī)章制度，但整體來看，部分制度不夠細(xì)化，部分制度只停留在小范圍試用階段，部分業(yè)務(wù)活動(dòng)操作規(guī)程欠缺[5]，這些內(nèi)容都需要加快予以完善明確并付諸實(shí)施。

3.4 監(jiān)督評(píng)價(jià)機(jī)制比較單一

監(jiān)督評(píng)價(jià)是提升內(nèi)部控制水平的有效手段，是增強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)把控的有力行動(dòng)。從如今諸多內(nèi)控工作開展情況來看，監(jiān)督方式是監(jiān)督評(píng)價(jià)工作的突出和核心環(huán)節(jié)。一般來看，監(jiān)督評(píng)價(jià)方式包括上級(jí)部門檢查、自我評(píng)價(jià)和第三方監(jiān)督等3種，目前基層農(nóng)業(yè)科研事業(yè)單位監(jiān)督評(píng)價(jià)方面主要以上級(jí)部門檢查為主，自我評(píng)價(jià)工作開展方面不夠充分，甚至第三方監(jiān)督方面空白，需要加緊完善，不斷強(qiáng)化監(jiān)督管理。

4 事業(yè)單位完善內(nèi)部控制建設(shè)的重點(diǎn)

內(nèi)控建設(shè)，功在單位全體部門，利在單位全體人員。為加快推進(jìn)單位內(nèi)控建設(shè)進(jìn)程，筆者認(rèn)為：要緊緊按照各級(jí)關(guān)于農(nóng)業(yè)科研事業(yè)單位內(nèi)控建設(shè)的總體要求和工作部署，不斷強(qiáng)化單位全體人員的內(nèi)控意識(shí)，加快制定科學(xué)有序的發(fā)展規(guī)劃，深入明確領(lǐng)導(dǎo)和各部門的責(zé)任，持續(xù)深化部門間的相互協(xié)作，加大投入、強(qiáng)化落實(shí)，努力奮進(jìn)、創(chuàng)新發(fā)展。要堅(jiān)持問題導(dǎo)向，注重以完善環(huán)境、規(guī)范活動(dòng)強(qiáng)化監(jiān)督為推進(jìn)路徑，以推進(jìn)工作制度化、信息化、程序化、智慧化為努力方向，全面推進(jìn)單位內(nèi)控建設(shè)取得新突破，實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展。重點(diǎn)抓好以下幾個(gè)方面。

4.1 深入強(qiáng)化內(nèi)控意識(shí)

加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，不斷提高單位負(fù)責(zé)人的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任意識(shí)。強(qiáng)化宣傳交流，持續(xù)開展宣傳教育，不斷增強(qiáng)單位部門間的內(nèi)控工作協(xié)作意識(shí)，全體人員的內(nèi)控建設(shè)自我參與意識(shí)，深入厚植內(nèi)控理念，推進(jìn)內(nèi)控理念深入人心，努力營(yíng)造“人人懂內(nèi)控、事事聯(lián)內(nèi)控、時(shí)時(shí)抓內(nèi)控”的良好氛圍。

4.2 健全內(nèi)部控制體系

全面梳理單位內(nèi)業(yè)務(wù)范圍、業(yè)務(wù)流程，明確業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)，全面加強(qiáng)單位層面、業(yè)務(wù)層面內(nèi)部控制，努力確保單位內(nèi)各項(xiàng)活動(dòng)內(nèi)容不遺漏、無缺陷。加強(qiáng)權(quán)力控制，分事行權(quán)、分崗設(shè)權(quán)、分級(jí)授權(quán)和定期輪崗，不斷促進(jìn)內(nèi)部控制體系全面、有效實(shí)施。

4.3 提升內(nèi)部控制效率

不斷強(qiáng)化分工協(xié)作，明確內(nèi)部各部門間工作責(zé)任分工，推動(dòng)各部門間形成內(nèi)控合力。不斷完善內(nèi)控制度，將成熟的制度文件以單位文件的形式及時(shí)印發(fā)實(shí)施。加快完善信息化系統(tǒng)建設(shè)，推動(dòng)現(xiàn)有的各信息系統(tǒng)融合聯(lián)動(dòng)，加緊完善尚未實(shí)現(xiàn)信息化系統(tǒng)運(yùn)行的活動(dòng)信息，推動(dòng)實(shí)現(xiàn)單位全部活動(dòng)的信息化運(yùn)行和管理。

4.4 加強(qiáng)內(nèi)控風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避

建立健全內(nèi)部控制的監(jiān)督檢查和自我評(píng)價(jià)制度，及時(shí)傳閱內(nèi)部控制報(bào)告等情況，將內(nèi)部監(jiān)督、自我評(píng)價(jià)與單位內(nèi)干部考核、追責(zé)問責(zé)結(jié)合起來，不斷加大考評(píng)問責(zé)制度。強(qiáng)化第三方監(jiān)督評(píng)價(jià)，如聘請(qǐng)有內(nèi)控與風(fēng)險(xiǎn)咨詢資質(zhì)的會(huì)計(jì)師事務(wù)所進(jìn)行第三方評(píng)價(jià)，通過與單位內(nèi)開展自我評(píng)價(jià)“雙刃劍”，檢查單位內(nèi)部控制實(shí)施過程中存在的突出問題、管理漏洞和薄弱環(huán)節(jié)，切實(shí)推動(dòng)單位內(nèi)形成認(rèn)識(shí)風(fēng)險(xiǎn)、掌控風(fēng)險(xiǎn)、規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)的良好局面。

