歐盟出口管制規(guī)則出現(xiàn)新變化

楊修，程如煙

（1.中國(guó)科學(xué)技術(shù)交流中心；2.中國(guó)科學(xué)技術(shù)信息研究所）

技術(shù)出口管制作為維護(hù)本國(guó)技術(shù)優(yōu)勢(shì)和國(guó)家安全的一項(xiàng)工具被發(fā)達(dá)國(guó)家高度重視。近年來(lái)，隨著全球競(jìng)爭(zhēng)的日趨激烈，美日歐等發(fā)達(dá)國(guó)家都在調(diào)整其技術(shù)出口管制政策。2021年初，歐洲議會(huì)審議通過(guò)了歐盟新的兩用物項(xiàng)出口管制條例，并于2021年5月獲得歐盟理事會(huì)批準(zhǔn)，進(jìn)入生效程序。新條例主要包括以下變化：將網(wǎng)絡(luò)監(jiān)控產(chǎn)品和技術(shù)納入清單范圍，將人權(quán)維護(hù)作為出口審查的重要因素，更新技術(shù)援助、代理的概念與范疇，優(yōu)化歐盟許可證授權(quán)體系，加強(qiáng)許可證授權(quán)部門(mén)和執(zhí)行部門(mén)間信息交流。

一、歐盟兩用物項(xiàng)出口管制規(guī)則修訂的背景

《兩用物項(xiàng)規(guī)則》是歐盟出口管制的重要法律依據(jù)，涵蓋了歐盟兩用物項(xiàng)出口、轉(zhuǎn)讓、過(guò)境、代理和技術(shù)援助的出口管制制度。歐盟成員國(guó)可在此基礎(chǔ)上，結(jié)合本國(guó)安全等需要，制定、實(shí)施更加嚴(yán)苛的兩用物項(xiàng)出口管制措施。

自頒布以來(lái)，該規(guī)則經(jīng)歷了多次修訂。2016年，歐盟委員會(huì)開(kāi)啟了兩用物項(xiàng)出口管制現(xiàn)代化立法進(jìn)程。歐盟認(rèn)為，當(dāng)前歐盟出口管制體系難以滿足日益變化的安全風(fēng)險(xiǎn)、科技創(chuàng)新的快速發(fā)展以及貿(mào)易和經(jīng)濟(jì)活動(dòng)演變的需求，未將新興技術(shù)給國(guó)際安全和人權(quán)維護(hù)帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)考慮進(jìn)去。從經(jīng)濟(jì)活動(dòng)角度，現(xiàn)有管制體系會(huì)進(jìn)一步增加產(chǎn)業(yè)和管理當(dāng)局的行政成本。歐盟成員國(guó)對(duì)該規(guī)則的不同解釋和應(yīng)用也將造成歐盟內(nèi)部市場(chǎng)的扭曲和執(zhí)行的非對(duì)稱(chēng)性。因此，歐盟兩用物項(xiàng)出口規(guī)則新條例充分考慮了人權(quán)因素，更新了歐盟兩用物項(xiàng)出口管制清單，高度重視防止網(wǎng)絡(luò)監(jiān)控技術(shù)和設(shè)備所造成的侵犯人權(quán)行為，降低歐盟所面臨的安全風(fēng)險(xiǎn)。

2020年11月9日，歐洲議會(huì)、歐盟理事會(huì)以及歐盟委員會(huì)就最終出口管制規(guī)則達(dá)成一致的折衷文本。2021年初，歐洲議會(huì)審議通過(guò)了新的兩用物項(xiàng)出口管制條例，并于2021年5月獲得歐盟理事會(huì)批準(zhǔn)，進(jìn)入生效程序。

