法律實(shí)施視角下學(xué)校體育法規(guī)完善對(duì)策

◇肇慶學(xué)院體育與健康學(xué)院 吳 亮 孫 飛

本文采用文獻(xiàn)資料法、邏輯分析等研究方法從法律實(shí)施視角對(duì)學(xué)校體育法規(guī)完善對(duì)策進(jìn)行研究。在對(duì)我國(guó)現(xiàn)行學(xué)校體育法規(guī)執(zhí)行過程中存在的問題進(jìn)行分析的基礎(chǔ)上，認(rèn)為學(xué)校體育法規(guī)執(zhí)行困難既有相關(guān)法律關(guān)系主體對(duì)學(xué)校體育工作不重視、法律素養(yǎng)有待提高等主觀方面的原因，也有學(xué)校體育場(chǎng)地設(shè)施不足、體育法規(guī)配套制度不完善等客觀方面的問題。針對(duì)以上問題，對(duì)現(xiàn)行學(xué)校體育法規(guī)完善與執(zhí)行提出了相關(guān)的建議。

1 前言

學(xué)校體育是學(xué)校教育的重要組成部分，對(duì)于提升青少年體育素養(yǎng)、培養(yǎng)終身體育意識(shí)和能力具有重要價(jià)值，受到國(guó)家、社會(huì)、家庭等多方面的高度關(guān)注。隨著人們的生活水平越來越高、健康意識(shí)越來越強(qiáng)烈，在肯定學(xué)校體育取得重大成績(jī)的同時(shí)，青少年學(xué)生體質(zhì)持續(xù)下降引起廣泛的關(guān)注。學(xué)校體育工作質(zhì)量下降，已經(jīng)成為學(xué)校教育發(fā)展的嚴(yán)重阻礙，其中很重要的原因就是國(guó)家和地方有關(guān)的學(xué)校體育法律法規(guī)在執(zhí)行過程中被阻滯，甚至存在有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)的現(xiàn)象，從而導(dǎo)致學(xué)校體育法律法規(guī)不能發(fā)揮應(yīng)有的法律效力[1]。習(xí)總書記強(qiáng)調(diào)：人民群眾對(duì)立法的期盼，已經(jīng)不是有沒有，而是好不好、管用不管用、能不能解決實(shí)際問題；不是什么法都能治國(guó)，不是什么法都能治好國(guó)；越是強(qiáng)調(diào)法治，越是要提高立法質(zhì)量[2]。法律實(shí)施效果一定程度反饋了立法質(zhì)量，在我國(guó)學(xué)校體育法規(guī)體系初步形成的前提下，從法律實(shí)施視角對(duì)其存在的問題進(jìn)行研究，對(duì)學(xué)校體育法規(guī)完善具有重要的參考價(jià)值。

2 學(xué)校體育法規(guī)實(shí)施面臨的主要問題

2.1 學(xué)校體育法規(guī)與實(shí)施概況

新中國(guó)成立以來，我國(guó)學(xué)校體育法律法規(guī)經(jīng)歷了初創(chuàng)（1949-1965）、停滯（1966-1976）、恢復(fù)（1977-1994）和發(fā)展（1995至今）四個(gè)階段[3]。目前形成了以《憲法》《教育法》《體育法》等法律為統(tǒng)領(lǐng)，以《學(xué)校體育工作條例》《學(xué)生體質(zhì)健康標(biāo)準(zhǔn)》《學(xué)生傷害事故處理辦法》等行政法規(guī)和部門規(guī)章為主體的完整體系。同時(shí)，各省、市、自治區(qū)及具有立法權(quán)的地級(jí)市在符合中央立法的同時(shí)，也結(jié)合所在地學(xué)校體育發(fā)展的特點(diǎn)制訂了相關(guān)的學(xué)校體育地方性法規(guī)，例如《內(nèi)蒙古自治區(qū)學(xué)校體育工作條例實(shí)施辦法》等。以上中央和地方性法律法規(guī)配合相關(guān)的學(xué)校體育政策，成為引領(lǐng)、規(guī)制學(xué)校體育有序開展的完整法規(guī)體系。