5 事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的對(duì)策建議

為加快推進(jìn)基層農(nóng)業(yè)科研事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)，提出以下對(duì)策建議。

5.1 加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，需要單位領(lǐng)導(dǎo)的參與

內(nèi)控建設(shè)是“一把手”工程，要不斷強(qiáng)化單位內(nèi)組織領(lǐng)導(dǎo)，避免內(nèi)控建設(shè)流于形式。進(jìn)一步明確單位內(nèi)各部門的職責(zé)定位，不斷增強(qiáng)各部門參與、加強(qiáng)內(nèi)控建設(shè)的責(zé)任感和緊迫感，為推動(dòng)內(nèi)控建設(shè)提供堅(jiān)強(qiáng)有力的政治保障。加緊完善內(nèi)控制度建設(shè)，推動(dòng)各項(xiàng)制度印發(fā)實(shí)施，實(shí)現(xiàn)單位內(nèi)控制度全覆蓋、管全面、管長(zhǎng)遠(yuǎn)。

5.2 強(qiáng)化分工協(xié)作，財(cái)務(wù)部門與業(yè)務(wù)部門聯(lián)動(dòng)

內(nèi)控建設(shè)工作需要“協(xié)同性作戰(zhàn)”。要不斷加強(qiáng)單位內(nèi)控建設(shè)的人員、資金等各要素投入，特別是財(cái)務(wù)牽頭部門的要素投入，確保單位內(nèi)控建設(shè)所需各要素充足有力。要積極推動(dòng)搭建各部門協(xié)作建設(shè)的聯(lián)動(dòng)機(jī)制，努力實(shí)現(xiàn)“一有聲動(dòng)、全面響應(yīng)”，避免各自為戰(zhàn)，推動(dòng)實(shí)現(xiàn)單位內(nèi)控建設(shè)全領(lǐng)域全流程大協(xié)作的良好局面。

5.3 加快信息化建設(shè)，信息系統(tǒng)設(shè)定內(nèi)控規(guī)則

不斷優(yōu)化完善信息化系統(tǒng)運(yùn)行環(huán)境，推進(jìn)系統(tǒng)軟硬件開發(fā)，實(shí)現(xiàn)穩(wěn)步更迭，確保系統(tǒng)始終高效穩(wěn)定運(yùn)行。不斷優(yōu)化完善信息化系統(tǒng)功能，加快推動(dòng)內(nèi)控體系各環(huán)節(jié)工作實(shí)現(xiàn)信息化運(yùn)作，推動(dòng)全體模塊上線運(yùn)行，實(shí)現(xiàn)內(nèi)控工作信息化全覆蓋。加強(qiáng)系統(tǒng)培訓(xùn)，對(duì)單位內(nèi)全體職工開展信息化系統(tǒng)培訓(xùn)，讓單位全體人員能夠熟練應(yīng)用系統(tǒng)開展工作。

5.4 加大內(nèi)控風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)督［6］，實(shí)施多層次監(jiān)督機(jī)制

加快推動(dòng)單位內(nèi)建立上級(jí)部門檢查、自我評(píng)價(jià)和第三方監(jiān)督等多種方式全覆蓋的監(jiān)督機(jī)制，把控好各項(xiàng)工作活動(dòng)、各活動(dòng)環(huán)節(jié)、領(lǐng)導(dǎo)職工風(fēng)險(xiǎn)，努力實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)現(xiàn)、預(yù)防、化解和控制行為。

5.5 增強(qiáng)宣傳交流，促進(jìn)內(nèi)控意識(shí)的提高

加強(qiáng)單位全體人員的培訓(xùn)，不斷提升單位人員對(duì)內(nèi)控建設(shè)重要性和責(zé)任性的認(rèn)識(shí)，加快提高工作意識(shí)，共同營(yíng)造單位內(nèi)全體人員共同參與完善內(nèi)控工作的良好氛圍。持續(xù)深化各單位間的經(jīng)驗(yàn)交流，將好的思路、模式等加快運(yùn)用到內(nèi)控建設(shè)中來，不斷推動(dòng)內(nèi)控建設(shè)工作開創(chuàng)新局面。

6 結(jié)論與討論

目前基層農(nóng)業(yè)科研事業(yè)單位內(nèi)控建設(shè)呈現(xiàn)“三化”趨勢(shì)，即環(huán)境日益優(yōu)化，業(yè)務(wù)活動(dòng)持續(xù)強(qiáng)化，評(píng)價(jià)監(jiān)督不斷深化；仍然存在著內(nèi)控工作認(rèn)識(shí)相對(duì)薄弱，信息化建設(shè)應(yīng)用仍然不足，規(guī)章制度不夠完善，監(jiān)督評(píng)價(jià)機(jī)制比較單一等“四大”問題；未來內(nèi)控建設(shè)中要重點(diǎn)抓好深入強(qiáng)化內(nèi)控意識(shí)，健全內(nèi)部控制體系，提升內(nèi)部控制效率，加強(qiáng)內(nèi)控風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避等四方面重點(diǎn)工作。

目前基層農(nóng)業(yè)科研事業(yè)單位內(nèi)控建設(shè)取得的成效顯著，但仍存在較多問題，需要單位領(lǐng)導(dǎo)的參與，財(cái)務(wù)部門與業(yè)務(wù)部門的聯(lián)動(dòng)，實(shí)施多層次監(jiān)督機(jī)制，大力推進(jìn)內(nèi)部控制建設(shè)。