二、歐盟兩用物項(xiàng)出口管理規(guī)則的新變化

此次歐盟兩用物項(xiàng)出口規(guī)則的修訂，將給歐盟出口管制規(guī)則帶來(lái)如下幾方面變化：

（一）將網(wǎng)絡(luò)監(jiān)控產(chǎn)品和技術(shù)納入清單范圍

以往網(wǎng)絡(luò)監(jiān)控產(chǎn)品和技術(shù)并未列入國(guó)際公認(rèn)的兩用物項(xiàng)出口管制清單。在新條例中，歐盟委員會(huì)提出要制定網(wǎng)絡(luò)監(jiān)控物項(xiàng)的新標(biāo)準(zhǔn)。歐盟認(rèn)為，過(guò)去一段時(shí)間以來(lái)，網(wǎng)絡(luò)監(jiān)控技術(shù)和軟件的濫用對(duì)人權(quán)造成了侵犯，對(duì)歐盟數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施造成了威脅。為此，歐盟委員會(huì)提出要擴(kuò)大兩用物項(xiàng)的定義，將網(wǎng)絡(luò)監(jiān)控技術(shù)納入出口管制范圍內(nèi)，管制清單既包括移動(dòng)通信攔截或干擾設(shè)備、侵入設(shè)備、IP網(wǎng)絡(luò)通信監(jiān)視設(shè)備等已明確列入國(guó)際公認(rèn)的兩用物項(xiàng)出口管制清單的產(chǎn)品，又包括歐盟新增加的出口管制類(lèi)別“其他網(wǎng)絡(luò)監(jiān)控技術(shù)”，即監(jiān)測(cè)中心和數(shù)據(jù)保留系統(tǒng)或設(shè)備。

（二）人權(quán)維護(hù)將成為歐盟兩用物項(xiàng)出口審查的重要因素

以往，歐盟出口管制的目標(biāo)是減少軍事所帶來(lái)的安全風(fēng)險(xiǎn)，特別是大規(guī)模殺傷性武器的擴(kuò)散。而此次規(guī)則的修訂出現(xiàn)了根本性改變，把人權(quán)維護(hù)作為出口管制的明確依據(jù)。在新條例中，歐盟委員會(huì)提議，對(duì)于那些未列入出口管制清單的兩用物項(xiàng)，若主管當(dāng)局認(rèn)為其符合“以串謀或領(lǐng)導(dǎo)最終目的國(guó)暴力武裝或內(nèi)部鎮(zhèn)壓方式，侵犯人權(quán)或違反國(guó)際人道主義法行為”條款，則其必須獲得主管當(dāng)局許可后才能出口。

在決定是否給予出口許可時(shí)，主管當(dāng)局要將“最終目的地/國(guó)尊重人權(quán)及遵守國(guó)際人道主義法的情況”“最終目的地/國(guó)內(nèi)部情況”“維護(hù)區(qū)域和平、安全和穩(wěn)定”“考慮國(guó)內(nèi)外安全政策，包括成員國(guó)安全”“考慮其最終用途和轉(zhuǎn)移風(fēng)險(xiǎn)”因素納入考慮范疇。

（三）更新、明確技術(shù)援助、代理的概念與范疇

技術(shù)援助和代理是歐盟兩用物項(xiàng)出口管制的重要內(nèi)容。在此次修訂中，歐盟委員會(huì)將“技術(shù)援助”概念納入《兩用物項(xiàng)規(guī)則》之中，將其定義為“與維修、開(kāi)發(fā)、制造、組裝、測(cè)試或任何其他技術(shù)服務(wù)有關(guān)的技術(shù)支持，并以指導(dǎo)、建議、培訓(xùn)、知識(shí)和技能的傳播、咨詢服務(wù)、口頭傳授等形式開(kāi)展”，若技術(shù)援助與生化武器或核武器的廣泛使用、侵犯人權(quán)、違反國(guó)際人道主義法、與恐怖主義等相關(guān)，則將受到嚴(yán)格管控。同時(shí)，歐盟委員會(huì)更新了“代理人”概念，加大了對(duì)“代理服務(wù)”的管控。此次修訂將“代理人”概念從歐盟成員國(guó)的自然人或法人等，擴(kuò)大至位于歐盟境外且為第三國(guó)提供代理服務(wù)的歐盟子公司，并將其管控范疇擴(kuò)大至軍事用途、侵犯人權(quán)、恐怖主義等。

（四）優(yōu)化歐盟許可證授權(quán)體系

為減少企業(yè)獲得出口許可證的行政成本，歐盟委員會(huì)提出要進(jìn)一步優(yōu)化許可證授權(quán)程序。一是采用新的歐盟通用出口許可（EUGEA），主要用于密碼技術(shù)、低價(jià)值貨物、公司內(nèi)部軟件和技術(shù)轉(zhuǎn)移。二是更新關(guān)鍵概念與定義，如“出口商”定義還適用于參與兩用物項(xiàng)技術(shù)轉(zhuǎn)讓的自然人和研究人員等。三是引入大工程的許可制度，即許可證應(yīng)涵蓋與工程建設(shè)周期內(nèi)的所有出口環(huán)節(jié)，如核電站建設(shè)。四是優(yōu)化許可證的有效期，推進(jìn)歐盟成員國(guó)間電子許可證系統(tǒng)的建設(shè)。