學(xué)校體育工作，從內(nèi)容看來主要包括體育（與健康）課程、課外體育活動(dòng)、業(yè)余訓(xùn)練與競(jìng)賽三個(gè)方面，它們也是實(shí)現(xiàn)學(xué)校體育工作目標(biāo)的主要手段和方式。圍繞以上核心工作，需要有場(chǎng)地、資金、師資、制度等方面的保障?，F(xiàn)有學(xué)校體育法規(guī)對(duì)于“每周不能少于2次體育課”、“每天必須保障1小時(shí)的課外體育活動(dòng)”等主要學(xué)校體育工作評(píng)價(jià)指標(biāo)都進(jìn)行了明確的量化規(guī)定。在“健康第一”成為學(xué)校體育指導(dǎo)思想的背景下，學(xué)生體質(zhì)狀況持續(xù)下降一定程度反映了學(xué)校體育法規(guī)在實(shí)施過程中效果不佳。目前對(duì)于學(xué)校體育存在的主要問題已經(jīng)引起了廣泛關(guān)注與研究，較為突出的問題主要體現(xiàn)為學(xué)校體育法律法規(guī)執(zhí)行不力、監(jiān)管不到位；體育課縮水，每天鍛煉1小時(shí)得不到保障；體育師資缺乏、工作超負(fù)荷；學(xué)校體育場(chǎng)地器材匱乏；學(xué)生體質(zhì)監(jiān)測(cè)亂象叢生等方面[4]。

2.2 阻滯學(xué)校體育法規(guī)實(shí)施的原因

以上學(xué)校體育法規(guī)實(shí)施過程中體現(xiàn)的問題是一種整體視角，不可否認(rèn)有不少地區(qū)在貫徹落實(shí)學(xué)校體育相關(guān)法定要求時(shí)是嚴(yán)格執(zhí)行并且成就顯著的。筆者認(rèn)為，目前學(xué)校體育法規(guī)實(shí)施狀況整體上阻滯不前的原因既有實(shí)施主體方面的主觀原因，也存在外在條件不足導(dǎo)致的客觀原因。

主觀方面原因主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面。首先，對(duì)學(xué)校體育工作不夠重視。為了在各種考試、特別是升學(xué)考試中取得優(yōu)異成績(jī)，體育、藝術(shù)類課程往往處于邊緣地帶，體育中考“考什么項(xiàng)目就練什么項(xiàng)目”的現(xiàn)象依舊普遍存在。不少師生、家長(zhǎng)乃至體育教師對(duì)于體育的學(xué)科價(jià)值主觀認(rèn)識(shí)不深，致使學(xué)生主動(dòng)參與體育活動(dòng)不足、很多法律法規(guī)的具體要求無法落到實(shí)處。其次，學(xué)校體育工作者法律素養(yǎng)有待提高。學(xué)校和體育教師作為學(xué)校體育法規(guī)的主要執(zhí)行主體之一，他們對(duì)于有關(guān)學(xué)校體育法律法規(guī)的認(rèn)知率低、法律意識(shí)不強(qiáng)是目前影響學(xué)校體育法規(guī)嚴(yán)格實(shí)施的重要原因。有研究對(duì)我國(guó)31省市的1082名職業(yè)體育工作者進(jìn)行調(diào)查研究，通過調(diào)查問卷和詳細(xì)數(shù)據(jù)得出結(jié)論，認(rèn)為我國(guó)職業(yè)體育工作者基本法律常識(shí)的掌握水平較好、法律意識(shí)一般、法律行為缺失、整體法律行為現(xiàn)狀不容樂觀[5]。筆者采取調(diào)查問卷對(duì)某市（包括區(qū)縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)和農(nóng)村）中小學(xué)體育教師進(jìn)行法律素養(yǎng)調(diào)查，獲得有效問卷196份，調(diào)查數(shù)據(jù)顯示：98.7%的被調(diào)查者認(rèn)為體育、教育政策法規(guī)與自身的工作密切相關(guān)，但對(duì)于學(xué)校體育相關(guān)法律法規(guī)的知曉率卻不容樂觀，被調(diào)查者對(duì)于《中小學(xué)體育設(shè)施技術(shù)規(guī)程》的知曉率僅為32.3%，對(duì)于《國(guó)家學(xué)校體育衛(wèi)生條件試行基本標(biāo)準(zhǔn)》的知曉率僅為29.6%。在體育教師對(duì)相關(guān)法律法規(guī)的知曉率如此低的情況下，很難要求他們能夠按照相關(guān)法定要求開展學(xué)校體育工作并據(jù)此維護(hù)學(xué)校體育工作的正常開展。以上相關(guān)調(diào)查數(shù)據(jù)表明學(xué)校體育工作者的法律素養(yǎng)還不能夠滿足學(xué)校體育工作依法開展的需求。

在承認(rèn)學(xué)校體育工作的相關(guān)主體存在主觀方面的問題導(dǎo)致學(xué)校體育法律法規(guī)難以執(zhí)行的同時(shí)，客觀方面的原因也是不容忽視的。首先，學(xué)校體育場(chǎng)地設(shè)施不足。根據(jù)教育部發(fā)布的《2019年全國(guó)教育事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》相關(guān)數(shù)據(jù)顯示：我國(guó)普通小學(xué)體育運(yùn)動(dòng)場(chǎng)（館）面積達(dá)標(biāo)學(xué)校90.22%，體育器械配備達(dá)標(biāo)學(xué)校95.38%；初中學(xué)校體育運(yùn)動(dòng)場(chǎng)（館）面積達(dá)標(biāo)學(xué)校93.54%，體育器械配備達(dá)標(biāo)學(xué)校96.56%；普通高中體育運(yùn)動(dòng)場(chǎng)（館）面積達(dá)標(biāo)學(xué)校91.62%，體育器械配備達(dá)標(biāo)學(xué)校94.20%?？梢韵胂?，中西部地區(qū)、農(nóng)村及偏遠(yuǎn)地區(qū)的學(xué)校體育場(chǎng)地設(shè)施缺乏問題更為嚴(yán)重。筆者走訪了不少廣東西部山區(qū)地區(qū)的學(xué)校，中小學(xué)校園僅有一片空曠地、附帶1個(gè)沙坑的學(xué)校不在少數(shù)。當(dāng)開展學(xué)校體育的基本體育場(chǎng)地設(shè)施都不能得到滿足時(shí)，即使體育教師主觀上努力，很多學(xué)校的體育課和課外體育活動(dòng)依舊難以保障。其次，缺乏有力的保障制度。例如，《學(xué)校體育工作條例》規(guī)定各級(jí)人民政府在安排年度學(xué)校教育經(jīng)費(fèi)時(shí)，應(yīng)安排一定數(shù)額的體育經(jīng)費(fèi)，以保證學(xué)校體育工作的開展[6]。但是對(duì)于該類較為模糊的條款，學(xué)校作為被管理機(jī)構(gòu)只能申明而不能對(duì)體育經(jīng)費(fèi)的實(shí)際撥付產(chǎn)生任何決策性影響。又如，為了解決學(xué)校體育運(yùn)動(dòng)傷害導(dǎo)致的相關(guān)隱憂，教育部2015年頒行了《學(xué)校體育運(yùn)動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)防控暫行辦法》，對(duì)體育場(chǎng)地設(shè)施器材、保險(xiǎn)等方面提出了相關(guān)原則性要求，但是實(shí)現(xiàn)這些要求的經(jīng)費(fèi)、責(zé)任主體卻并沒有明確規(guī)定。由于缺乏相關(guān)的地方配套法律規(guī)范，在學(xué)校教育經(jīng)費(fèi)特別是體育專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)不足的條件下，很多法定要求也難以執(zhí)行到位。

通過以上分析可以看到，阻滯學(xué)校體育法規(guī)實(shí)施的主客觀原因是交叉存在、相互制約與影響的。學(xué)校體育法規(guī)的內(nèi)容與學(xué)校體育發(fā)展的客觀實(shí)際存在一定程度脫節(jié)也是客觀事實(shí)。從學(xué)校體育法規(guī)制定者的層面而言，其注重的是學(xué)生全面素質(zhì)的培養(yǎng)，因此標(biāo)準(zhǔn)嚴(yán)格且規(guī)整，但也忽視了諸多執(zhí)行中的現(xiàn)實(shí)因素[7]。因此，從法律法規(guī)實(shí)施的視角對(duì)學(xué)校體育法規(guī)進(jìn)行完善是完善學(xué)校體育法規(guī)立法的可行途徑。