（五）加強(qiáng)許可證授權(quán)部門(mén)和執(zhí)行部門(mén)間信息交流

歐盟委員會(huì)提議，在兩用物項(xiàng)電子系統(tǒng)（DUES）中構(gòu)建相互連通的電子許可證系統(tǒng)。同時(shí)，成立“技術(shù)專(zhuān)家工作組”，將來(lái)自關(guān)鍵產(chǎn)業(yè)和政府機(jī)構(gòu)的專(zhuān)家聯(lián)系起來(lái)，共同決定出口管制的技術(shù)指標(biāo)。此外，歐盟委員會(huì)建議，加強(qiáng)對(duì)許可證發(fā)放機(jī)構(gòu)和海關(guān)主管部門(mén)跨機(jī)構(gòu)合作的支持與指導(dǎo)。更重要的是，歐盟委員會(huì)提出構(gòu)建兩用物項(xiàng)出口管制的執(zhí)行協(xié)調(diào)機(jī)制，以期加強(qiáng)許可證授權(quán)部門(mén)和執(zhí)行部門(mén)間直接的合作與交流。

三、幾點(diǎn)思考

此次歐盟更新兩用物項(xiàng)出口管制的規(guī)則，力度大、影響廣。未來(lái)歐盟很有可能會(huì)以維護(hù)人權(quán)和國(guó)家安全等為理由，擴(kuò)大對(duì)華技術(shù)出口管制范圍，進(jìn)一步收緊對(duì)華關(guān)鍵技術(shù)出口，給中歐技術(shù)合作與交流造成負(fù)面影響。為此，我們提出如下幾點(diǎn)建議：

一是知己知彼，加強(qiáng)對(duì)歐盟及其主要成員國(guó)技術(shù)出口管制規(guī)則現(xiàn)狀及趨勢(shì)的研判。全面總結(jié)梳理歐盟成員國(guó)技術(shù)貿(mào)易現(xiàn)狀及發(fā)展趨勢(shì)，深入、系統(tǒng)地開(kāi)展歐盟及其主要成員國(guó)技術(shù)出口管制規(guī)則細(xì)節(jié)的研究，特別是對(duì)德、荷、瑞等創(chuàng)新強(qiáng)國(guó)的研究，做好中國(guó)與歐盟成員國(guó)技術(shù)水平對(duì)比分析，明確雙方技術(shù)優(yōu)勢(shì)與劣勢(shì)，做到知己知彼，為有效應(yīng)對(duì)歐盟技術(shù)出口管制措施及制定應(yīng)對(duì)策略提供事實(shí)支撐。

二是借鑒學(xué)習(xí)，完善中國(guó)兩用物項(xiàng)出口管制有關(guān)制度。2020年，我國(guó)出臺(tái)了《中華人民共和國(guó)出口管制法》和《兩用物項(xiàng)和技術(shù)進(jìn)出口許可證管理目錄》，但實(shí)施細(xì)則仍在醞釀之中。歐盟在兩用物項(xiàng)出口管制上擁有先進(jìn)、豐富的經(jīng)驗(yàn)，建議學(xué)習(xí)借鑒歐盟兩用物項(xiàng)出口管制上的經(jīng)驗(yàn)做法，進(jìn)一步彌補(bǔ)和完善我國(guó)在兩用物項(xiàng)出口管制制度上的不足，更好地促進(jìn)中歐在軍民兩用技術(shù)上的合作與交流。

三是苦練內(nèi)功，通過(guò)國(guó)內(nèi)研發(fā)創(chuàng)新降低對(duì)外技術(shù)依賴(lài)度。未來(lái)要聚焦關(guān)鍵技術(shù)領(lǐng)域，強(qiáng)化科研投入力度，改革、創(chuàng)新科研項(xiàng)目資助與管理模式，充分調(diào)動(dòng)全社會(huì)研發(fā)力量。要瞄準(zhǔn)“卡脖子”產(chǎn)業(yè)技術(shù)關(guān)鍵環(huán)節(jié)，打造技術(shù)合作交流平臺(tái)，鼓勵(lì)支持企業(yè)合作研發(fā)，共同解決技術(shù)難題。要堅(jiān)持國(guó)內(nèi)人才培養(yǎng)和引智相結(jié)合，在加強(qiáng)關(guān)鍵技術(shù)領(lǐng)域人才培養(yǎng)的同時(shí)，著力打造全球高端創(chuàng)新人才的集聚高地，努力在關(guān)鍵技術(shù)領(lǐng)域打造一批高水平的科技人才隊(duì)伍，扭轉(zhuǎn)技術(shù)受制于人的局面。