3 學(xué)校體育法規(guī)完善建議與實(shí)施對(duì)策

3.1 學(xué)校體育法規(guī)完善建議

高質(zhì)量的學(xué)校體育法規(guī)是執(zhí)行的前提和基礎(chǔ)。從學(xué)校體育法規(guī)執(zhí)行的視角看，現(xiàn)行學(xué)校體育法規(guī)可以從以下方面加以完善。首先，注重學(xué)校體育法規(guī)的可操作性。學(xué)校體育工作內(nèi)容和目標(biāo)相對(duì)明確，因此學(xué)校體育法規(guī)應(yīng)該強(qiáng)調(diào)可執(zhí)行、可操作。有關(guān)體育課、學(xué)校體育經(jīng)費(fèi)、體育場(chǎng)地設(shè)施與器材等方面的法定條文應(yīng)該更加科學(xué)合理。如前文所述，場(chǎng)地設(shè)施與器材各學(xué)段都沒有100%達(dá)標(biāo)的情況，法律作為最為基本的社會(huì)規(guī)范，這種情況一定程度說明有些法律條文要求是超越目前（部分）學(xué)校體育發(fā)展實(shí)際情況的。其次，進(jìn)一步重視地方立法。我國(guó)幅員遼闊，地區(qū)差異、城鄉(xiāng)差別比較明顯。應(yīng)該更加重視學(xué)校體育地方性法規(guī)。在符合學(xué)校體育立法基本要求的前提下，各地方應(yīng)當(dāng)確立不同的地區(qū)標(biāo)準(zhǔn)，這也符合實(shí)事求是、因地制宜的原則。再次，注重立法后評(píng)估。法律法規(guī)制定以后應(yīng)當(dāng)按照《立法法》的要求適時(shí)進(jìn)行評(píng)估、調(diào)整。對(duì)于其中科學(xué)性不足、可操作不強(qiáng)的條文應(yīng)修改或刪除，對(duì)于學(xué)校體育工作開展中遇到的新問題、突出問題、老大難問題應(yīng)該做出相應(yīng)的法律回應(yīng)，同時(shí)配合其它管理手段、措施共同加以解決。

3.2 學(xué)校體育法規(guī)實(shí)施對(duì)策

法律的生命力在于實(shí)施，在強(qiáng)調(diào)學(xué)校體育法規(guī)立法質(zhì)量的同時(shí)，在現(xiàn)有法規(guī)背景下，學(xué)校體育法規(guī)實(shí)施也還大有可為。首先，明確法律關(guān)系主體、落實(shí)法律責(zé)任。針對(duì)學(xué)校體育經(jīng)費(fèi)、場(chǎng)地設(shè)施、體育課及課外體育活動(dòng)保障等方面在落實(shí)法定要求過程中遇到的問題，應(yīng)該發(fā)揮第三方或者學(xué)校體育行政管理部門的主導(dǎo)作用，依照法定要求形成相應(yīng)的實(shí)施細(xì)則、保障學(xué)校體育工作的正常有序開展。其次，執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究。要以立法后評(píng)估、第三方評(píng)估等手段強(qiáng)化學(xué)校體育法規(guī)的執(zhí)法。對(duì)不落實(shí)法定要求的教育行政管理部門、學(xué)校或者體育教師等依法追究相應(yīng)的法律責(zé)任，強(qiáng)化學(xué)校體育法規(guī)的權(quán)威。再次，提升體育工作者的法律素養(yǎng)。對(duì)于體育教師、學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)、學(xué)生及其家長(zhǎng)等相關(guān)主體應(yīng)該加強(qiáng)體育法規(guī)的宣講與教育，使之明確依法開展學(xué)校體育工作既是大家的義務(wù)也是大家的基本權(quán)利，形成學(xué)校體育法規(guī)實(shí)施的良好氛圍。

4 結(jié)語

學(xué)校體育法規(guī)真正實(shí)施才能為學(xué)校體育工作提供強(qiáng)有力的制度保障。學(xué)校體育法規(guī)實(shí)施目前遇到困難，既有法律法規(guī)質(zhì)量方面的原因，也有相關(guān)主體執(zhí)行不力的問題。從法律實(shí)施的角度看，學(xué)校體育法規(guī)應(yīng)該尊重學(xué)校體育發(fā)展的客觀實(shí)際與地區(qū)差異，立法強(qiáng)調(diào)可操作性同時(shí)更加注重學(xué)校體育的地方立法質(zhì)量。在具體實(shí)施對(duì)策方面，細(xì)化相關(guān)法律關(guān)系主體的權(quán)利義務(wù)、強(qiáng)化執(zhí)法必嚴(yán)、提升法律素養(yǎng)也是推動(dòng)學(xué)校體育法規(guī)執(zhí)行的重要手段。